完善司法责任制需要统筹兼顾的几个相关问题

●赵 峰

完善司法责任制需要统筹兼顾的几个相关问题

●赵 峰

完善司法责任制是健全司法权力运行机制的关键环节，在司法体制改革试点中居于承前启后的地位，与其他三个方面的试点内容以及相关改革环环相扣、相辅相成。推进司法责任制改革，有赖于司法人员分类管理、司法职业保障、审判监督管理以及涉诉信访改革等一系列配套措施的衔接配合与协调跟进。

一、完善司法责任制以科学的司法人员分类管理为前提

完善司法责任制的核心在于实行办案责任制，是对审判权力的重新配置，目的是要突出办案法官的主体地位，在落实谁办案谁负责的基础上，使法院内部各类人员各司其职、各负其责。因此，完善司法责任制的一个重要前提，是建立职责分工科学清晰、权责利能有机统一的司法人员分类管理制度。为此，需要处理好以下几个方面的问题：

一是按照司法责任制要求确定法官员额。一方面，不仅要综合衡量辖区案件数量、人口数量以及经济社会发展状况等法官员额确定的基础指标，还要科学测算并统筹考虑不同审级法院、不同审判岗位的法官在案件办理中的实际工作量和难易程度，注意避免进一步加重某些岗位法官的工作负荷。另一方面，应当把审判辅助人员特别是法官助理、书记员的配置作为确定法官员额的重要考量因素。理想的办案团队应当至少按照1∶1∶1的比例配置主审法官、法官助理与书记员，但是按照目前改革试点确定的司法人员配置比例，以现有的司法人员配置状况测算，留给法官助理和书记员的员额空间将十分狭小，意味着过渡期内法官助理、书记员将成为紧缺资源，这需要在改革试点中着力研究解决。对此，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五”改革纲要）给出了解决方案，即“拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。”

二是明晰各类司法人员工作职责。实行司法人员分类管理，应当以建立审判权行使主体的权力清单制度为主线，明确各种类别法院工作人员的职责分工，特别是合理配置法官与法官助理、书记员等审判辅助人员在案件办理中的具体职责，做到分工明确、配置合理，避免畸轻畸重，以充分调动和保护各类人员的工作积极性。具体来说，法官应承担包括庭审、合议、裁断等核心审判工作，与之相关的其他审判辅助事务则可交给法官助理和书记员办理。

三是科学界定主审法官职责权限。党的十八届四中全会提出完善主审法官、合议庭办案责任制，在业内引发了关于主审法官概念的争论。按照通常的理解，主审法官应当是从法官中产生并区别于一般法官。由此，在实践层面，对于主审法官在合议制审判中的职责定位基本没有争议，但“四五”改革纲要提出，“独任制审判以主审法官为中心，配备必要数量的审判辅助人员。”这为基层法院适用独任制审判带来了新的困惑。因为基层法院的案件以适用简易程序、采取独任制审判为主，而且相对于适用普通程序、采取合议制审判的案件一般来说要简单，规定“独任制审判以主审法官为中心”，如果意味着限制其他法官独任审判，将不利于审判资源的充分利用，而且会徒增基层法院案多人少的矛盾。因此，除了单独赋予主审法官对裁判文书的签发权之外，对适用独任制审判的法官资格和权限不宜作过多限制。

二、完善司法责任制以完备的司法人员职业保障为后盾

完善司法责任制包含了赋权和担责两个要素，与其紧密相联的是构建完善的保障激励机制，也就是实现权责利相统一。司法责任制的严格落实，也有助于增进对强化司法职业保障的社会认同。因此，完善司法责任制，需要同步建立健全与之相适应的司法人员职业保障制度。

一是全面提高司法职业保障水平。司法人员职业保障包括司法人员的身份、行使职权、工资保险福利、退休等诸多方面，事关每个司法人员的切身利益。目前，这项改革试点由中央统一进行制度设计，很有必要。顶层设计应当在保障水平上有助于吸引和留住优秀人才，解除司法人员的后顾之忧，使法官成为精英群体。提高司法职业保障水平，不仅要相应提升司法人员特别是法官的工资保险福利待遇，还应高度重视法官的人身与职业安全保障，有效缓解法官的工作和心理压力，为法官依法履职创造宽松适宜的环境氛围。只有这样，才能切实增强法官的职业尊荣感和吸引力。

二是处理好错案追究与履职保障的关系。严格错案责任追究是完善司法责任制的重要方面，加强依法履职保障是健全司法职业保障制度的重要内容。二者的关系譬如“剑之双刃”，在进行改革设计时应当统筹协调、相互照应，不能顾此失彼、厚此薄彼。严格错案责任追究，需要科学区分审判绩效责任、案件差错责任和违法违纪责任，严格界定责任追究的主体、标准、方式和程序。加强依法履职保障，关键在于建立健全司法人员履行法定职责保护机制，非因法定事由、非经法定程序不得解除或变相解除法官职务，这就需要对照司法责任追究标准来明确法官惩戒与退出的条件与程序，使担责与保护同步、对等发挥作用。

三是改革完善法官业绩评价与奖惩激励机制。“四五”改革纲要提出，完善法官业绩评价体系，建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制，完善评价标准，将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据。完善法官业绩评价体系，需要结合司法责任制改革中办案质量的认定与责任追究标准，相应改革法官考评制度，废止违反司法规律的考评指标和办法。同时，在确定法官工资待遇时，改革目标是建立与法官单独职务序列配套的工资制度，作为过渡，当前应当实行法官工资待遇与办案数、质量挂钩。

三、完善司法责任制以有效的审判监督管理为保障

完善司法责任制的目标在于让审理者裁判、由裁判者负责。这涉及到审判权的重新配置，为此必须建立审判权力清单制度，明晰独任法官、合议庭、审判委员会等各类审判主体的职责权限。同时，审判权的正确行使离不开科学有效的监督与管理，这必然涉及到审判权与审判管理权、审判监督权这三种权力行使的分工和界限。因此，要有效落实司法责任制，就必须处理好审判权依法独立行使与加强审判监督管理的关系。

一方面，保障审判权由审理者行使。对独任制审判，赋予主审法官裁判文书签发权。对合议制审判，确立合议庭成员共同负责下的主审法官办案责任制，落实合议庭作为法定审判组织对案件审理共同负责的法律属性。为此，要明确合议庭的职责范围，强化合议庭成员在主审法官主持下共同参与、分工配合审理案件的工作机制；将院、庭长编入合议庭担任主审法官，连同以审判委员会委员名义参与讨论案件，作为院、庭长行使审判权的法定方式。

另一方面，加强和规范审判监督管理。关键在于划清院、庭长进行审判监督管理的权力界限和行为边界，有效措施是围绕建立权力清单制度，明确审判权、审判监督权与审判管理权的行使范围与边界。上海二中院借鉴上海自贸易区改革经验，采取“清单管理”的模式，值得借鉴。该院既设置“权力清单”，从正面规定院长9项、庭长14项审判管理职权；又设置“负面清单”，规定了院、庭长不得强令合议庭改变案件评议结论等四条禁令；针对重大疑难复杂案件的监督指导，要通过主审法官联席会议、专业法官会议进行。①参见王信芳：《保障独立与加强管理并重，审判权力与司法责任统一》，载《人民法院报》2015年1月21日第五版。广东花都法院通过建立审判权力清单制度，将原庭长、院长行使的78项审批权限精简至28项，还权于主审法官和合议庭；同时强化院庭长审判管理和审判监督职责，共可行使12项审判管理权、6项审判监督权，也有效确保了审判权放而不乱。②参见最高人民法院司法改革领导小组办公室编：《司法改革动态》2015年第1期。

四、完善司法责任制需要涉诉信访改革的衔接配合

在当前的司法实践中，人民法院内部对于涉诉信访问题总的处理原则是“谁办案、谁负责”，法官对自己所办案件的质量和引发的信访问题一包到底，庭长、分管院长对于重点信访案件也要承担相应责任。在这样的处理机制下，信访案件对办案法官形成了巨大压力，也给完善和落实司法责任制提出了一些新的课题，迫切需要在改革设计中统筹考虑、协调推进。

虽然司法责任制的要求也是“谁办案谁负责”，但这里的负责应当理解为法官对所办理案件的裁判质量负责，并且只应对依照法定事由和法定程序认定的错案承担责任，并不意味着承办法官要包揽与案件有关的所有事务，承担与案件有关的各种责任。事实上，在现行的法官业绩考核中，信访工作量并未纳入其办案数量指标，相反地，“案件信访率”、“服判息诉率”、“信访案件化解率”则成为评价法官办案质量的重要指标。这种状况不仅影响了法官独立公正裁判，而且使法官背上长期思想包袱，难以集中精力从事核心审判工作。这种状况如果不能得到妥善解决，也将对司法责任制的落实产生很大冲击。

法院、法官的职责在于依法裁判案件。完善和落实司法责任制，必须与深化涉诉信访改革统盘考虑、衔接配套，关键是要科学设定法院、法官的信访责任。一是真正实现诉访分离。在外部分工上，实行诉访分流前提下的诉访分离，将确实应当导入诉讼程序解决的信访案件交由法院办理；在内部分工上，实行诉与访的有效分离，完善依法处访工作机制，使办案法官回到集中精力裁判案件的轨道上来。二是准确界定、合理分配法官办案责任。由于当前法官可以通过庭长、院长和审判委员会分担案件裁判和涉诉信访责任，实行司法责任制后，法官需在职权范围内对案件质量独立承担责任，由此可能会出现法官独自面对信访压力的局面。因此，推进司法责任制改革，应当注意避免进一步加重法官的信访压力，对办案责任的厘定与分配都应当严格依照程序法、实体法的规范来衡量，改变简单地以“案件信访率”、“信访案件化解率”等指标考核法官，将信访考核结果与法官业绩挂钩的做法。如果裁判无程序、实体问题，就不应以是否引起信访而对法官苛责。③参见侯建军：《涉诉信访对司法责任制改革的影响及应对》，载《人民法院报》2014年9月3日第8版。三是真正形成涉诉信访案件终结机制，着力解决“终而不结”的问题，切实维护司法裁判的终局性和既判力，使司法责任制建立在司法权威的坚实基础之上。

（作者单位：山东省高级人民法院）

责任编校：王磊