行政法平衡理论及其启示

2015-01-31张周芳周庆国

珠江教育论坛 2015年3期

张周芳，周庆国

（肇庆学院政法学院，广东肇庆 526061）

“平衡”一词，在不同的学科领域中有着不一样的解释。但这些解释有一点是相通的，即平衡是两事物达到和谐统一的状态，是人类孜孜追求的理想目标。从某种意义上来讲，平衡意味着统筹兼顾，用中国的思想来理解可以说就是中庸之道。放眼古今中外，我们也不难发现著名人物对事物平衡状态的阐述。孔子后裔子思写的《中庸》一书蕴涵的中和思想，朱熹对中庸一词的解释是:“中者，无过无不及之名也。庸，平常也。”黑格尔的“正、反、合”，亚里士多德的“黄金中道”，马寅初提出的“人口与资源平衡论”，以及上世纪90年代由罗豪才教授等人提出来的“现代行政法平衡理论”，均为平衡或中道之意。现代行政法平衡理论不仅仅是对上述中外关于平衡思想的吸收继承，更顺应了世界潮流，符合中国现实。运用现代行政法平衡理论，结合中国现实中的种种不平衡，可以进一步促进中国社会的平衡。同时，平衡理论并不是空论，它存在于我们的日常生活中，渗透在十八届四中全会的各项改革任务里。

一、行政法平衡理论产生的背景及研究状况

每一种理论都不会平白无故地诞生，它总会有一个可以追寻的背景。行政法平衡理论的灵感来源于当时兴起的国际行政改革和公共行政创新。更为重要的是，平衡理论它扎根于中国的现实，是回应中国社会需求而产生的理论。行政法平衡理论从早期提出到现在，一直努力的进行自我完善和突破，促进理论体系的完整构造和成熟。当前，该理论正关注着中国社会的热点问题，关注中国现代行政法的未来发展方向。

（一）平衡理论产生的背景

1993年，罗豪才、袁曙宏和李文栋在《中国法学》上正式提出了行政法平衡理论。在论文中，他们明确指出现代行政法的理论基础是行政主体与行政相对人的权利、义务平衡。该理论的提出得到了学术界的广泛关注，也为行政法的进一步深化研究提供新的思路和视角。平衡论为什么会在中国产生？为什么会引起社会的重视？这是由于现代行政法平衡理论来源于现实，并且有着深厚的国际国内背景。

1.国内社会背景

首先，在经济上，邓小平的南巡谈话，深化了人们对计划和市场两种资源配置手段的认识，加深了对资本主义和社会主义的理解。基于对“政府失灵”和“市场失灵”的认识，实行市场看不见的手和政府看得见的手两者的结合管理成了明智之选。由此，这就需要政府重新审视自己的角色，慎用自己手中的权力，区分政府与市场的管理界限。此外，市场经济有两个很重要的特征，一个是公平，一个是竞争。公平要求法律、法规及政府政策的制定和实施要平等地适用每一个市场主体，而有序的竞争环境则离不开一套符合市场经济发展需求的市场规则。作为政府，同样应该遵守这套规则，要在法律规定的权限内运用权力，对经济进行科学的宏观调控而不是全面干预。

其次，对应经济体制改革的是政治体制及政府机构的改革。以1982年的行政改革为起点，这是第一次对政府机构进行调整，它促进了干部的年轻化。1988年的继续改革更具有创新点，因为它把重点放在了转变政府职能上。在接下来1993年进行的精简机构改革中，对党、政府和市场三者的权限进行合理划分，进一步理清了三者之间的关系。多次的行政机构改革，让政府职能实现从对民众的管制向更多地为民众提供服务转变，实现大政府向有限政府的角色转变。这也意味着政府要把不该由自己管的事务让给市场、让给社会去管，在自己擅长的领域中不断提高行政效率，为公众提供公平而且优质的服务。

再次，民众的政治民主观念与法治观念得到了强化，公众的权利意识得到进一步提高。改革开放之后，法律体系的不断完善及市场经济体制的确立，让人们对平等、自由、民主、法治价值的追求更加强烈。市场经济的快速发展，一方面促使了个体意识和权利意识的觉醒，另一方面也在客观条件上要求通过法治来建立公平竞争，形成合理有序的现代市场秩序。越来越多的人希望自己能够实现更高程度的参与，参与到经济领域外的政治和社会领域。因此，现代行政需要的法治思维与中国长期以来的浓厚人治思维发生的碰撞日益明显。

最后，平衡理论受启于思想的交流与碰撞。在平衡理论提出前，中国行政法领域出现了一个历史性转折的事件，就是1989年《行政诉讼法》的出台。《关于真理标准问题的讨论》为接下来召开的十一届三中全会做了充分的思想准备。同样，行政法学界对行政法性质等问题的争论也为《行政诉讼法》的制定和实施奠定了重要的思想基础。这场争论，不仅加深了社会对《行政诉讼法》性质内容的理解，而且还使学者们对公民权和行政权两者关系的认识更加明晰化，这就给予了主张平衡论观点的学者以启发，进而促使了平衡理论在我国的诞生。

2.国际公共行政改革潮流和对程序价值的关注和重视

20世纪中期，信息技术的发展所带来的竞争观念和管理方式冲击着传统的政府管理模式。全球化使得面临的国际问题不断增加，国内事务也变得更加复杂。人们价值理念的多元化和需求内容的扩大，公民素质的提高和参与意识的增强，使得政府循规蹈矩的行政管理受到了冲击，对政府的创新能力和效率等方面提出了新要求。因此，传统稳定的科层制管理方式受到了挑战，进行行政机构改革，适应时代的要求正成为各国的共识。此时，推行电子政务，加快政府行政方式的信息化和现代化也是各国努力的方向。这次改革的出发点是为政府“瘦身”，通过引进企业竞争机制来提高行政效率，通过制约和激励机制提高政府官员的办事积极性和降低违法行政的可能性。行政相对人的地位得到提高，由原来的被管理对象提升到政府应该为之提供满意服务的“公民”。在面对政府和社会关系问题上，则强调政府管理的有限性和社会治理的充分实现性，表现为进一步采取措施实现政府的简政放权，把权力交给社会，促进社会的自主管理。政府业务服务合同、公私合作等形式的公共服务社会化开始流行，公民参与权也得到相应扩展，各国出现了形式多样的行业自治和社区自治模式。

20世纪90年代，亚洲国家和地区再次掀起了行政程序立法的浪潮。与第一阶段的行政程序立法目的不同的是，行政程序立法更偏重于保障民主与公平价值的实现。其特点表现为制约行政权和保护公民的民主权利，特别是加大对公民民主参与权和监督权的保护。因此，也引发了国际社会对程序价值的再次认识和思考。

3.对传统行政法理论缺陷的启发与思考

“权力不是越少越好，也不是管得越紧越好，而是既要抑制权力为恶的冲动，又要保证权力的正确行使，并使之充满活力。”［1］流行于英美国家的控权论在形势日益复杂的情况下更加凸显了它的不足。首先，控权论未能完全正确认识政府责任。当前，政府已不能仅仅局限在传统的固有范围内为公民提供必要保障，而应该为不断提升社会公共利益而积极作为。政府的责任包括消极责任和积极责任两方面内容，而控权论过于强调政府的消极责任。其次，控权论对权力的认识存在偏差。一方面，我们不能否认该理论对权力是恶的源头，权力是腐败和侵犯公民权利的利器，应该对它进行限制和制约的论述。但是，它却忘了权力也是善的保证，它能帮助实现公民的各项权利。还有，控权论由于过于强调对行政权力的控制，强调严格的法律程序，从而又忽视了对政府积极性和创造性的激发。

管理论认为行政关系是一种管理关系，行政法的目的在于维护社会秩序。在管理论的主导下，政府与公民之间就是命令与服从的关系，行政主体与行政相对人的关系是主体与客体之间的关系。所以，政府比较倾向于采用权力的强制性和权威性特征、方式来使相对人服从指挥，行政手段也比较强硬。管理论注重研究实体法和行政组织法，对行政程序法和行政诉讼法不够重视。同时，管理论更加注重对行政效率价值和公共秩序价值的追求，而公平和正义价值显得比较轻微。此外，管理论没有特别强调和规定政府行使权力的程序义务，甚至把行政法看成是一种进行管理的工具，而对行政相对人则往往规定更多的义务而非权利的保障。最后，“该论不提依法行政等行政法的基本原则，而强调国家管理或国家行政管理的‘指导思想和基本原则’。”［2］而这些指导思想和基本原则主要是“民主集中制”“社会主义法制”“共产党的领导”“坚持各民族一律平等”等等。

（二）平衡理论的研究状况

1.从规范论证向实证论证的突破

早期的平衡论主要是对“现代行政法应该是平衡法”这一规范性命题进行论述。然而，这并不能让人们对平衡论信服，因为一种理论，如果过多地偏向应然性描述，会让人产生它只是在描绘一个理想的认识，而使之失去兴趣。后期的平衡论意识到了这点，开始转向对实证性问题进行探索，分析现实中哪里怎样体现平衡以及如何实现现代行政法的平衡，从而增加了平衡法的现实感。平衡论的一个重要进步就是实现了从早期的侧重规范性状态研究过渡到实证性方法研究与规范性状态研究，完善平衡论理论体系，增进社会对平衡论的认同。

2.从早期的横向对比转为纵向多维分析

在平衡论的提出和确认之时，可以清晰地发现，学者对这一理论的阐述是通过揭示管理论和控权论的弊端与不足来实现的。平衡论的出现往往与管理论和控权论联系在一起，三者进行比较也是平衡论学者们的共识。但是，对管理论和控权论弊端的简单揭露并不能从深层次说明平衡论才是适合中国现实的，也无法阐释平衡论本身理论体系的科学性和独特性。一种理论要想实现创新，应该对原有理论有所突破和超越，应该构建一个属于自己的完整理论体系。在后期，平衡论不仅转向了对自身独特性完善的纵向研究，还引用其他社会学理论对平衡论进行多维度分析，不断拓宽研究方向与研究视角，从而促进内容的丰富和系统化。

3.当前平衡理论的关注热点

当前，平衡论更加关注的是政府职能转变的不充分与社会的参与自治程度不高，而体现的政府与社会两者关系的失衡问题，关注体现现代行政法时代特征的执法方式的民主性与合理性问题，关注各个法律规范体系之间存在的失衡问题。平衡论学者关注硬法，强调软法对实现公共治理和善治的重要作用。同时，平衡论致力于构建行政主体与行政相对人的协商、合作与互动关系的行政机制，不断完善平衡法理论体系。

二、平衡理论的主要内容概述

平衡理论有着很深的中国历史文化，是“中庸”思想的现代发展，该理论并不是对控权论与管理论的简单汇总吸收，它有着自身在内容上的创新。平衡论从关系视角入手，通过研究行政主体与行政相对人的核心关系来深入阐述自己的理论，关系视角体现的是双方的互动平衡，而不是顾此失彼。当然，要想促进行政主体与行政相对人的和谐合作关系，还离不开激励机制、制约机制和协商机制。平衡理论坚持采用利益衡量法、博弈法与结构平衡法等多种方法推进政府依法行政，实现行政法治。它强调政府与市场、政府与社会的职责划分以及政府、市场与社会三者之间的协调互动关系，统筹效率与公平、秩序与自由、法治与公正价值的共同发展也是平衡论的主要内容之一。

（一）以关系双向视角代替权力单向视角研究行政法

研究行政法，不同国家的行政法学者采取的视角也存在差异。总的来说，这些视角主要有流行于大陆法系国家的行政权视角，受英美法系国家欢迎的公民权视角，行政行为视角，行政法律关系与监督行政法律关系视角和关系视角这几种。在行政权视角下，行政权处于核心地位，行政主体处于主动优势地位，而公民权被冷漠，行政相对人处于被支配地位；在公民权视角下，公权力被当成是一种恶，所以要严格控制公权力以最大限度地保护公民权，但它忽视了权力的积极作用，同时也没意识到失去积极性和创造性的行政主体也会导致无法实现与公民互动的消极结果；在行政行为视角下，同样是以行政权为主导，但它关注的重点是行政权行使的最终结果；对于行政法律关系与监督行政法律关系视角，它比行政权视角、公民权视角与行政行为视角进步，它没有因为关注一方而忽视对方。然而，这种研究视角有一个很明显的缺点，那就是同时把行政法中的两对关系视为核心，它这种两手都抓重点的后果往往就导致了混乱与冲突。平衡论选择确立行政主体与行政相对人这一对重点关系，同时关注监督行政法律关系、合作关系、协商关系和指导关系等关系，就显得主次分明又不失全面。关系视角主要包括以下三点主要内容：

1.强调行政相对人的主体地位

平衡论在分析行政法律关系的时候特别指出：行政相对人不是行政主体管理的客体，他们不是只能消极被动地接受管理作用的影响。相反，相对方与行政主体的关系是主体与主体之间的关系，相对方的积极能动性也应该得到尊重并发挥作用。在行政过程中，行政相对人与行政主体的法律地位是平等的，行政主体应该尊重和保障行政相对人的合法权益。行政相对人是能动的，这更要体现在积极行政给付行为中，相对人在接受福利的时候并不是没有话语权，不是纯粹的被动接受，而是有自主选择权与参与权，这有别于福利行政。

2.建立统一的“理性人”假设前提

不同的行为假设会导致不同的制度安排和机制设置，恰当的行为应该是做出合理制度设计的前提。管理论把行使权力的公共部门看成是无私的和利他的，它并没有对行政权进行过多的控制和监督。而与管理论相反的是，控权论认为权力是恶的源泉，没有制约和控制的权力会导致腐败和对公民权利的侵犯。因此，控权论给行政权力设置严格的程序，通过立法和司法等形式对它形成制衡，从而保障公共利益。“平衡论的一个贡献就是把行为假设提出来，假定人是有限理性的，自私自利的，总是追求自身利益最大化，所有主体都是这样的，以此为逻辑起点。”［3］当然，这并不意味着人的这些秉性行为不能被塑造，被改变。人不仅仅会在经济交易方面追求自身利益的最大化，也会在政治行政领域方面追逐自身利益最大化，而作为权力的具体行使者的官员，当然也不可能超然地完全为他人利益着想。对于有限理性方面，西蒙很早就提出：我们不可能做到完全理性，因为现实的条件并不能被完全掌握。在今天这个信息大爆炸的大数据时代就更加不可能了。

3.阐述行政主体与行政相对人权利义务的不对等关系

在处理行政主体与行政相对人的权利义务方面，管理论失衡了，因为在它的主张下，相对人的义务明显比权利多得多，并且行政主体的权利义务在总体上已经远远超过了相对人。对于控权论而言，公民权利被扩大，权利义务的平衡杠杆向相对人倾斜了不少。平衡论承认，行政主体的权利义务与相对人的权利义务在某些结构上是不均衡的，这表现为他们在程序、实体和诉讼方面的权利义务的不同。并且，行政法律关系的特殊性也使得行政主体的权利与相对方的义务不是对等的，在设置双方权利义务的时候，不能忽视两者在总体结构上的相对平衡。除此之外，平衡论也特别强调，行政主体与行政相对人的主体地位是平等的，并且它们的权利义务在总体上也是向平衡方向发展的。

（二）主张用制约机制、激励机制、协商机制等机制实现平衡

基于对所有主体追求私利的最大化理性人假设，平衡论在促使行政法的平衡方面，设计一套制约机制对行政主体和行政相对人进行行为规制。而人的能动性和理性也告诉我们，需要对行政主体和相对人进行物质层面或者精神层面的激励，才能调动各方积极性，进而实现公共利益最大化。通过促使行政主体与相对人之间的协商与互动，不仅能协调行政法律关系，也能增强行政主体在有限的情况下做出的决策具有科学性与民主性。具体做法体现在以下三个方面：

1.对行政主体的制约与激励

对行政主体进行制约，首先，要设置行政主体义务，包括实体义务和程序义务。其次，要加强对权力行使过程中的监督与制衡。再次，就是要规定行政主体的行为责任，因为“如果行政权的行使不需要承担责任，那么对行政权的制约就会流于形式。”［4］最后，就是加强对行政主体自制性和道德性的培养。实现对行政主体的激励，要求它在法定的范围内按照法定程序用权是必要的，但同时也应赋予自主裁量的空间。此外，还可以对权力的行使者的公务员进行激励，如最近的通过提高基层公务员工资等方面待遇来调动他们的办事积极性就是其中一个体现。通过物质或者精神上的奖励，继续改革现行的干部任用体制，不断促进干部选拔和绩效评定等方面的程序性规范与实质性公平正义，使个人或者部门目标与行政目标相一致，才能有效促使行政主体履行现代社会需要的积极义务，增加对公共服务的供给。归根到底，就是通过调整行政官员的预期成本与预期收益来实现制约与激励的平衡。

2.对行政相对人的制约与激励

行政相对人的权利义务失衡体现在两个方面，一方面是对行政相对人的义务规定过多，对权利赋予太少，这容易导致公民权利被损害。另一方面则是对权利设定过多，从而又造成行政权的过分消极。而权利义务设置失衡，又会进一步使得制约与激励两者失去应有的协调统一。因此，达到对行政相对人的制约与激励，同样也需要进行合理设置权利与义务。在制约方面，做到依法追究行政违法责任，结合多种手段预防和严惩侵犯公共利益和他人合法权益的行为。对于行政主体与相对人共同联合侵犯第三方利益的情形，更应该加以防范并保证被侵权方的救济权。在激励方面，行政主体可以多点发挥利益杠杆作用，采用经济手段来鼓励相对方的参与，通过增加预期收益来提高他们的积极性。这些激励方式应该在行政奖励、行政指导和行政合作等非强制性行政行为中得到很好体现。我国也可以借鉴日本等其他国家的经验对行政指导进行规范和发展，拓宽公私合作的平台。根据我国目前的行政现实情况，平衡论主张把重点放在促进行政权的依法规范行使和保障公民的参与权利这两方面。

3.行政主体与行政相对人的协商与合作

现代社会越来越离不开团结合作，合作的主体不仅仅局限在私人主体之间，公共部门与公共部门之间，更应该扩展到公共部门与私人之间。经过协商过程最终达成合作结果，这既是时代的要求，又能进一步减少成本，增加社会效益。对于公共事务，相对人参与到其中，提出自己的解决方案和理由，与行政主体和其他相对人共同讨论，能促进选择方案的最优化，促进决策的科学性。再者，政府的这种民主化决策方式，既赢得了广大公民组织的认可，又可以促使决策被真正落实。在提供公共服务方面，PPP模式①PPP模式的英文全称为“Public Private Partnership”，是一种政府与私人组织建立合作伙伴关系，共同提供公共物品和服务的现代新模式。就是一个不错的选择，现在我国各省也对它进行重视和推崇。传统的公私合作方式还有BOT模式，我国首个BOT实践产物就是泉州刺桐大桥。PPP与BOT相比，公私之间的合作关系得到深一步的体现，私人参与合作投资的积极性进一步提高，而得到了各国政府的关注与重视。

（三）坚持多种方法实现权力与权利结构的平衡

在行政法关系中，行政主体与相对人的权力与权利关系是一对核心关系。“权利虽然神圣，但是它并不是自发实现的，它的实现需要权力的确认和保障。”［5］权力与权利并非不可协调，对权利的维护并不意味着对权力的否认和轻视，对权力的强调也不是要以牺牲权利为代价。促进这对关系的协调与平衡，是平衡论者的努力目标之一。对于如何促进这种关系的平衡，平衡论运用的是权利义务平衡法、利益衡量法和行政过程中的博弈法等多种方法，共同致力于权力与权利结构的平衡。具体来说，权利义务平衡法指的是通过合理设置行政主体的职权、职责与行政相对人的权利义务，使权力供给与权利需求达到平衡状态。行政权力的过大过小，都不利于对公民权利的保障和公共利益的实现。而公民权利的过小，会使得它在行政权力面前显得软弱无力。只有行政主体的职权与职责相一致，公民权利与义务的统一，才有利于防止权力的腐败与滥用，有利于权利的正当使用。结合中国的现实情况，要做的是推进政府依法行政，使政府权力的行使符合法定程序，对违法行政行为及时承担责任。严惩滥用权利的行政违法行为，进一步加大对公民权利的保障程度，拓宽他们对自身合法利益的维护渠道。

对权力和权利的划分，在根本上是对资源和利益进行分配。利益衡量法是对两种同时存在的利益进行衡量，如果此种利益大于彼种利益，那么就应该选择此种利益。平衡论认为“应该在兼顾公共利益和个人利益的基础上追求社会整体利益的最大化，并公平地分配公共利益与个人利益。”［6］我们不否认公共利益确实比个人利益重要，但在实现公共利益的同时也应该保证个人利益受到最低程度的损失。与此同时，行政主体也不能够随意打着公共利益的旗号损害个人利益。利益衡量法在司法实践中的运用也不少，如检察院是否要提起公诉，法官要如何做出最公正的判决，其中都是对各种利益进行权衡后作出最终决定的。

另外，平衡论还设想通过博弈的方法来实现权力与权利结构的平衡。之所以行政主体与行政相对人、相对人与相对人之间可以进行博弈，原因是它们存在利益的差别。并且，当涉及到自身的利益越多，他们进行博弈的动力就越大，因为可以在博弈的过程中尽力维护自身的利益。博弈的过程也是选择最佳决策方案的过程，是行政主体与行政相对人进行协商互动的过程。博弈还是一方提出方案、提供选择此方案的充分理由对其他方进行说服的过程。通过相对人对行政决策的参与，通过他们之间的博弈，可以促进利益的更合理分配，最终使权力与权利结构处于一种动态的和谐平衡。

（四）统筹效率与公平、秩序与自由、法治与公正等价值

1.统筹效率与公平

“平衡法的激励机制，使得社会分配不仅仅具有制约机制所保证的正义的公平部分，而且，还实现了激励机制所追求的正义的效率部分。”［7］由此可以看出，平衡论没有像管理论那样因追求效率而忽略了公平，它同时兼顾了效率与公平。无论是效率优先，兼顾公平，还是公平优先，兼顾效率，都是效率与公平关系不平衡的表现。从改革开放刚开始时，社会对效率的无限崇尚，到十八大以后对公平的深切关注与促进，都显示出效率与公平关系正逐渐从不平衡转向平衡发展。社会公平首先体现为收入分配的合理，悬殊的收入差距是社会不公平的体现。无论是实行央企薪酬改革，给央企负责人的年薪划出最高额度限制，还是实施新的医疗改革，以及最近正在推动的机关公务员和事业单位人员与企业人员养老金“三制合一”，都对社会公平的实现具有重要推动作用。但是，我们也可以看到，在促进公平的同时，也离不开对效率的重视和提升，因为低效率下的公平是一种劣质公平。央企薪酬改革也好，新的医疗改革方案和养老金改革也罢，一样需要用平衡的方法对公平和效率进行统筹。

2.统筹秩序与自由

“人类当然可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”［8］在这种意识指导下，管理论在处理秩序与自由两者关系时，选择了秩序。而对于控权论，它更偏向于保护公民的自由。良好的社会秩序才能为个人自由的实现提供保障，但仅有秩序没有自由是对当今时代精神的违背，是对个人充分自由全面发展权利的无视。自由能让社会充满活力，激发人的创造力和积极性。平衡论主张，应兼顾秩序与自由，既要求行政机关对社会秩序的维护，确保公民行为的可预见性，增强社会安全指数，也要保证公民的言论自由、自主决定权等自由权的实现。

3.统筹法治与公正

法治是现代文明的标志，也是现代行政学的发展方向。法治和公正的重要意义在十八届四中全会中被再次强调，加快依法治国、依法执政和依法行政建设，更好地促进社会公正是当前正在推进的重大工程和任务。平衡理论批判管理论中大量存在的人治现象，主张行政主体应该做到依法规范决策，做到以法治代替人治。该理论还提出，政府官员要树立法治思维，做到依法行政，法院更应该坚持依法判案，树立司法权威，让公民切身体会到法治与公正的存在。

三、行政法平衡理论的现实启示及意义

理论来源于实践，又服务于现实。平衡理论是中国行政法学和公共行政学的一个重要理论，它的产生是对时代的把握，对国际、国内社会现实的回应，对中国的现代化建设也具有指导价值。平衡理论延伸出来的行政惠民理念，让我们更加清晰地感受到这一理论的时代生命力与启示意义。

（一）对构建社会主义和谐社会的启示

党的十八大对科学发展观的内涵和地位提出了新的观点，十八届四中全会也体现了对构建和谐社会的信心。平衡论坚持以人为本，坚持统筹当前利益与长远利益，协调和发展社会多元主体间的价值冲突，不断揭示现实社会中的不平衡，并提出使之达到平衡的措施与方法。平衡理论所提倡的关于行政主体与行政相对人之间建立沟通互动关系的观点，可对现实中常见又棘手的行政征地提供参考，更对官民之间的和谐关系的建立提供了思路。具体来说，平衡论对构建和谐社会的启示主要体现为以下三点：

1.进一步引导树立科学发展观

随着雾霾天气在各个城市的出现和蔓延，人们对PM2.5的关注度越来越高，对转变经济发展模式的呼声也日益高涨。而从速度型粗放增长向质量效益型集约增长，是目前努力的方向。如何从传统的粗放型，以污染环境为代价，换取经济效益的发展模式转变为集约型、环境友好型和资源节约型的绿色发展模式，是经济转型工作的难题和重点。十八届三中全会后，中国经济更加明显地呈现出新态势，科学发展观的内涵在新时期得到深刻认识。用平衡理论中关于系统协调的思维发展经济，不仅是推进国内经济转型的需要，更是经济全球化的客观要求。新态势的“新”体现在经济发展动力上，是投资、出口、消费的共同带动，尤其是扩大内需这一强大牵引力；体现在生产要素的投入上，现代信息、技术、知识要素比重加大；体现在资源能源的节约与排放物质的绿色环保等方面。相对应地，这也意味着一直以来以GDP为主要甚至唯一的标准来考核官员的政绩观也应该得到改变。官员的绩效需要综合评价，法治、环境、创新工作也应成为考核的内容。只有树立正确的政绩观，科学发展观才能在实际工作中得到真正落实。总之，科学发展离不开对社会各种利益关系的统筹协调，离不开用系统的思维方式促进总体平衡。

2.审视当前利益格局，关注公共利益与个人利益的平衡

“个人权利在国家行政法制中的地位，以及个人权利所体现的个人利益与基于社会公共利益的公共行政之间的关系，是决定当代行政法作用的中心议题。”［9］平衡法中关于公共利益和个人利益的统筹，即在维护公共利益的同时要考虑个人的正当利益，保障个人正当利益的合理实现，从而实现社会整体利益的最大化。在现实生活中，公共利益与个人利益在行政方面表现得最突出的就是行政征地，或是出现钉子户现象，使公共利益难以整体实现，又或是出现政府强制拆迁，无视和损害个人利益。怎样才能做到和谐拆迁？首先，在拆迁进行之前，行政主体应与相对人进行协商与沟通，政府主动积极地做好征地宣传工作，向群众说明征地用途及未来发展状况。其次，要通过行动切实做好群众的安置工作和落实个人利益补偿，而使人们乐于配合政府的拆迁工作，达到个人利益与公共利益的整体最大化。最后，政府应该坚守承诺，兑现拆迁后的利益，不断提高公民的满意度。

3.关注官民之间关系的和谐

官民之间关系的和谐，是和谐社会的一个表现，也是推进政府依法行政，提高政府行政效率的要求。但是，现实中往往会出现官民关系紧张的情形，频频爆发的群体事件就是实例。典型的有各地的PX事件，2011年大连的PX事件，2014年茂名的PX事件等。还有就是2014年7月发生的峨眉山景区群众堵路维权事件。这些群体事件的发生，一个共同的特点是政府缺乏与民众之间的沟通互动。政府没有保障公民的知情权，未对重大项目进行公示宣传，造成公众对事情真相的普遍不了解，这是事件发生的关键原因。加上政府对群众的合理与不合理诉求的处理不及时不恰当，使得群众对政府的不满之情进一步激发，进而导致事件的发生。随着近年来类似群体事件的连续上演，各地政府应该吸取经验教训，对于重大的关系到公众利益的项目一定得提前做好宣传工作，主动听取群众的意见和建议。因此，官民之间的彼此互动，对政府了解民意，民众理解政府都具有十分重要的意义。

（二）对实施依法治国方略的指导

十八届四中全会引起了国内外的关注，这次会议是中国建国以来第一次以依法治国为主题的会议，是第一次系统全面地部署各项法治工作，推进法治建设的会议。依法治国是实现中国富强，实现中国梦的重要途径，更是增强中国国际竞争力的必然要求。在这样的时代背景下，平衡理论思想的指导意义得到了进一步凸显。

1.推进科学立法和民主立法

“平衡在法中的呈现就是法所调整的各种力量的均衡状态，让各利益群体能够通过平等的参与而获得一定的满足，进而达到统治者和被统治者以及统治者内部的融合同一。”［10］立法是依法治国的起点，立法的质量关系到法律实施的效果和社会对法律的信仰。法不仅仅是对利益的确认和保护，立法的过程其实就是一个进行利益分配的过程。因此，就需要在立法这个起点做到公平公正，做到科学与民主。在立法中做到公正，就需要警惕部门利益的公共化和法定化，警惕某些部门打着维护公共利益或者国家利益的旗号使少数人的利益固定化。要做到科学立法，保证制定出来的是一部良法，那就需要重视立法前调查数据、资料的准确，充分吸收社会公众的智慧和建议，按照法定程序对立法草案进行不断地修改完善。立法的科学性与民主性相辅相成，民主性是科学性的保证，立法机关在制定法律时听取人大代表的意见，调动公民、组织的广泛参与是必要的。立法机关要针对中国的现实进行立法，加强对重点领域的立法研究，不断完善法治体系。

2.加快政府依法行政，建立法治政府

法治不仅是现代行政的发展趋势，也体现着一个国家的治理水平。法治在行政上则体现为法治政府的建立以及政府的依法行政。法治政府是一个适度政府、有限政府，它能够正确认识并在法定范围内积极履行自己职责；法治政府是一个信用政府，坚持表里如一，始终如一，言行一致；法治政府是一个开放政府，乐于让群众参与到行政过程中来，能主动接受社会的监督；法治政府是服务政府，能做到勤政为民，为百姓提供优质的服务。建立法治政府是依法治国的一个重要内容，它也为全社会形成法治思维和法律信仰起到了引领作用。既然是法治政府，当然要求政府依法行政，做到在法定范围内行使职权，做到依照法定程序设置职位。加快转变政府职能，规范政府文明公正执法，推进政府依法决策机制的建立等，都是建设法治政府的具体内容。

3.加强司法监督，实现司法公正

司法公正是社会公正的重要内容，公正是法治的本质。平衡论是对多种价值目标的统筹，而法治和公正就是其中的价值之一。要做到司法公正，先要保证法院的独立。以依法治国为主题的十八届四中全会在会议报告中提出，要设立官员干预司法问责制，对于领导干部插手司法的活动进行记录和责任追究，尊重法院对审判权的行使，保障法官能够履行自己的法定职责，从而保证司法的公正性。其次，进一步强化对司法活动的监督。通过在最高法院设置巡回法庭，来弱化地方保护主义及对司法活动的干扰，实现司法公正。司法人员要真正树立法律平等观，通过各种现代媒介手段推进审判活动向社会公开，在社会的监督下实现司法公正。再次，实现司法公正还需做到创新培养法治人才，健全招录人员制度，提高法律队伍的道德素养和能力。结案率高意味着效率高，但是否能保障在高效率下实现公正却值得深思。“聂树斌案”和“呼格案”已经告诉我们，追求快审速度会导致对司法程序的跨越，会导致公平正义价值的被忽视。法治的价值在于公正，要在公正的前提下追求效率。审慎对待疑难案件，审慎对待生命的判决，才能增强全社会对法治的信仰，对司法公正的信赖。

（三）对深化当前行政改革的指导

平衡论关于行政主体与行政相对人之间建立平等关系的阐述，关于政府要在法定范围内积极履行职责，不断提高行政效率，为相对人服务的思想对深化行政改革具有指导作用。我国正处于改革的深水区，各项改革措施的落实，需要考虑和兼顾社会各方利益，需要用平衡的思维方式解决问题。平衡论对改革的指导作用体现在以下两点：

1.推动政府角色转化，强调行政效能

现代政府不是全能型政府，而是服务型政府。“所谓‘服务型政府’，它是在公民本位、社会本位理念指导下，整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”［11］随着时代背景的改变，政府的任务也会发生变化，在资本主义自由经济时期，政府履行的主要是保障公民自由权利不受侵犯的消极义务，随着民主化浪潮的推进和现代人权意识的提升，保障公民生存权，保障公民的经济、社会和文化权利的积极实现就成了政府义不容辞的责任。我们也看到，在经济全球化的和平权、环境权为代表的第三代人权正在发展，这些权利的保障同样需要政府转变职能来实现。十八大提到的要建立人民满意的服务型政府，体现了新时期我国对服务型政府建设的重视。

2.加深对政府与市场的地位认识

十八届三中全会提出并确立了市场在资源配置中的决定性作用和地位。从基础性作用到决定性作用，简单的两个字的改变，却带来了深刻的观念转变。决定性作用的表述，说明了今后将更充分地实现利用价值规律，利用供求机制、价格机制和竞争机制来进行配置资源。但这并不意味着政府从此将退出市场，而是意味着市场在资源配置中是主角，政府是配角。政府的宏观调控对维护市场秩序，创建一个良好竞争环境具有重要意义。李克强总理提出的三张清单，深化了人们对市场与政府之间关系的认识，也为政府和企业重新认识自己的角色提出了指导性意见。上海自由贸易区的设立，就是把合理区分政府与市场关系的成果向社会展示。实现政府职能的转变，强调政府对市场的有限干预，对激发社会的创新能力和调动各方积极性都具有重要作用。政府、市场、社会三者的各司其职和相互补充，能促进社会资源的最优化配置，提高社会效益。

（四）引导行政惠民理念的生成

让越来越多的老百姓更好地享受到改革开放带来的成果，解决好人民群众最关心最迫切的问题，坚持为人民服务，这就是对惠民一词最好的阐释。平衡理论中关于以人为本的阐述以及要求行政主体平等对待相对人的思想，进一步促成了行政惠民理念的落实，引导行政主体加快树立服务理念和转变传统的行政执法方式，更好地保障公民的权益。

1.提升行政主体的服务理念

有句话是这样说的，比物理隔离更可怕的，是深植于大脑中的等级观念。中国几千年来的官本位思想，在社会上形成了一种官比民高贵的固有思维。意识影响行为，只有官员树立要为广大民众服务的意识，并进一步形成一种精神理念时，才能真正用行为去实践。“政府不应以管理者的身份自居，而应以服务者的身份去为作为主人的人民提供各种服务。”［12］就像习近平主席所说：当干部不能只想着提拔，不能把当官看成是发财致富的途径和手段。干部应该树立正确的世界观、人生观和价值观，要坚持求真务实的工作作风，加强自我道德修养，坚持为人民服务。理念指导实践，树立服务理念，才能更好地促成政府职能的转变，加快建成服务型政府。

2.增强行政过程中的人文精神

传统行政与现代行政的差别体现在执法方式的不同。现代行政手段日益呈现出的是多样性与非强制性特征，而不是单一的命令与服从这种强制性特点。现代行政的进步表现为文明行政，从传统的威权行政思维向现代的柔性行政思维转变，在行政中坚持以人为本。其中，非强制性行政行为的代表有行政指导、行政合同、行政奖励和行政调解等。“行政合同蕴涵契约精神和平等观念，它会使行政主体将自己的心态放平，尊重相对方，在关注行政目标和效率的同时关注行政合同另一方当时人的利益。”［13］而行政指导中的商谈与互动关系和行政奖励中的激励功能，同样能为官民之间的沟通互动提供公正的平台。

平衡论作为现代行政法的一种重要理论，用关系视角这种新思维来阐释行政法中的“权力-权利”核心关系。但是，我们要明白一点：“‘平衡论’否定‘管理论’但不否定管理，同样也否定“控权论”而不否定控权。”［14］在平衡论者看来，管理和控权都是实现平衡的重要手段，平衡是目标和理念。而且，平衡论也不是完全否定管理论和控权论，它们当中的很多思想对现实仍然具有重要指导作用。当然，行政法平衡理论自身也存在不足和缺陷。相信在学者的不断努力下，平衡理论知识体系会得到进一步完善。

参考文献：

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