论法官层级遴选制度在我国之实践与构建——以S省H市中级人民法院为例

●王汉晴 王 玮

论法官层级遴选制度在我国之实践与构建
——以S省H市中级人民法院为例

●王汉晴 王 玮

文章通过考察S省H市法院2003年以来法官或拟任法官人员的选任情况，分析了法官层级遴选制度在我国中级法院法官或拟任法官人员选任层面的实践状况，然后论证强调了四级二审终审制、法官职业能力和品格建设对法官层级遴选需求的必要性，进而提出应当建立法官员额制与法院辅助人员分类管理制相结合、层级遴选的法官最低任职期限、成立专门遴选机构和规范遴选程序等机制，以构建刚性的法官层级遴选制度。

法官选任 招录选调生 法官层级遴选

一、选任法官或拟任法官人员之实践

S省属于中国东部沿海发展较快的省份，而H市则属于S省人口较多的欠发达地区，同时又比邻中国中部和部分沿长江省份，其法院工作的发展状况既有东部地区特点，又含有中部地区成分。因此，H市中级法院对于法官层级遴选的实践，能够在一定程度上体现出目前我国法院法官层级遴选的实际状况。自2003年以来，S省H市中级法院选任法官或拟任法官人员总数为84名。具体呈现出以下几个特点：

（一）自基层法院之外选任表现为：从社会直接公开招录公务员为常态，军转安置为非常态

选任法官或拟任法官人员，是指法院根据法官法规定的条件，自符合初任法官条件的人选中选拔任用法官或拟任法官人员的机制。法官法规定了初任法官条件，但没有限定上级法院自行选任法官的来源。也就是说，上级法院既可以从社会直接招录法官或法官拟任人员，也可以从基层法院层级遴选，还可以从其他单位调入。实践中，中级法院以对社会公开招录公务员的方式，逐年选拔任用初任法官呈现出常态化特征。据S省H市中级人民法院组织人事部门提供的统计数据显示，S省H市中级法院自2003年以来从社会公开招录选任的法官或拟任法官人员63名，占全部选任法官或拟任法官人员总数84名的75%；军转安置方式任命法官1名，待任命2名，占全部选任法官或拟任法官人员总数的3.57%。这一数据显示近十年以来，S 省H市中级法院的法官或拟任法官人员的选任更多地来自于从社会直接公开招录公务员，而军转安置的方式则不具有规律性和常态性。

（二）层级遴选表现为：逐年较少数量地从基层法院选调人员中招录，或者非规律从基层法院调入

最高法院于1999年在“一五”改革纲要中提出：“逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任的制度”，要求改革原有的法官来源渠道。此后，最高法院于2004年在“二五”改革纲要中进一步提出逐步推行上级法院法官主要遴选自下级法院的制度，要求：“探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层人民法院任职的制度。逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度。”2009年最高法院在法官层级遴选制度上又推进一步，在“三五”改革纲要中规定：“最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院遴选或招考法官，原则上从具有相关基层工作经验的法官或其他优秀的法律人才中择优录用。”根据人民法院改革纲要的精神，S省H市中级法院于2008年开始逐年少量地从基层法院遴选法官或拟任法官人员；同时，该院还根据法院干部任用惯例非规律性地从基层法院调入部分法官。（详见表1）

表1S省H市中级法院2006年——2013年从基层法院选任法官或拟任法官人员情况①表中所引用相关数据均来源于S省H市中级人民法院组织人事部门提供的统计报表。2003年到2005年之间该院没有从基层法院选任选调生，也没有调入人员，所以表中没有设计这三年的内容。

通过表1可以看出，采用招录选调生的方式，从基层法院选任法官或拟任法官人员的数量合计为7名，占2003年以来全部选任法官或拟任法官人员总数的8.33%；采用从基层法院调入的方式，选任法官或拟任法官11名，占2003年以来全部选任法官或拟任法官人员总数的13.1%。

（三）层级遴选人员表现为：选调人员的年龄低、职务低、学历高和审判经验不足的现象，与调入人员的职务高、年龄中等偏高、在职教育学历较多和审判一线法官缺乏的现象

最高法院改革纲要提出，要从基层法院具有基层工作经验的优秀法官中择优录用为上级法院的法官。这一标准强调的是法官职业能力和职业品德的优秀，但是，实践中上级法院在遴选法官或者拟任法官人员过程中，往往较多地考虑所在法院的法官职级结构、年龄结构等现实因素，更倾向于层级遴选一些年龄较轻、职务较低和具有较高学历层次的人员，而对于他们的审判经历则没有过多的要求。（详见表2）

表2S省H市中级法院2008年——2012年自基层法院招录选调人员情况②表中办案情况统计数据来自S省H市法院“审判业务管理系统”；另外，因为其它年份没有招录选调生，所以，此表有关数据只统计招录的相关年份。

表2记载的内容，反映出S省H市中级法院自2008年以来逐年从选调人员中遴选的法官或拟任法官人员的情况：遴选人员中平均年龄为26岁，最大的为30岁，最小的为24岁；有1名副科级助理审判员，2名科员级审判员，其他4名均为科员级助理审判员或科员级无审判职务人员；学历普遍为全日制大学以上学历，其中法学学士学位4名、法学或法律硕士学位3名；7人在基层法院平均工作年限为4.3年，最长工作年限为7年，最短工作年限为3年；有4名从事研究室工作背景，只有3名在审判执行部门工作，且6名没有办过案件。

目前，从基层法院层级遴选的人员，除了选调生外就是通过市组织部门调入的基层法院的领导干部或者部分特殊需要的优秀人才。这些人员的调入，通常是在法院换届之时，为解决领导干部的职务安排而进行的，或者根据需要而个别的调整调入。（详见表3）

表3S省H市中级法院2006年——2013年自基层法院调入人员情况③表中所引用相关数据均来源于S省H市中级人民法院组织人事部门提供的统计报表。对于2003年到2013年之间该院没有从基层法院调入人员的年份，表中均没有设计这些年的内容。

表3记载的内容显示，从基层法院调入的人员年龄在39岁到49岁的6名，50岁以上岁的5名；担任基层法院院长或副院长的9名，中层负责人的2名；学历中在职教育多于全日制教育，有少数非法学教育背景的；而多数到基层法院工作之前具有在法院工作或长期从事审判岗位经历，较少数人员为党委等非法院单位的；但是，调入中级法院前4年或5年间均没有在审判一线岗位直接办理案件的经历。

二、法官层级遴选制度建构之必要性

对照《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》提出的各级人民法院遴选法官原则上从具有基层工作经验的法官中择优录用的要求，结合S省H市中级法院的实践，可以发现法官层级遴选在我国法院没有刚性的制度建构。因此，有必要进一步强调建构法官层级遴选制度的必要性。

（一）有利于我国四级法院不同职责的落实

我国法院组织法规定了人民法院的四级二审终审制度，同时刑事诉讼法、民事诉讼法以及行政诉讼法也对此作出相应的规定。该项制度明确了最高法院、高级法院、中级法院和基层法院对一审案件的不同审判职责，同时，又赋予上一级法院对下一级法院的二审审判监督权，最高法院还有司法解释权。这些不同层次的职责要求，体现出法律设置不同层级的法院是根据案件难易程度的标准确定的；案件复杂程度越高，法院的层级也相应提高。因此，越高层级法院的法官职业素质要求也相应的越高。所以，那些认为各级法院法官的能力都应当是一样的观点，显然是一种理论上的空想，也不符合法律对于四级法院职责设置的要求。既然上一级法院的法官审理的案件要复杂于下一级法院法官所审理的案件，而且还要监督指导下一级法院法官的审判，那么，上一级法院的法官就一定要比下一级法院的法官职业能力强，必然要胜任下一级法院的法官职责。如此，上一级法院的法官必须具有在下一级法院法官岗位上的良好履职经历。

（二）有利于法官职业能力的提高

法官职业能力，是指法官审查证据，形成心证予以确认事实，并运用法律分析法律关系，解决当事人诉辩争议的职业能力。具体包括判断事实、适用法律和化解纠纷的能力。这三项能力中，除了法律适用能力可以通过理论学习而不断提高之外，其他两项能力都必须通过大量的司法实践才能有效提高。层级遴选制度恰恰有利于鼓励在基层法院或者下一级法院工作的法官努力参与司法实践，而正是那些在实践中职业能力得到真正提高的法官，才得以承担上一级法院更加复杂的审判职责。同时，层级遴选制度也迫使每一位有志成为职业法官的人员，必须从基层法院履职开始，逐渐晋升至上级法院的法官，乃至成为最高法院的法官。如此层层遴选优秀法官，将会对全国四级法院法官的职业能力提高产生巨大的推动作用。

（三）有利于法官职业品格的塑造

法官职业品格，是指法官在履行审判职责过程中表现出公正、廉洁和为民的良好品质和风格。法官的职业品格不仅对外代表了法官的形象，而且也会直接影响法官职业能力的正确发挥。如果没有良好的法官职业品格，法官职业能力越强的法官，其违背良心曲解事实、歪曲法律本意、滥用审判程序的能力，也会变得越强，危害性也会更大。所以，良好的法官职业品格是法官正确行使职责所不可缺少的内在素养。正是因为其为内在的职业素养，人们难以采取一般的方法获知，只有通过法官较长时间的司法实践状况来判断。下级法院法官要晋升到上一级法院的法官，必须具备良好的法官职业品格，而只有对那些审判过一定时间一定数量案件的法官才能考察清楚。这就要求那些具有晋升愿望的基层法院法官或者下一级法院法官，在日常的审判工作过程中努力自觉地培养自己的职业品格，以满足上一级法院的层级遴选需要。

三、法官层级遴选制度之构建

法官层级遴选制度符合我国法院四级二审终审制的不同职责划分需要，有利于法官职业能力和职业品格的培养，而实践中，作为具有呈上启下重要作用的中级法院没有完全彻底地实施法官层级遴选制度，使得该项制度应有的优越性无法发挥。这就要求中级法院在今后法官选任时，必须从基层法院法官中择优遴选，而不是像目前这样仅仅从部分选调生选任或从院长等领导中调任。省级以上的法院也应当逐层择优遴选。要真正实现这一目标，必须建立刚性的法官层级遴选诸项制度，使之相互配套、相互支持。

（一）实行法官员额确定制与法院辅助人员分类管理制相结合的办法

目前S省H市中级法院具有法官145名，而真正在审判岗位上的只有96名，占全院法官总数的66.21%。可见大量的法官并没有直接从事审判工作，而不断增加的大量案件需要更多的优秀法官去审判。这便是当前我国法院案多人少的实际现状。同时，上级法院遴选法官的制度没有完整地建立起来，实践中也没有刚性要求，所遴选的人员更多的是一些没有实际审判工作经验的法官，或者是上级法院需要的一些从事文字等审判辅助工作的人员，故而使为了遴选优秀法官而设置的层级遴选机制变成了遴选优秀法官辅助人员的途径；或者遴选的多是一些几乎不再办理案件的法院领导人员，成立领导干部选拔的途径。因此，要真正彻底地实施法官层级遴选制度，必须实现法官员额确定制度与法官辅助人员分类管理制度。根据各地人口的数量确定一定数额的法官员额限制，同时，根据法官员额比例确定一定数额的法官辅助人员，明确各自职责，分类进行管理。当法官员额不足时，明确规定必须从下一级法官中层级遴选，而不能从法官辅助人员中遴选。而优秀的法官辅助人员有能力和愿望从事法官职业时，可以参加基层法官的遴选以成为法官中的一员。

（二）规定层级遴选的法官必须达到的最低任职期限

从H市中级法院法官层级遴选的实践看，该院从基层法院选调生中遴选的法官或拟任法官人员，平均工作年限为4.3年；除去法官法规定的2年从事法律工作时间之外，这些人员担任法官的年限也只有2年多的时间，甚至有的还没有被任命为法官；更重要的是他们中许多人没有办理过案件，只有极少数人员办理了部分案件，实际审判经验不足的问题非常明显。当然这些人员都具备潜在的法官优秀素养，经过进一步实践和培养定能成为优秀法官，况且目前已有人员成为审判业务能手。但是，相对于本文立论的基础是层级遴选最成熟和最优秀的法官进入上一级法院来说，这么短的法官任职期限和办案实践经验是有待弥补的。此外，从基层法院院长等领导干部中选调的法官，有的缺少直接从事审判工作的经历。因此，笔者建议上级法院层级遴选的法官必须在下一级法院任法官5年以上，并且，必须每年实际审理一定数量的案件。

（三）成立专门遴选机构，规范层级遴选程序

H市中级法院从基层法院选调生中选任法官或拟任法官人员的机构是H市公务员主管部门，其采取的程序也是公务员录用的步骤和方法；从基层法院院长等人员中调入的，则由H市党委组织部门负责，采用组织部门的领导干部选拔任用条例的规定。这些均不符合法官这一特殊职业层级遴选的客观需求，难以达到层级遴选最优秀法官的要求。所以，要实现本文所提法官层级遴选机制，必须根据最高法院关于“完善法官招录培养体制，配合有关部门完善法官招录办法”的规定精神，成立有别于其他公务员录用或党政领导干部选拔任用的专门法官遴选机构。结合司法人事权省级统一管理的司法改革目标，建议在省法院成立法官层级遴选委员会，委员由全省法院推选出的资深高级别法官担任，实行少数服从多数的表决原则。省法院人事部门为该委员会的具体办事机构。具体操作程序可以规定为：首先，各级法院法官缺额时要向省法院人事部门提出遴选要求；其次，省法院人事部门审查批准后，发出遴选公告，通知符合条件的人员提出参加遴选的申请；第三，省法院人事部门可以自行组织一定数额的遴选委员会委员进行考核或者面试，也可以委托中级法院人事部门依照该程序进行；第四，遴选的法官候选人需要根据现行的组织人事程序报省级党委组织人事部门批准，并依照规定提请权力机关任命。在这个过程中，要强调严格遵循最高法院有关“建立选任法官的综合素质全面考察标准”的精神，建立对法官层级遴选的考核面试标准，包括法官庭审驾驭能力、裁判文书制作能力、纠纷化解能力以及法官职业品格能力等综合素质标准，以此确保选出最优秀的法官进入上级法院。

（作者单位：黄冈师范学院菏泽市中级人民法院）

责任编校：王磊