征地拆迁过程中的政府行为分析——以江西宜黄拆迁事件为例

李炫洁，徐 涛

（肇庆学院 政法学院，广东 肇庆 526061）

上世纪末后，我国城市化进程加快，为了城市的发展，大量的土地被开发征用。征地拆迁给城市发展提供了充裕的土地供给，但也导致了不合理的强行拆迁和频繁的矛盾纠纷。近年来，随着强制拆迁新闻的不断报导，特别是一些由拆迁而导致矛盾冲突的极端案例频频出现，拆迁逐渐成为人们关注的焦点。

一、引言

在我国土地公有的制度下，政府一方面作为监管者，另一方面为了促进地方经济发展，也扮演着建设者的角色。两种角色同时存在，模糊了政府对自身职能范围的界定，因而难免造成拆迁过程中的行为失范。“在实际拆迁过程中，某些地方官员为了自身利益而强制执行的扰民工程，或者借以捞取升迁资本的政绩工程频频出现，其中涉及到的被拆迁人与政府双方利益的冲突给拆迁工作带来了很大的阻碍。”[1]产生这样的问题双方必然都有一定的责任，但是因为政府拥有征地拆迁的强势权力，在拆迁过程中占据主导位置，其行为对征地拆迁有更大的影响。“因此，征地拆迁中矛盾和冲突的出现，以至于征地拆迁被人们戏称为‘天下第一难’，这其中政府有着不可推卸的责任。”[2]

在学术界，最近几年有关征地拆迁的研究呈现不断增多的趋势。“有些学者从公共政策及管理学等方面阐述了政府在拆迁中的角色定位。例如，施国庆和王学发等学者都强调在分析并完善城市房屋拆迁制度的基础上，纠正政府的角色定位偏差，从而来协调政府和被拆迁人双方的利益关系。有的学者从法律的视角研究了征地拆迁过程中的立法和执法问题，但这些研究视角缺乏政府行为背后内在逻辑的透析，从而使得研究结论缺乏普遍的说服力。本文结合具体案例，通过理论研究与案例分析相结合的方法，以个案研究为主线对问题做细致的分析。最近几年出现了大量有代表性的征地拆迁案例为本文的研究提供大量的实证资料，本文在这些典型案例中选取了宜黄自焚事件，从政府行为的角度切入，研究探讨拆迁中的政府行为以及其行为发生的原因，进而为规范政府拆迁中的失范行为提供理论支撑。以宜黄事件为切入点，一方面通过查阅事件发生时的新闻，另一方面参考前人对此次事件的看法与评价，综合个人见解，在其特定的范围、特定的时间内整合各种情况进行研究，审视房屋拆迁过程中的政府行为及其行为产生的原因，并根据原因提出应对策略，从而为规范拆迁过程中的政府行为提供一定的方法和指导。

二、宜黄自焚事件:拆迁中的政府行为分析

（一）宜黄事件概述

1.宜黄县拆迁背景

“江西自焚事件的出现有其特定的背景。2010年县政府工作报告中显示，该县多年来都有着经济发展缓慢、人均收入低和经济发展依赖投资等现象。2007年初，为了摆脱贫困的局面，县政府申请并着手建设河东新区客运站，对该项目涉及范围内的21户房屋进行拆迁，包括了此次事件的主角——钟家。拆迁的具体工作交给宜黄县投资发展有限责任公司来开展，另外房管局成立拆迁办来处理拆迁异议。”[3]

2.谈判阶段：钟家与县政府讨价还价

此次事件的最大争议在于，钟家人未能与县政府谈妥拆迁补偿方案。2007年12月开始，宜黄县投资发展有限责任公司着手进行拆迁补偿的协商工作，并持续了三年之久。在这过程中，拆迁人提议说房屋产权调换和货币补偿，但钟家人并没有答应。之后宜黄县政府表示说钟家人对于拆迁补偿提出了另外几点要求:一是在原址自拆自建。二是若不能满足第一个条件，则以对面商业街中的商业用地作为补偿。三是如不答应前面两个要求，则支付300万元安置费才会接受拆迁。不过钟家说并没有提出过这些要求，而只是希望能在公路对面置换一块和现有房屋面积一样大的地。最后由于双方始终无法就补偿方案达成一致，一直到2009年底，规划拆迁范围内的全部居民都搬离了，钟家成了最后一家所谓的“钉子户”。

3.抵抗阶段：自焚惨剧发生

由于谈判无法继续下去，2009年11月19日，宜黄县政府决定依法进行强制拆迁，规定钟家在2009年12月8日前搬离房屋。在这期间，政府有关部门多次上门与钟家人沟通，但因双方始终各执己见，县政府在2010年4月18日强制停掉钟家的电。钟家人称据此曾要求相关部门恢复供电遭到拒绝。钟家的小楼因此被断电，依靠一台小型发电机来应付，汽油就是燃料。

2010年9月10日上午，李副县长带头，房管局的范某和凤冈镇派出所指导员熊某和警察、城管共上百号人前往钟家进行房屋拆迁动员工作，要求检查房屋，因为有人称钟家藏有汽油。不久，前往的人员和钟家人争吵起来。在争执的时候罗志凤和叶忠诚爬到了三楼屋顶泼汽油，后面两人身上均着火，紧接着身上燃着火的钟如琴从二楼窗户坠落。事件发生后，受伤的钟家人被送往南昌大学第一附属医院进行抢救，79岁的钟家大伯因抢救无效死亡，另外两名当事人烧成重伤。由于相关媒体的介入，江西宜黄自焚事件瞬间成了新闻关注的焦点。

4.事件后续：机场围堵与医院抢尸

自焚发生后，2010年9月16日，钟家姐妹钟如九和钟如翠前往北京反映情况，却被宜黄县政府的数十位干部人员“截堵”在南昌的昌北机场。紧急之下钟家姐妹跑到洗手间，通过手机求助于各媒体，她们在里面度过了40多分钟，等到有记者来现场才打开门。最终，钟家姐妹同意于次日上午，在有媒体的情况下和抚州市干部商谈。两天后，钟如九在微博上讲述钟家大伯遗体被县政府强行抢夺的过程。因为舆论的传播，自焚事件瞬间被全国人民所关注，各级领导高度重视此次事件，并对主要负责人做出处理。

（二）拆迁过程中政府的行为表现

1.县政府行使城镇建设的职权

“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府可以行使关于管理本行政区域内的城乡建设事业的行政工作的职权。”[4]2007年，县政府为了满足该地区人们不断增长的交通需求，拟新建一座客运站，选址于河东新区。这个工作提议得到了上级部门批准，就在这一年的11月份，上级领导对此建设项目进行了立项，计划拆迁该项目范围内的房屋。政府委托宜黄县投资发展有限公司进行拆迁的具体工作，并让房管局建立拆迁办来解决拆迁过程中的问题。河东新区客运站工程符合城市总体规划和经济建设规划的需要，也是政府在行政区域内行使城乡建设的职权。

2.县政府补偿被拆迁户

针对钟家一户人，政府给出了以下方案：一、货币补偿。补偿钟家414612元，并额外加上各种安置费和装修费；二、调换房子产权。用附近地区的房屋换取现有房屋，另外提供特定区域内的三户宅基地让钟家人用来建房，还同时为钟家的所有人提供最低生活保障。虽然钟家人不接受上面的两种补偿方案，但是政府有保护公民合法的私有财产的权利，因而，政府对被拆迁人进行补偿，是在行使政府职权。

3.县政府行使公共服务的职能

“按照我国现行法律规定和中央的相关政策，我国政府有行使公共服务的职能。我国经济持续发展，国民收入也不断增加，政府行使社会公共服务的范围逐步扩大、水平逐步提升。”[5]此次进行强制拆迁房屋，是该县政府履行公共服务职能的体现，根据地区的发展情况进行公共项目的建设。对该项目涉及范围内的居民房子进行拆迁正是在河东新区客运站工程的规划之内。此客运站一旦建成通车，将拉动周边地区经济的发展，对整个宜黄县的经济发展有促进作用。

（三）强拆过程中政府的失范行为

仔细分析宜黄自焚事件的整个发展过程，不难发现，各级部门处理此次事件时，在很多环节上都有不妥。为了深入探讨，可从以下几点切入，这几点也是关于政府不当行为的关键：

自焚事件的发生是因为宜黄县政府拟在钟家房屋所在范围内兴建一个客运站，针对被拆迁户钟家，县政府提出了2种安置方案。其中就有补偿货币40多万、提供宅基地或以安置房置换，同时将全部钟家人纳入最低保障等。但是对于这个方案，钟家并未同意。对于县政府来说，也许以上方案已经是对钟家人很好的补偿了，如提出提供宅基地等。但是钟家在补偿方案上称有自己的合理反对意见，比如说按照政府提出的货币补偿，折算下来，钟家房屋每平方米只有1000多元，远远低于周围商品房的价格。因而钟家人认为政府所给的补偿款并没有达到现有房屋的价值。然而，在钟家人提出了反对意见后，县政府并未与其就补偿方案做进一步的协商，最终双方形成僵持的局面。另一方面，征收补偿方案是在钟家人未参与的情况下，由政府有关部门闭门达成的，既没有对外征求意见，也没有让利益双方协商。即关于该给出怎么样的一个补偿方案，政府拥有最终的解释权利。而从某种程度上说，钟家人只能选择接受或不接受，这为事态的进一步严重化埋下了祸根。

2.与民争利，威胁拆迁

因为政府和钟家人未能在补偿的问题上达成一致，双方对峙的局面持续了两年。直到2010年4月，有关部门决定强制施行停水、停电等野蛮手段。这种强制性措施是打着县政府的旗帜，其中就涉及到到一个与民争利的问题。“政府利用公权力侵犯公民的私权利，此种行为已经直接或间接的引发滥用公权力和压制私权利的现象。在宜黄事件中，当地政府因为手握公权力，未经合法程序贸然采取停电的强制措施，侵犯了钟家人作为我国合法公民的基本权利。”[6]

宜黄县政府在处理这次事件时采取了强制性的措施，部分原因可能是迫于现实的压力，比如，新上任领导急于交出政绩、当地经济需要迅速发展起来而被拆迁户的“不妥协”导致发展项目无法开工等。然而，我国作为一个法治国家，当地政府所采取的行为方式是违反法律的。发展是为了人民，所以宜黄县政府不应当通过这种强制性行为来逼迫拆迁户搬迁。面对钟家人没有接受补偿协议的情况，政府不仅没有立即回应，又或者与钟家人商讨修改安置方案，反而激进地采取断电措施威胁拆迁，这样的行为不单单对社会造成不良影响，也一定程度上造成了民众对政府的不信任感。

3.突击式强拆

无论是提出补偿方案还是实施强制拆迁，钟家还是没有搬离房屋，县政府毅然采取了“突击拆迁”的方式违法强制拆迁。“2010年9月10号，副县长、房管局长以及城建局长等部门领导带队，包括县城管队、消防队等部门人员共上百人来到钟家，团团围住钟家房屋并拉上警戒线，还开来了挖掘机和消防车并强行进屋检查。”[6]整个强拆的过程中，钟如翠回忆说，拆迁人刚进来时还比较和气，以检查汽油为理由进屋，后来没过多久双方就起了争执。钟家房子内出现了这么一些画面：一楼的钟如翠等人与前来的人员对峙；二楼的拆迁队员要求钟家人打开房门；三楼钟家媳妇罗志凤和叶忠诚一边泼洒汽油，一边与楼下的副县长等人叫喊，楼下站满了前来观看的人。在这里我们可以了解到，拆迁队伍所代表的公权力一方，公然实施强拆。没过多久，罗志凤和叶忠诚两人身上都燃起火来。二楼的钟如琴迫于外边要求开门的压力，为了保护妹妹，燃烧手中的汽油后跳下一楼。最后，罗志凤和钟如琴多处被烧伤，叶忠诚则不治身亡。拆迁事件演变成这样的结果也许人们会说是钟家人采取了不理性的方式来对抗，但不妨想想，倘若没有拆迁队伍的步步紧逼，钟家人至于引火自焚吗？正当事态一步步恶化时，在场的部门最高领导人也没有采取行动扭转局面，以上种种都是政府失范行为的表现。

关于电势分布的连续性，所提出方法所获得的标量电势解在顶点（如di）和代理点d0上具有C0连续性，沿着棱边（如didi+1）以及每个顶点与代理点（如d0di）之间的连线上具有C1连续性。由于原始网格通常基于凸面，如三角形、矩形、四边形、四面体、六面体和棱柱。新形成的多边形和多面体总是凸形（或者从凸面退化）。这保证了分段几何结构不会重叠。从经验上来讲，许多GBCs可以处理凹面单元，所提出的方法在凹形上的推广需要进一步研究。

4.机场截堵和医院抢尸

自焚悲剧发生后，钟家姐妹准备赴京，但被宜黄县政府人员截堵在机场，后者希望能私下解决问题，不要上京让事态继续扩大化。但出于对政府的不信任，之后便在厕所开始了攻防战。一两天后，又发生了这么一幕：叶忠诚的尸体被抢夺，钟家人在此过程中被打伤，又一次折射出政府行为失范和不理性。上演了一番机场拦截和抢夺尸体闹剧后，经过现代媒体微薄的快速传播，江西宜黄自焚事件瞬间吸引了全国人民的眼光。

宜黄强拆事件一个月后，包括宜黄县委书记和县长在内的8名相关责任人受到处理。从一开始的单方制定补偿方案、断电威胁强拆，再到突击拆迁，最后在自焚事件发生后继续上演“机场拦截”和“医院抢尸”行为，政府的每一歩处理无不折射着其行为的失范失当。另外值得说的是，在对此次事件有关负责人作出处罚后，并没有对责任人受处罚的原因做出说明。此次事件发生的原因、经过如何？对于强拆和截堵行动，政府在其中又是以怎样的一种角色出现？“因为事实真相和细节的支撑力度不够，这一事件的处理结果必然会一定程度上得不到信服。但令人稍感欣慰的是，对事件主要负责人的追究问责毕竟是自焚事件行政问责的第一步，我们或许可以从中感受到政府补救失范行为的决心。”[7]

三、拆迁中政府行为失范的原因分析

行为的发生必然有着其主客观方面的因素在影响。在拆迁过程中产生失范行为不仅有政府官员个人的原因，也有制度层面上的缺陷。

（一）政府利益角色错位

1.为了彰显政绩的利己行为

政绩观念的扭曲，是政府官员实施暴力强制拆迁的主要原因。征地拆迁一般可以拉动当地的经济发展，对于地方官员来说，无疑是促进GDP增长继而彰显政绩的好途径。因而有些官员会为了所谓的城市建设而采取激进的方法强制或暴力拆迁。多年以来，宜黄县的经济发展迟缓，经济发展水平的低下恰逢新领导上任，急于交出一份“成绩单”。而且拆迁项目启动后，用了两年多的时间把该规划区内的拆迁户都安置完毕，而钟家作为最后一个拆迁对象，严重阻碍了工程的进行，甚至可能影响到前期所付出人财物力方面的努力。为了所谓“建设”的需要，强行拆迁，究其根本，就是为了“彰显政绩”的利己性。

2.利用公共利益项目谋取私利的行为

根据宜黄县政府提出的拆迁补偿方案，钟家人反对的原因之一就是，政府给出的土地补偿价格是参照当初钟家人买入这块土地时的价格，而现在这么多年过去，土地价格早已经翻了好几倍，这些钱按照房价上涨的趋势根本买不到跟现有房屋一样大小的地了。这中间存在着价格差，也就是说倘若拆迁户的利益受到损害，那么，就会有获得利益的一方。“在类似的强拆事件——山西太原孟福贵事件中，一名拆迁公司的代表和负责人曾称：拆迁一户就可以得到一万元。”[5]反思宜黄事件，钟家和政府最终未能就征地补偿方案协商一致，其中就涉及到包括政府在内的多方主体在征地当中所获利益的问题。

（二）政府产生失范行为的深层次原因

1.拆迁条例中的法律不健全

强拆事件陆续上演，最主要还是跟法律法规的不完善和政策落实不到位有关。在江西宜黄事件发生时，我国城市房屋拆迁的相关法律不够健全，地方政府在具体的行政中有很大的自由裁量权。政府在具体征地拆迁行动中，能够利用手中的行政裁决权进行强制拆迁，这就难免导致拆迁行动的不客观公正。另外，无论是行为无法可依还是依据不明确，都很难保证不产生失范行为。如果政府所掌握的公权力没有法律的约束，百姓的合法权利就得不到有效保障。

2.监督机制的缺乏

在我国，地方政府的权利比较集中，并且没有有效的制约机制。拆迁中政府失范行为的发生就是权力过度膨胀在政府部门的体现。

由于我国的监督体系还不是很健全，一些监督只是走下过场，很少真正起到监督作用。自焚事件发生后，2010年10月10号，宜黄县的书记和县长被除去职务。然而当人们以为江西自焚事件打破了嘉禾拆迁事件以来，地方官员不被处罚的历史，然而，2011年12月，免职的领导官员却悄然复出。其实，即使官员在风口浪尖的时候受到处罚，也并不代表以后都不可以重新步入官场，毕竟当地领导被免去职务既不是党纪处分，也不是行政处分，不过是从现有的职位上辞职。从中可以看到，政府的不当行为引起民愤但却惩治乏力，致使政府失范行为不断出现，暴力拆迁频发，拖慢了中国迈向和谐社会的脚步。

3.拆迁人员工作方式不当

在征地拆迁过程中，一些工作人员态度不好，甚至滥用暴力手段进行强拆。一些公职人员甚至为了金钱和权力大量贪污腐败，从而产生失范行为。加上事后惩罚不够，起不到杀一儆百的作用，无形中又纵容了相关人员的不当行为。2010年9月10日，在宜黄副县长的带领下，上百人的拆迁队伍来到钟家突击拆迁，强行进入钟家，甚至在钟家人自焚后阻止救治受伤人员，这就是工作方式不当的典型事例。

四、政府失范行为的应对

地方政府在房屋拆迁过程中，拥有很大的自由裁量权，这就很难保证在具体拆迁行动中，尤其是强制拆迁时的客观公正性。因此，需要通过官员依法行政、完善相关法律法规、加强行政监督和提高官员自身职业修养等途径来解决拆迁中的政府行为失范问题。

（一）政府要依法行政，保障人民的利益

政府在征地拆迁时要坚决做到依法行政，拆迁行动时要参照相关的房屋拆迁条例。以保障人民群众利益为前提，尽可能保证补偿安置工作公平、公正、合理。征地拆迁涉及到社会的很多方面，包括双方当事人的利益。因而，当遇到个人利益与公共利益相冲突时，政府更要坚持在法律的框架内维护好各方的利益关系。

（二）不断完善与拆迁相关的法律条例与制度体系

有法可依才能依法行政。因此，通过制定合理有效的土地征收与拆迁补偿条例，能帮助规范政府在拆迁过程中的失范行为，减少暴力冲突事件的发生。最重要的是通过健全完善的法律法规，更好地保护人民群众的合法权益，约束公权力，保护合法的私权利。

（三）强化监督、惩治机制

“要建立健全多方位的行政监督制约体系，包括行政内部监督和行政外部监督。首先，在各类政府机构内部都要做到政务公开，如城市房屋拆迁部门，从而让人民的监督权能够有效行使；其次，政府应定期向同级人大公布详细的征地拆迁规划信息，有助于实现人大监督同级政府的作用；再次，完善司法检察系统，特别是建立针对城市房屋拆迁重大腐败事件的司法检察系统，减少拆迁中的腐败和寻租行为；最后，设立举报网站或举报电子信箱，并鼓励新闻媒体对各类腐败事件予以公开曝光和披露，确保新闻自由对滥用权力的制约。”[5]

（四）加强责任感和职业道德

政府人员的责任感和职业道德是他们能够依法行政的重要因素，同时行政理念对行政行为有指导作用，因此对政府工作人员行政伦理和职业道德的培训和考核显得尤为重要，这有利于去掉公职人员不合理的利益观念，减少官员的贪污行为。由于征地拆迁牵涉到多方利益，政府在拆迁工作中更要从被拆迁人的角度出发做考虑，及时纠正在拆迁过程中的失范行为，维护好人民群众的切身利益，从而促进经济社会各方面的和谐发展。

五、结语

征地拆迁工作事关城市经济发展以及广大人民百姓的切身利益，因此必须解决好拆迁过程中存在的各种问题。通过对江西宜黄自焚事件的分析可以看出，在拆迁过程中出现了政府官员和百姓争夺利益的行为。在我国，一方面，政府是拆迁工作的绝对主导者，其行为是征地拆迁是否顺利进行的关键；另一方面，政府官员作为社会人，拆迁工作倘若没有制度的约束，就为官员利用公共利益项目谋取私利提供了可能。然而，制度的完善固然可以约束政府行为，但这只是外因，规范政府行为，最根本的还是要完善政府自身建设，不断提高官员素质，以科学发展观来指导工作。

参考文献：

[1]彭尧.钟山区城市拆迁的政府行为研究[D].贵州大学，2009：1.

[2]赵洁.破解征地拆迁博弈的“囚徒”困境——以“宜黄事件”为例[D].苏州大学，2013：24-25.

[3]杨凤先.我国农村房屋拆迁补偿法律问题研究——以宜黄自焚案例为例[D].兰州大学，2011：2.

[4]郑广永.人大发挥监督国有资产职能的探讨[J].人大研究,2014（1）：6-8.

[5]李燕.城市房屋拆迁过程中政府行为分析——以山西太原孟福贵事件为分析案例[D].曲阜师范大学，2012：11.

[6]马鑫.危机处理中的地方政府公信力问题研究——以宜黄自焚事件为例[D].郑州大学，2012：18-22.

[7]丁永勋.宜黄事件能否让“拆迁问责”硬起来[EB/OL].2010.http://news.xinhuanet.com/comments/2010-10/12/c_l 2648954.html.