关于在人民法院工作中贯彻执行党的群众路线的调研报告*

●烟台市中级人民法院**

关于在人民法院工作中贯彻执行党的群众路线的调研报告*

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一、人民法院群众路线的理论内涵

（一）概念解读

群众路线即一切为了群众、一切依靠群众、从群众来、到群众去，是无产阶级政党的根本政治路线、组织路线和工作路线的总结。它是毛泽东思想的一个基本方面，是贯穿于毛泽东思想各个组成部分的立场、观点和方法，是马克思列宁主义关于人民群众是历史的创造者的原理在党的全部活动中系统地运用。它要求党在领导群众进行一切实际工作时，必须从群众中来，到群众中去，实行领导和群众相结合，一般号召和个别指导相结合。①《简明政治学》词典编写组：《简明政治学》，吉林人民出版社1995年版，第660页。

习近平总书记提出，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难的问题”，“司法工作者要密切联系群众，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待”。这些要求顺应了人民群众对司法工作的关切和期待，完全符合法院工作实际，为人民法院工作指明了方向和道路，同时也表明人民司法与群众路线在内容和实质上是统一的。周强院长也提出：“无论形势和环境怎么变，人民法院司法为民的根本宗旨不能变，群众立场、群众路线、群众感情不能丢。”一直以来，司法工作坚持“深入群众，调查研究”，注重解决纠纷和“法制宣传、教育广大群众”等群众工作方法，最大限度实现国家政权合法性的基层认同，群众路线与人民司法有机融合，融为一体。

（二）法理基础

1.权力来源——人民代表大会制度下的人民法院。现代民主国家普遍认为，国家权力来源于人民的赋予，司法权是国家权力的重要组成部分，其正当性和合法性来源也应当是人民群众。这一理论在实践中集中体现为司法为民。司法为民决定了社会主义司法制度必须坚持一切为了人民、一切依靠人民的指导思想，把维护好人民权益作为工作的根本出发点和落脚点，这也是现代司法理念平等、自由、人权的中国式表达。②曾绍东：《董必武人民司法观的价值分析》，载孙琬钟、杨瑞广主编：《董必武法学思想研究文集》（第十二辑），人民法院出版社2013年版，第235页。党的十八大也将人民民主不断扩大确立为全面建成小康社会的重要目标，这要求我们在司法工作中必须更加尊重人民主体地位，更加注重和保障人民群众享受广泛民主权利，在社会主义建设各项事务中发挥更大作用。

2.价值导向——法律效果与社会效果的有机统一。法律本身是抽象的，不可能对社会生活的方方面面进行细致入微的规定，如何正确理解和适用法律考验着司法者的智慧，也影响司法在民众心中的形象和地位。因此，法官需要充分考虑人民群众对法律的价值预期和情感表达。欲实现人民群众心目中的司法公正，就要确保实现法律效果与社会效果的统一。而社会效果的充分发挥，就要求提高社会公众对裁判的接受度，这就涉及到民众认识问题。而民意对裁判的影响，短时间内不可能消除，应主动吸收其合理成分，扬长避短，特别在法律存在模糊的情况下，应适当兼顾民意，才能最大限度维护司法公信力。

二、人民法院群众工作存在的问题及成因

（一）法院开展群众工作面临的客观挑战

1.群众工作内容不断丰富。人民群众的司法需求决定了人民法院群众工作的内容。当前人民群众的司法需求不断丰富和发展，主要表现为：通过司法渠道解决纠纷的数量增加。随着社会经济的发展、依法治国进程的推进，人民群众越来越多地通过诉讼解决纠纷，人民法院受理的案件数量逐年增加，新类型案件层出不穷。对司法效果的追求呈现多样化态势。人民群众进行诉讼的目的，并不局限于获得一纸公正的判决，而是关系自身权益能否有效实现，问题能否真正得到解决。对司法过程的关注度空前提高。人民群众对司法公开的需求不断拓展，要求司法不仅要向当事人公开，还要向社会公众公开；不仅满足知悉某一案件的裁判结果，还期待了解案件裁判的过程。对司法便民亲民的期待更为迫切。要求司法减少不必要的繁琐和冗长，切实减轻诉讼负担；要求法官改进司法作风，在司法工作中更多地表达和传递对人民群众人性化的关怀。③公丕祥：《加强和改进新形势下人民法院群众工作》，载《人民法院报》2011年8月17日第5版。

2.群众工作难度明显加大。从人民法院司法审判工作实践来看，当前社会矛盾纠纷呈现出日益复杂的态势，这给人民法院做好群众工作带来了很大难度。矛盾冲突群体化。与过去相对个体、分散的特点相比，当前社会矛盾纠纷的群体化和组织化程度明显增强，化解难度日益增大。表现形式复杂化。当前，部分社会矛盾纠纷，并非孤立存在，当事人之间往往相互影响、相互呼应。由此同时，社会矛盾纠纷中的合理诉求与不合理诉求相互交织，增加了矛盾化解的难度。行为方式激烈化。一方面，表现为矛盾当事人之间尖锐对立、互不相让；另一方面，表现为当事人诉求表达方式日趋激烈，非理性方式越来越多地被运用。

3.群众工作环境日益复杂。当前社会媒体格局发生了深刻变化，特别是互联网的匿名特点使得网民可以更加自由地发表见解，甚至借助某些特定实践宣泄个人情绪。在司法实践中，利用网络舆情受众广、成本低、扩散快的特点，借助网络舆论给人民法院施加压力、谋求不当利益诉求的现象越来越突出。一些媒体不适当的报道和评论，经过互联网的广泛传播和快速放大，对人民法院依法公正审理案件造成冲击，对人民法院司法公信力造成损害。

（二）制约法院开展群众工作的自身原因

人民法院群众工作所存在的问题及原因是多方面的。对于社会大环境及转型期的特殊性，短时间难以改变，对于人民法院而言，应先从自身查找问题，以求在力所能及的范围内谋求更好地改变。经调研发现，当前法院群众工作存在的自身原因有如下几点：

1.司法作风有待进一步加强。司法作风是当事人和民众评价司法公信力的重要媒介，也是人民法院贯彻执行群众路线的外在表现，直接影响群众对法院的认同程度。但调研发现，部分法官在坚持司法为民方面还存在一定差距。三年来，烟台中院收到反映队伍作风问题的来信来访共572件，占来信来访总数的62.3%。其中，反映审判作风275件，占总数的31.4%；反映违法办案46件，占总数的5.7%。上述数据虽与以往相比呈明显下降，但仍反映出，当前部分法官公仆意识不够牢，“冷、横、硬、推”不良现象仍然存在。

2.审判权运行的监督制约有待进一步加强。随着人们法治意识的觉醒及社会治理结构的转型，大量社会纠纷涌入法院，人民法院受理案件的数量呈爆炸性增长趋势，“人案”矛盾日益突出。以烟台法院为例，2010年全市法院受理案件81853件，2011年为84211件，2012年为85639件，年平均增长率为1.8%，呈直线上升趋势；而三年间，全市法院仅增编82人，远远落后于案件增长的速度。在巨大案件压力面前，法院不得不开展如“结案竞赛”、“集中清理积案”等活动，有的法院甚至开办“夜间法庭”审理案件。巨大的工作强度使得法官在司法服务和案件质量上难以满足所有群众的要求，如，为最大限度利用审判力量，案件实行承办人负责制，却削弱了合议庭的功能，导致合议庭的形合实独；为保证案件认定事实和适用法律的正确，案件需经院庭长审批、审委会讨论决定，但导致案件责任落实的盲区，也使得审判权呈现行政化的倾向；为提高案件质量，上下级法院实行案件请示制度，却违背了审级制度的初衷。上述的种种难免会导致司法行为不规范，办案瑕疵多发，司法公信不高。

3.司法民主有待进一步强化。今年以来，烟台两级法院按照上级法院部署要求，大力加强人民陪审员工作。全市法院陪审员参审案件23209件，占一审普通程序案件85.25%。然而，调研发现，绝大部分陪审员在时间投入和专业素质上不能保证陪审工作需要，陪而不审的现象在一定范围内仍然存在，陪审员参审积极性、参与程度及保障措施等均有待提高。

4.司法公开有待进一步深化。近年来，最高人民法院对司法公开的建设工作作出了具体部署，包括烟台法院在内的全国各级法院在司法公开方面进行了有益探索。但是，司法公开的发展现状与当事人、社会民众不断增长的权利主体意识和权利保障需求之间仍存在差距，具体表现在：司法公开的内容和范围不够。目前多以庭审、宣判等程序性事项为重点，立案审查、案件审理和执行进度方面的公开度不够，公众和媒体的参与度不高。司法公开的机制尚需完善。各法院牵头部门不一，缺乏统一、系统、高效的管理运作机制，缺乏公开的长效机制。司法公开的科技装备仍需加强。缺乏网上立案、远程同步庭审的技术保障，现有应用软件不能满足审判流程以及审判公开的各种需要。

三、完善路径——努力提高新形势下人民法院做好群众工作的水平

（一）站稳群众立场是贯彻群众路线的根本点

“立场决定根基、态度决定成败”。就人民法院而言，站稳群众立场，首先要解决好思想认识关，最终要落脚到具体行动上，如此，才能真正回应群众对司法工作的关注和期待。

1.不断增进群众感情，解决好贯彻群众路线的思想关。感情是把认识转化为行动的重要媒介。感情决定立场，立场决定态度，态度决定行动。贯彻群众路线、做好法院工作的一个核心问题，就是群众感情问题。有了对广大人民群众的深厚感情，人民法院的各项工作就有了内在动力。要视群众为亲人。把群众利益放在最高位置，认真贯彻落实“四心工作法”，增强群众观念和宗旨意识，切实解决好对待群众感情和态度问题。要主动深入群众。切实尊重群众的普遍认知和共同感受，借助群众的鲜活经验弥补知识上的短板和思维上的偏差，弥合理性的司法正义观与朴素的民间正义观之间的距离。要始终敬畏群众。常怀敬畏之心，始终敬畏我们依靠和服务的对象——人民群众，始终敬畏手中掌握和行使的权力，严格要求自己，努力做到慎行、慎微、慎权、慎独。

2.不断规范法官行为，解决好贯彻群众路线的行动关。西语有云：“仅次于上帝完美的人就是法官”，生动表明了社会公众对于法官职业的崇高期待。要坚持文明司法。法官作为直接面对公众的司法主体，其一言一行会成为公众对法院工作进行评价的首要依据，因此，法官要注意加强自身修养，在接待当事人、开庭办案、释法说理各环节中，严格司法礼仪和服务规范，努力为群众参与诉讼活动提供热情、合法、高效的服务。要坚持规范司法。法官履行司法职责的过程，是向当事人和社会公众传达正义信息，宣传法律、昭示正义的过程。这一过程中，法官行为对社会有着巨大的示范效应。因此，要从每一次接待当事人做起，从审判活动细节做起，从仔细甄别每一份证据做起，在点滴小善中积累司法公信，努力做倡导社会道德风尚的引领者、遵守社会公序良俗的示范者。要坚持廉洁司法。廉洁是对所有公职人员的要求，但对法官廉洁性的要求更高、更纯正，法官任何“小错误”都可能引发当事人和社会公众对廉洁性的质疑。因此，要自觉净化工作圈、生活圈、社交圈、娱乐圈，做到不法之事坚决不做、不良之习坚决不沾、不正之友坚决不交、不净之地坚决不去，自觉抵制权势、金钱、人情、关系的干扰和诱惑。

（二）严格公正司法是贯彻群众路线的基本点

公正是人民群众最基本的司法诉求，“严格公正司法”正是“一切为了群众”的集中体现。人民法院贯彻群众路线，最根本的就是立足本职工作，不仅要向群众“输送公平正义”，还要让群众“看得见、能感受”。

1.坚持程序优先原则，努力让人民群众通过严密程序感受司法公正。群众看司法是否公正，很重要的一点就是看办案程序合不合法，是不是一视同仁、公不公平。实体问题因判断标准不同可能会有差异，但是程序是看得见、摸得着的。近几年，一些刑事重大冤错案件之所以发生，主要是因为没有严格遵循司法程序。只有严格按法定程序办案，才能让人们确信裁判结果，实体裁判才有保障。要严格遵循法定程序，坚持以庭审为中心，严格落实举证质证、法庭辩论等诉讼制度，确保事实证据查实在法庭、各方意见辩论在法庭、裁判结果形成在法庭，真正通过庭审来查明案件事实，既要让有罪的人受到公正合法的审判，也要保障无罪的人不受刑事追究；既要通过严格规范的庭审切实保障当事人的合法权益，又要通过庭审排除各种干扰，促进司法公正。要恪守司法中立，坚持居中裁判、平等对待、一视同仁，绝不厚此薄彼、偏听偏信。特别要敢于坚持原则，敢于坚持真理，敢于排除干扰，妥善处理好人情与司法、舆论与司法的关系，坚决维护法律尊严和司法权威。要强化权力监督制约，严格遵循省法院提出的“职权明晰、运行规范、开放透明、权责统一”四位一体监督制约模式，实现依法用权、秉公用权、按程序用权。积极探索司法责任制，科学划分内部办案权限，突出主审法官的主体地位，严格过错责任追究，真正以规范有序高效的司法权运行确保裁判公正、群众满意。

2.突出纠纷实质解决，努力让人民群众通过裁判结果感受司法公正。群众打官司，追求的是纠纷的最终公正解决，更加注重个案处理结果是否公正。基于此，需要我们注重把司法公正体现到每一起案件的公正处理上，坚持以个案公正为基础，以个案公正汇聚整体公正。实体公正需要通过办案质量来体现，尤其是当前群众诟病较多的“同案不同判”现象，必然会引起群众对司法的准确性、司法尺度产生质疑，也难以从中感受公平正义。要进一步统一裁判标准和尺度，全面实施量刑规范化工作，善于研究制定常见、多发案件的裁判指引，加强案例指导工作，尽量避免裁判结果差别较大，引起群众不满和质疑。实体公正需要通过办案效率来体现，“迟到的正义非正义”。对于群众起诉到法院的案件，如果久拖不决、久拖不执，就会增加当事人的抱怨情绪和不信任感。因此，要进一步强化审判效率管控，抓好流程节点管理，加强日常工作调度，确保审限内结案，杜绝“边清边积”现象。否则，即使最终结果是公正的，对当事人来说也失去了应有价值。

（三）群众广泛参与是贯彻群众路线的关键点

新形势下贯彻好群众路线，就要让群众真正走进司法、信赖司法、守护司法，这也是群众路线“一切依靠群众”的应有之义。

1.坚持“请进来”，着力完善人民陪审机制，提高群众对司法的参与度。人民陪审员来自人民，具有知民情、通民意的优势，人民陪审员参审案件，是群众当家作主、行使国家权力的重要体现。要进一步完善人民陪审员制度，探索建立“家事纠纷陪审员库”、“劳动争议纠纷陪审员库”、“少年案件陪审员库”等专业人员库，吸引优秀专家学者加入陪审员队伍。实行相对固定与随机抽选相结合的原则，根据陪审员的专业特长、知识结构及地域属性，由法官根据审判需要，在相应数据库中随机抽取，最大限度发挥陪审员参与司法工作的实效。强化落实人民陪审员的陪审权，保障群众充分参与司法，避免只陪不审、陪而不议等现象的发生，增强人民群众对司法的认同度，提高司法公信力。

2.坚持“走出去”，建立健全非诉纠纷化解机制，增强司法对群众的亲和力。司法不可能解决所有的社会矛盾，也并非解决矛盾的唯一途径。人民调解委员会作为最基层的调解民间纠纷的群众性组织，理应在缓和矛盾、化解纠纷、普及法律、弘扬道德等方面发挥重要作用。要加强对人民调解工作的指导，选派政治素质过硬、审判经验丰富的法官担任人民调解指导员对人民调解员进行业务指导，不断提高人民调解工作的层次和水平。完善诉调对接机制，落实人民调解工作室、人民调解员“驻庭”制等平台机制，实现司法审判与人民调解的有效对接。要推动三调联动体系建设，充分发挥社会各方力量，促进多种纠纷解决方式相互配合、相互协调和共同发展，做好诉与非诉渠道的相互衔接，形成化解矛盾纠纷的强大合力，为群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。

（四）深度司法公开是贯彻群众路线的突破点

司法公开是加强法治建设的基本要求和满足群众期待的重要举措。在法院工作中贯彻党的群众路线，就要牢固树立司法公开理念，积极回应群众司法需求，让群众共享司法正能量。

1.加强庭审过程公开，最大限度保障人民群众的知情权和监督权。庭审公开能更好地促进司法公开、公正，更好地宣传法律和发挥法的教育功能，也是贯彻落实群众工作的重要举措。要加强审判环节的公开，严格落实公开审理制度，除法律规定不公开审理的案件外，一律公开开庭审理。及时通过电子显示屏、法院互联网站等媒介对开庭信息予以公告。庭审过程中，要充分保障当事人的诉讼权利，确保“所听”即“所判”，努力提高当庭宣判率。要完善庭审旁听制度，实行有序、开放、有效管理。依法对案件进行公开开庭审理的，应当允许旁听。要将庭审录音录像与庭审网络直播和庭审评查结合起来，建立庭审观摩常态化机制，不断提升审判人员的庭审驾驭能力。要利用广播、电台、报刊、杂志等媒介，依法宣传法院审判，拓宽庭审公开影响面，以庭审公开促进审判公正高效。

2.加强裁判文书说理，最大限度增加人民群众对司法的信任度和满意度。裁判文书是人民法院与社会公众联系的纽带与桥梁，它不仅反映案件的全貌，也昭示法律的权威。充分实现司法判决的价值功能，必须加强裁判文书的释法说理，让群众看得懂，这既是裁判文书本身的基本要求，也是贯彻“司法为民”的具体体现。因此，要积极贯彻落实十八届四中全会关于加强法律文书释法说理的要求，进一步强化裁判文书说理水平，有力促进司法公开透明。要加强对裁判文书说理的法律阐释，增强法律条文与法律推理的契合度，充分考虑社会主流价值和诚实信用、公序良俗原则，合理吸收社会道德情理、生活常理等因素，在法律原则和社会认同之间寻求平衡，努力实现法律效果与社会效果的有机统一。要进一步加大教育培训力度，把裁判文书说理作为法官的基本功加以培养，提高法官队伍的职业素养和业务技能；健全完善裁判文书评价机制，强化文书评查、考核激励和优秀裁判文书评选等措施，调动法官强化裁判文书说理的积极性，促进文书质量的整体提高，切实提升司法公信力。

责任编校：姜燕

*本文系2014年全省法院重点调研课题调研报告，有删节。

**课题主持人：尹佐海；课题组成员：张跃华、梁明、杨波、周立杰、陈肖茜、于鲲。