论非制度性参与对审判权运行的影响及应对——以审判活动“泛事务化”为论证中心

●高国强

论非制度性参与对审判权运行的影响及应对
——以审判活动“泛事务化”为论证中心

●高国强

司法过程中的非制度性参与造成的“事繁力薄”、审判泛事务化或是影响司法供给乏力的内因。政策性事务周期化、辅助性事务常态化、延伸性事务法定化、衍生性事务合围化等致使办案法官案外事务繁重、分身乏术，审判主业旁落、术无专攻。应确立审判权的正统地位，采取“轻轻重重”的规制方法，删繁就简、深攻术业，以期为法官松绑，向审判发力。

非制度性参与 审判权运行影响与应对

一、缘起：“案多人少”抑或“事繁力薄”

（一）“案多人少”难纾内外困局

“案多”是社会情势对司法的外部作用，“人少”是司法基于实践困境的回应。论证“案多人少”的初衷是破解社会需求与司法供给的紧张关系。对此常用的研究方法一是人均办案测量法，二是法官配比测量法（即法官占每10万人口的比例），但经横向比较所得数据与欲证结论大相径庭（图表1）。即使参照国内史料作纵向分析，数据显示也并不理想①1936年全国法院共审结案件381639起……例如在1936年时，各级法院的推事已增至2700人，其中经考试出身者有1 955人，其比例超过全体法官人数的70%……详见尤陈俊：《“案多人少”的应对之道：清代、民国与当代的比较研究》，载《法商研究》2013年第3期。据此推算，1936年全国法官不足2800人，人均办案逾136.3件，据非官方统计，1936年全国人口419640279人，每10万人口法官占0.67人。。在分析、解决问题过程中，多有学术资料无意识偏离案多人少的命题框架，“案多”之外着墨，“人少”之外写实②“案多人少”类理论调研文章，“案多”的原因往往是案件难易不一、案件分布不均、受案范围大而不当，裁决机制繁简无序等“案多”外因素，“人少”的原因也是各业务庭忙闲不一、业务庭与综合部门、各审级法院之间法官配备失衡及司法行政化等涉及“人少”的边际因素、一个问题尚未解决，又牵引出司法中立、资源再分配、司法去行政化、审判管理、法官待遇、纠纷解决机制等多个问题。，其阐释的维度及措施域界大多超越了待证命题内涵与外延的约束范围。“案多人少”高度概括化的概念预断不适应中国的司法现状，单纯论证“案”与“人”的关系也无法疏解司法生态的缠绕丛生。

图表1 法官人均办案数量及所占配比横向比较③以上数据系三篇文献合成。其中美、英、德、法、日、韩、中国的“法官人数”、“受理一审民事案件数量”、“受理一审刑事案件数量”数据源自章武生：《我国法官的重组与分流研究》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2004年第3期，韩国“合计”、“每10万人法官配比”及“人均办案数”等数据源自曹士兵：《案多人少的韩国法院》，载《人民司法·应用》2009年第1期；“每10万人法官配比”其他数据源自何帆：《法官多少才够用》，载《人民法院报》2013年6月7日第5版。

“案多人少”是个难解的问题，但不是当下法院最急需解决的问题。④蒋飞：《让与审判无关事务远离法官》，载《法制日报》2014年5月24日第4版。无视改进司法生态、改善法治环境，消除司法的前置性、后续性的制度障碍和群众对审判实务的视角偏差，大肆宣传案多人少或适得其反。至此一个前置性的问题进入视野：法官仅仅在办案吗？

（二）“事繁力薄”渐成“信息孤岛”

图示中A区代表法院实有的审判负重，B区代表内部可选取的呈递空间，上限与实有审判负重等同（否则为夸大宣传），具体视角可自由选取。C区是社会受众的信息可接受空间，具体范围无限制。理想状态下三区域应处于平行状态，即信息呈递后，社会全面接收并如实反馈的工作量与实有审判负重等同。但法院若以B1区间的审判量为视角，即使呈递效果达到预期，经传播途径的介质耗损及受体自行删减，社会接受到的法院审判负重是C1区，与A区的实有工作量相距甚远。同时社会不是消极的接收者，信息反馈是实现信息流通的重要环节，社会认同的审判负重的最大限即A1区，甚至更小。那介于B区与B1区之间的工作量就是与办案负重有关但与审判业务无关的事务性工作，所以必须致力于改善信息不完全的现状，使更多人了解审判权的运行现状。⑤刘斌：《网络舆情之现状调查及改革路径》，载《人民法院报》2014年5月21日第8版。

“案多人少”的外向型矛盾与“事繁力薄”的内生性矛盾交叉作用于审判权运行。

图表2 法院与社会信息转换示意

审判压力作为因变量f，审判事务、法官人力分别作为自变量x、y，r1、r2分别代表相关系数。随着审判事务的加重，审判压力增大；随着法官人力减小，审判压力增大。审判事务与审判压力正相关，法官人力与审判压力负相关。审判事务可能无限制叠加，但人力资源的挖掘却受制于生理极限，一旦达到饱和状态即出现反弹，转向与审判压力正相关。因此，审判压力与审判事务强正相关，与法官人力弱负相关。提高审判质效、缓解审判压力的重心在于为法官减负，而不是对法官无限挖潜。⑥何帆：《法官多少才够用》，载《人民法院报》2013年6月7日第5版。

二、检视：审判活动“泛事务化”场景回顾

（一）地方性事务阻滞审判进程

龚副庭长突然接到通知，要求其参加明天上午举行的市直机关活动，他开始犯难了，因为立案庭排好的开庭时间与会议时间又撞车了，之前也发生过几次，龚副庭长只好照搬老办法，挨个打电话解释推迟开庭的原因，并重新约定开庭时间，电话那头一阵抱怨。

面对法院人、财、物受控于地方的生存现状，法官宁可付出成倍的努力承担推迟开庭的代价，也会选择赴地方会议之约。

（二）政策性事务刺激诉讼需求

小郑在派出法庭工作，近日跟同事到辖区乡村巡回普法，内容涉及婚姻家庭、赡养继承、耕地宅基地纠纷等百姓身边事。巡回普法团成员发传单、讲案例，传单上“拿起法律武器、维护自己权益”的标题更是醒目。乡亲们听得细、问得透，普法“效果”明显，甚至好几个老乡跃跃欲试，准备通过诉讼维权。

普法活动刺激着群众的诉讼需求，供需关系一旦超越合理界限，不但对现有的审判资源产生竞逐，更为司法供需关系的紧张埋植隐忧。无视民众面对争端的自控性、处理争端的自主性，肆意扩张司法的纠纷解决功能，导致案更多，人力更不足。

（三）辅助性事务提高审判成本

余法官手头上有五个亟需处理的案件。他上午时间是这样这样安排的：1.上班后找领导签字报审委会研究案件；2.电话通知当事人第二次调解；3.开庭传票又没送到，准备公告送达手续；4.阅卷，分析下午开庭案件的争议焦点；5.中午加班，校对判决书并上网公布。

行政审批制及辅助人员的缺位使得辅助性事务由办案法官一人包揽，且任一环节的疏漏均将影响到办案进度甚至案件质量。管理者未将工作量与人力成本及法官可承受程度做科学统筹，致使法官不堪重负。

（四）延伸性事务加大审判权重

岗位调整后，萧法官被交流到未成年人刑事审判庭工作。以前她认为判断工作忙、累、重的标准是案件数量。成为少审法官后，办案子要填写心理调查问卷、提供法律援助、委托社会调查、开展法庭教育、进行心理疏导、前科封存及案件回访帮教等。“现在办一个案子的精力够我以前办好几个案子的”，环境的变化，让她转变了对工作量的认识。

制度创新弱化着审判权与社会管理权的边界，甚至改变着少年法庭“司法”机构的性质，使得少年法庭与社会福利机构区别变得日益模糊。⑦姚建龙：《少年司法与社会工作的整合—以少年法庭法官的“非审判事务”为论证中心》，载《法学杂志》2007年第6期。

（五）衍生性事务异化审判思维

最近刑庭法官小吕愁眉不展，手头的一件故意杀人案已按程序报请省院复核。孰料，昨天被害人家属二十余人写标语、拉横幅，围堵法院闹访。小吕无奈只得再次解释，谁知家属对小吕破口大骂，并扬言若不改判死刑，和小吕没完。旁边，引来众多路人围观并指指点点。

对于当事人矛盾激化或有上访苗头的案件，承办人不知要在正常的案件审理工作之外，还要为了不出事和安抚当事人而费多少心血⑧吴元中：《法官考核：一道难解的算术题》，载《人民法院报》2013年1月25日第2版。。

三、探源：审判活动“泛事务化”原因剖析

（一）法官角色多元化的期待

1.地方事务的服务者。法官兼具审判员与公务员两种身份，但其职务晋升及薪资待遇依附于公务员身份。当两种角色发生冲突时，牺牲审判业务而让位于公务活动也是一种不甘又无奈的选择。

2.政策事务的践行者。法官的“干警”称谓仍然遗留有军事化管理色彩并体现在执行司法政策及服从制度安排上。场景中参加普法活动的小郑，即使对活动的正当性产生质疑，也不得不放下手头案子无条件参与。

3.社会事务的管理者。延伸性审判事务为查明事实、完善证据并准确处遇所必需，但客观上法官承担了社会管理者的职责。某种意义上，法官参与息诉息访任务已超越“由裁判者负责”的制度框架，而成为转移社会信访压力，代为承担社会维稳成本的意图外化。与延伸性审判事务合目的性不同的是，衍生性审判事务是法定终结后基于外部环境而刻意附加的。

（二）社会问题司法化的⑨该主张受成熟观点启发：昃晶雯：《“社会问题司法化”背景下的司法价值选择及路径探索》，载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法适用问题研究（上）》，人民法院出版社2011年版，第29页。驱动

1.社情民意兼容下的“要我管”。“要我管”的社会问题不以司法资源是否充足、司法条件是否成熟为前提，而是化解社会矛盾、转移社会焦点的政治任务。纠纷解决途径偏狭、社会职责部门缺位，司法走向抉择的两难。

图表3 未成年刑事司法实践创新

2.政策话语转借下的“我要管”。我们真正需要担心的是各种打着能动司法旗号、违背法治精神的乱动和盲动，使司法失去保守、克制、与社会适当隔离和正当程序等现代司法的护身符，从而诱发合法性危机。

3.社会管理失范下的“不得不管”。司法与信访的边界、政法各机关及与社会机构的职能节点及以法治思维及法治方式推进社会管理创新尚未得到有效关注⑩伍治良、胡朋：《社会管理法治化的中国语境与问题导向的实践策略》，载《法学评论》2013年第2期。。法官面对延伸性、衍生性事务，担不起、放不下又管不好。

（三）业绩考评立体化的约束

1.涉案事务考核全面化。案件考核全面化在加强审判管理的同时，也让法官工作量陡增。多数法院围绕办案质量制定案件发改率、服判息诉率、审判流程公开、裁判文书上网、电子卷宗整理等二级指标，在法官辅助人员缺位的前提下，法官为多办案、快办案，办好案，个人包揽所有辅助性审判事务也是现实所迫。

2.综合事务评定精细化。法院综合事务考核繁杂而具体，甚至超越审判工作实绩的权重，致使轻重难分、主次不明，法官的负担不断累积，更多的诉讼资源被无端损耗。

3.部门事务考核垂直化。办案法官所在庭室年终接受上级对口部门考核已成常规。通过上诉率、维持率、发改率等审级考核指标，上级法院控制着案件质效及法官业绩。上下级法院对口部门之间特色化的考核指标是办案法官的另一负重。

四、深攻术业：审判权运行的维度与向度

（一）明道：遵循审判规律，复归审判权之本位

最高法院江必新副院长将审判活动一般规律归结为八点：以起诉立案为审判权行使的先决条件、以判断与居中裁判为基本任务、以庭审和听证所查明的事实为裁判依据、以法律为裁判是非曲直的基本准绳、以程序的正当性赢得裁判的正当性与权威性、以法官和合议庭为裁判的基本决策主体、以合法公正为核心评价参数，以国家的强制力作为生效判决实现的最后保障⑪江必新：《审判管理与审判规律抉微》，载《法学杂志》2011年第5期。。

（二）夷道：辨明审判理念，溯事务多元化之源

时至今日，司法体制内的增量改革已越发接近自身功能与能力的极限，惟有辨明制度理念，推进“法官少而精，辅助人员专而足”的人员配备模式⑫南方日报评论员：《以法官职业化为中心深化司法改革》，载《南方日报》2013年12月31日第F02版。，方能实现审判事务与辅助事务、重要案件与简单案件、单个案件核心事务与枝节事务及法院行政专业化的的层次化分离⑬。

1.法律效果与社会效果的衡量。社会效果与法律效果是实现规制之治的二元统一。查明案件真实并归纳法律事实，分析事实要点并对应法律要件，厘定纠纷焦点并据此裁定责任承担类别，同时，以程序为抓手强化当事人依法解决纠纷的信心，淡化当事人的对立情绪，节制当事人法外维权的冲动。

2.“案结事了”的理念思辨。“案结事了”是法院在矛盾凸显期的自我加压，但为防止审判功能虚置、法官职能异化及司法成本被制度外行为损耗，案结事了应以法律判断及公正裁判为标准。应摒弃为“了事”而规避法律事实，提供法外救济，异化审判标准；恪守法定终结的底线，摒弃为平息事端而发回原审重新判决甚至降低再审门槛，为制度外行为开辟诉讼渠道，防止诉讼程序被任意性回溯，司法资源被非理性占用。

3.司法理性与司法热情的融合。植根于社会情境的改革路线，必然要经历从“开门等客”到“出门请客”再到“出门迎客”最后到“客来敲门”等否定之否定的过程⑭《司法研究》编辑委员会编：《司法研究》，法律出版社2013年版，第48页。，以规范化、指引性的亲民司法推动职业化。淡化法院内部的管控色彩及行政化模式，通过宏观上增加司法辅助力量，微观上调配现有司法资源，分解辅助性事务负担。

（三）进道：纾解业外事务，行审判专业化之路

1.以公正与效率为审判主旋律。为实现司法能力与社会期待的契合，对法官的工作量需要做必要规制：一是法官为行使审判权承担的事务种类应源于案件并作用于公平正义，如对阶段性审判实务的调研分析，依法定程序的职权调取，新法施行初的业务研讨及为判明是非、准确处遇所作的延伸性准备等；二是法官为行使审判权承担的工作量应以不影响案件效率为前提。采取措施减压实现事务分流。

2.以审理与裁判为审判主场域。法官的权责是裁判并为裁判负责，法官所承担的核心审判事务是服从于并服务于审理裁判的，其他事务均应得到梳理并分流。核心事务以庭审与判决为主节点，辅之以合理行使职权。

3.以逻辑与经验为审判主基调。审判逻辑与审判经验是审判的双翼。前者是对审判功能与法官职能的定位，后者是对规制外因素的兼济与周延。审判权作为判断权，需要对纷杂的案件事实辨真伪、删冗余，在本体论的案件真实与认识论的法律真实间甄别取舍，并作出理性判断，这是法官区别于其他纠纷裁决者的职业优势所在。

4.以衡平与制约为审判双动力。一方面严明立案标准，强化执行力度，通过诉讼程序的两端发力，实现案件审理进得安心、出的放心；另一方面体现审判管理价值上的从属性⑮范明志：《审判管理的属性定位》，载《人民法院报》2014年2月21日第4版。，采取微观调剂资源与宏观扩充资源两种方式，为法官卸载不必要事务负担，实现核心事务与非核心事务的各得其所。

（作者单位：滨州市中级人民法院）

责任编校:张传毅