网络舆论对公共政策制定的影响分析——以厦门PX事件为例

梁金燕，肖扬东

（肇庆学院 政法学院，广东 肇庆 526061）

随着社会的快速发展和进步，人们参与政治生活的积极性不断提高，对政府的要求也不断增加。因特网技术的不断发展与普及，导致人们习惯于通过网络向政府表达利益要求。因此，网络舆论已经成为当今人们表达诉求的主要方式，同时也成为政府了解民意的重要渠道。由于网络舆论关注社会焦点，反映人们对社会焦点的看法，同时包含他们的利益诉求，因而通常对政府的公共政策制定产生影响。虽然网络舆论在一定程度上促进政策问题的确认，推动政策议程的建立，还为政策方案规划提供信息参考和依据，但网络舆论不可避免的情绪化和非代表性等缺点会给政策制定带来消极影响，如网络舆论的非代表性容易导致政策问题形成出现偏差。笔者从公共政策的角度出发，选取“厦门PX事件”为个案，分析网络舆论在事件中的具体影响，寻求完善网络舆论对公共政策制定影响的对策，从而使政策制定更加科学和民主。

一、网络舆论影响公共政策制定的一般性论述

2003年，网络舆论推动了孙志刚案件的解决并促使相关政策的出台，此后网络舆论开始进入公众视野，其对公共政策制定产生的作用和影响也渐渐引起社会的普遍关注。近年来发生的各种涉及网络舆论的事件，越来越突显出网络舆论在公共政策制定中发挥着不可忽略的作用和影响。

网络舆论是互联网上传播的公众对某一焦点问题所表现出的具有广泛影响力的、带倾向性的意见或言论的总和[1]。网络舆论在我国主要是通过网络论坛、新闻跟帖、博客和微博等途径实现。公共政策制定是公共政策的首个环节，所谓的公共政策制定包含政策问题的确认、政策议程的建立、政策方案规划以及政策合法化这些环节。网络舆论对公共政策制定的影响实际上是对政策制定过程中的多个环节所产生的影响。

国内学者关于网络舆论对公共政策制定的影响研究，主要是从公共政策制定过程中的多个环节展开。在政策问题确认方面，罗依平、覃事顺指出，网络可以为政府提供广泛而及时的信息网，使政府可以直接地面对信息源，更直接地了解公众诉求，从而更好地发现决策问题[2]97。刘祖华和周湘智认为，网络信息的共享性使网络民意通过集合和扩散效应，优化某些议题，从而推动社会问题转化为政策问题[3]108。常瑛也指出，网络舆论成为政府了解社会问题来源的依据，使政府能准确且全面地了解社会信息，最终促使某些社会问题转化成政策问题[4]。可见，网络舆论可以促使社会问题及时突显，也为政府了解社会问题提供了更广泛的来源，在一定程度上推动社会问题转化为政策问题。

在政策议程建立层面上，王达梅认为网络舆论通过不断扩散和加强社会问题的严重程度，使其受到社会的普遍关注。另外，网络舆论通过给政府施压，引起政府对社会问题的重新审视和重视，最终将社会问题纳入政府议程。但是，网络舆论涉及众多的焦点问题和可能包含某些虚假信息，若政策制定者不能有效辨别焦点问题和选择网络舆论所包含的信息，仅仅是迫于网络舆论压力而建立政策议程，则所建立的政策议程在很大程度上会出现偏差和失误[5]68。孙伟同样指出，网络促使社会问题及时突显，网络舆论形成的压力迫使政府重视社会问题，从而将社会问题纳入政府议程[6]。另外，王金水认为网络舆论改变了政府主导的“政策议程→媒体议程→公众议程”传统议程设置模式，从而产生媒体和公众自主设置议程的新模式[7]。由此可见，网络舆论不仅可以通过对政府施加压力来引起政府对某些社会问题的广泛关注，从而推动相关政策议程的建立，而且网络舆论还改变传统的政策议程设置模式。

在政策方案规划方面，王达梅认为网络舆论包含广大网友的多元意见和建议，可为政策制定者对社会问题的认识提供意见和参考，有利于全面了解公共问题。同时，也为政府提供多种选择方案，扩大政策备选方案的选择范围和不断改善备选方案。但网民结构的失衡以及网络舆论存在沉默的螺旋①沉默的螺旋：具体是指大部分人表达想法和观点时会有一种趋同心态，当个人发现自己意见与多数人意见不同时，个人因害怕孤立而舍弃自己的看法，逐渐变得沉默，转变支持方向，与多数意见一致，最终致使多数意见不断地得到强化，而少数意见则不断被削弱，形成一个螺旋式的过程。效应，导致网络舆论只代表部分人的利益。若以这些网络舆论为依据来制定政策方案，那么所制定的政策方案只代表部分人的利益［5］69。李雪芳认为，网络为政府部门的政策制定提供丰富的信息，相关部门可以从中选取需要的信息来制定政策，从而使政策制定更科学。但是网络参与主体的结构失衡，致使网络民意不能代表真实的民意，最终制定的政策也缺乏代表性。此外，政策制定需要适量的信息作为支撑，但当出现信息量过大的情况时，政策制定者可能会在信息过量的条件下难以权衡和抉择政策方案，最终导致盲目决策[8]。刘祖华、周湘智也指出，网络为政府试探民意提供了快捷便利的平台，政府可以通过网络有效收集民意和决策信息，使决策更符合民意［3］108。罗依平和覃事顺指出，政府可以通过网络民意收集更广泛的信息和搜集民智，从中了解和解决民众关心的问题，最终在综合社会各界意见的基础上制定政策，使决策更科学［2］97。综合而言，网络舆论为政策方案规划提供丰富的信息参考和依据，使决策更科学和符合民意。

综合以上学者的观点，网络舆论对公共政策制定的影响实际上是对公共政策制定过程中的政策问题的确认，政策议程的建立和政策方案规划这三个环节产生影响，以此为前提，笔者结合厦门PX事件具体分析网络舆论对公共政策制定的影响。

二、厦门PX事件中网络舆论对公共政策制定的影响分析

2007年的厦门PX事件是网络舆论影响公共政策制定的典型案例，在该事件中，网络舆论不仅改变原有政策的实施，还推动了新政策的出台，而且网络舆论在政策制定过程中的多个环节都产生了不可忽视的影响。

（一）厦门PX事件的概述

2007年两会期间，赵玉芬联合104名全国政协委员提交关于建议厦门PX项目迁址的提案。该提案经过多家媒体的报道后，引起社会的广泛关注。同年5月底，在政府迟迟没有作出回应的背景下，一条反对PX项目和号召“散步”的短信在百万名厦门市民手机中疯传。随后，市政府宣布缓建PX项目，但在6月1日，仍发生数千名市民上街“散步”抗建PX项目的事件。事件发生后，国家环保总局副局长宣称对厦门进行全区域环评后，再决定PX项目兴建与否。12月5日，市政府公布区域规划环评结果，并开启10天的环评报告公众参与环节。12月8日，厦门网开通“环评报告公众参与活动”的投票平台，其中高于九成的投票者不支持PX项目的兴建。12月13日，厦门市召开为期两天的厦门PX区域环评公众座谈会，会中有近九成代表反对兴建PX项目。最后，为尊重民意，政府决定停建PX项目，并将项目迁建于漳州古雷半岛。

（二）厦门PX迁址政策中网络舆论对公共政策制定的影响分析

公共政策制定包括多个环节，网络舆论对公共政策制定产生影响主要是对公共政策制定过程中的政策问题确认，政策议程的建立和方案规划这三个环节的影响。在厦门PX事件中，网络舆论也是在PX迁址政策制定过程的三个环节中产生影响。

1.网络舆论影响政策问题的确认

公共政策制定的起点是政策问题的确认。政策问题是由社会问题转化而来的，而且仅有部分社会问题能转化为政策问题。社会问题转化为政策问题需要满足一定的条件，首先是反映公众的普遍诉求并且广泛传播，其次是政府意识到该社会问题属于政府的职能权限范围内，且有解决的必要，最后将其列入议事日程。网络舆论是公众围绕焦点问题所表达的意见和情绪，因而能集中和直观地反映社会。另外，网络舆论通过锲而不舍地宣传和扩散社会问题的严重性，给政府施压，引起政府重视社会问题，从而将社会问题列入政府议事议程，社会问题由此转化为政策问题。因此，网络舆论影响政策问题的确认，具体表现为网络舆论不但促使社会问题及时突显，为政府发现社会问题提供了更广泛的来源，还推动了社会问题向政策问题的转变。

在厦门PX事件中，赵玉芬等政协委员在所提议案中指出，PX项目存在严重的环境安全风险，需要迁建。《中国经营报》《中国化工报》《第一财经日报》《南方都市报》等报刊对此进行跟踪报道，PX项目开始进入公众的视野。厦门籍自由作家连岳将有关PX项目的报道转载到其博客上，引起大量网友的关注和转载。越来越多厦门市民在网络上围绕着“厦门PX项目是否迁址”的话题展开充分的讨论，厦门PX项目在短时间内成为舆论的焦点话题，PX项目的迁址问题也得到突显。厦门市市民疯转同一条抗议厦门PX和号召“散步”的短信，并在舆论的引导下如期到市政府“散步”，向政府提出停止项目建设的诉求。当厦门市民反对PX的呼声从舆论转化为行动后，政府在网络舆论的强大压力下，意识到项目建设问题已经迫切需要解决，并为此开启公众参与的环节。政府的种种举措表明政府在网络舆论和民意压力下把厦门海沧PX项目的建设问题列入议事日程，从而把PX项目的建设问题从社会问题转化为政策问题。

2.网络舆论影响政策议程的建立

社会问题转化为政策问题的关键是建立政策议程。中国传统的政策议程设置通常呈现为“政策议程→媒体议程→公众议程”的模式，即政府自主发现社会问题，将其列入议事日程，形成政策议程，然后经由媒体的宣传和报道，产生媒体议程，媒体格外突显某事件或问题，从而引起公众的关注和讨论，由此形成公众议程。随着网络的发展和公众自主参与意识的觉醒，以政府为主导地位的传统议程设置模式已逐渐转变，并出现以公众和媒体自主设置议程的新模式。由于网络一方面可以媒体的身份报道某个事件或问题，使其受到社会公众的普遍关注，形成公众议程，公众通过网络对社会问题发表言论和意见，形成网络舆论，最后通过给政府施压来引起重视，进一步加快公众议程向政策议程的转变；另一方面又可作为公众发布和讨论社会问题的平台，通过网络不断地散播问题，使问题得到公众更广泛的关注，公众议程一旦形成，相应地会形成网络舆论，以强大的压力使政府重视社会问题，并加快建立相应的政策议程。因此，网络舆论对政策议程建立的影响，主要体现为改变了传统的议程设置模式和推动了公众议程向政策议程的转化。

在厦门PX项目的迁址政策中，PX项目的选址问题并不是由政府自主发现的，而是由作为专家的赵玉芬院士提出议题和媒体对其扩散，政府最后迫于网络舆论压力才意识到问题有解决的必要，从而把问题列入政策议程，即厦门PX项目迁址政策的议程设置呈现“媒体议程→公众议程→政策议程”这样的一种模式。赵玉芬等105名政协委员通过议案提出了建议PX项目迁址的议题，随后，各大报纸媒体对厦门PX项目出台的前后进行相关报道，此时厦门PX项目的迁址问题从专家议题成为媒体议题，也意味着厦门PX项目进入媒体议程。连岳利用博客对媒体的报道进行扩散，厦门市民开始得知厦门PX项目存在风险问题，于是他们在网络论坛、博客等各种渠道上对厦门PX项目的迁址问题展开讨论，经过网民的相互讨论和碰撞后形成强大的舆论声势。厦门PX的迁址问题从之前的媒体议题转换为公众普遍关注的社会问题，也就是说问题已经进入公众议程。在舆论引导下发生的“散步”事件，使政府意识到厦门PX项目迁址问题急需解决，否则该问题会引发更严重的群体性事件，于是把PX项目的迁址问题列入政府议程。在厦门PX项目进入政策议程的过程中，网络充当了媒体的角色报道了厦门PX项目的迁址问题，由此引发公众的热烈讨论，在网上形成强大的舆论，当网下舆论与网上舆论结合形成强大压力时，最终引起政府重视，从而推动公众议程转化为政策议程。

3.网络舆论影响政策方案规划

公共政策制定过程中最关键的环节是政策方案规划。当政府确定政策问题后，政策制定者会依照合法程序，针对特定的政策问题来确定政策目标，为此拟定政策方案和选择方案。信息是方案规划的基础，方案规划的全过程都贯穿着信息的收集、整理和利用，而且科学的政策方案需要有合理适量的信息作支撑。网络是一个自由开放的平台，公众可在这个平台上围绕政策问题相互交流，形成多种多样的意见和观点，由此形成包含多元信息的网络舆论，为政策方案规划提供更全面和客观的信息作为参考和依据，从而使政策方案更科学和完善。因此，网络舆论影响政策方案规划，主要体现在为政策方案规划提供信息参考和依据。

在当地政府没有作出任何回应以及传统媒体集体失语的背景下，厦门市市民通过各种网络平台对厦门PX项目展开激烈的讨论，讨论的焦点集中在项目的环境风险上。其中，讨论比较活跃的有厦门小鱼论坛、凯迪论坛、天涯论坛等论坛。有些网友在这些论坛上不仅转发传统媒体对该项目的报道，而且还引用了一些数据来证明PX项目本身并没有毒性，认为PX项目应该继续兴建。但大部分网友却重复引用赵玉芬院士对PX的剧毒说法，建议项目迁址。因此，网络舆论总体上反映民众向政府提出的迁址诉求。随着越来越多的网民关注PX项目,关于反对项目的舆论力量得到不断增强。在舆论的强大压力下，政府召开新闻发布会和发放PX的宣传册，并启动一系列的公众参与程序，广泛听取市民意见。贯穿整个PX事件，民众通过短信和网络等媒体关注和讨论PX项目，为政府对PX项目的认识提供了意见参考。由此形成的舆论推动了政府取消项目在海沧区的继续兴建，最后促使政府在综合网络舆论和市民意见的基础上，出台符合民意的迁址政策。

三、发挥网络舆论积极作用的对策建议

综合上述分析可见，网络舆论影响政策制定的多个环节，主要体现为促进政策问题的确认，推动政策议程的建立，还有为政策方案规划提供信息参考和依据。虽然网络舆论在厦门PX事件中以理性为主，但也不可避免地存在一些情绪化和非代表性的舆论，如有关PX项目毒性的信息被部分网络论坛疯狂扩散和强调，致使网上夸大PX项目毒性的声音越来越多，有网友宣称PX相当于原子弹，甚至也有人拿PX项目与吉化双苯厂爆炸案并为一谈，关于PX的种种传闻非常离奇，因而由此形成的网络舆论带有严重的情绪化和虚假性。若政府不能理性辨别网络舆论所包含的信息，只是屈服于强大的网络舆论，那么政府有可能把虚假的问题确认为政策问题，同时使政策议程的建立出现偏差，最终导致制定的政策方案不具有代表性。因此，需要政府和公众共同采取措施，合理地看待网络舆论，充分发挥其在公共政策制定中的积极作用。

（一）政府层面

1.树立对待网络舆论的正确态度和积极引导舆论导向

网络舆论是网络的新产物，且网民常常通过网络痛斥政府的不正确行为，因而使得政府部门人员持有这样的态度：网络舆论是公众给政府制造的麻烦。这种态度导致的结果是，政府不理睬网络舆论，甚至对其进行压制。当PX项目成为网络热点话题后，厦门市政府不仅不通过网络舆论主动了解民意，反而采取要求部分论坛和网站删贴和整改，以及拟发布禁止网络匿名发帖的相关办法等举措来压制和围堵网络舆论，最终致使网络舆论引导的“散步”事件。事实上，政府如此对待网络舆论是极其不负责任的表现。因为网络舆论整体上代表了民众的利益和呼声，且公众是政策实施的对象，政府只有在政策制定时主动听取民意，制定的政策才能有效实施。而且，政府制定政策必须要有全面、及时而准确的信息。因此，政府需要转变把网络舆论视为麻烦的态度，主动通过网络收集民意，对网络舆论所包含的信息进行理性的甄别和利用。

同时，网络舆论因其传播速度快且涉及范围广，通常会关系到整个社会舆论的走向，而且网络舆论存在情绪化等非理性因素，这使得社会舆论易被虚假信息误导。PX事件中，传统媒体照搬未被证实的专家意见，导致项目的毒性被夸大，加上政府对舆论的简单压制，致使市民对项目的恐惧进一步加深，容易被网上虚假的信息误导。因此，政府有必要对网络舆论进行积极的引导。政府可以通过网络平台积极关注和回应网民关心的议题，也可以针对某个网络热点话题正面地发表政府的观点，还可以通过网络征集民意的方式来听取公众的意见，除此之外，政府还可以借助专家或者专业评论员的力量，引导网民理性地认识问题。

2.加强网络素质教育和完善相关法律法规

网络的虚拟性使人们在网上可以大胆表达确切的所思所想，在一定程度上提升了人们参与公共政策制定的兴趣。同时，网络的虚拟性和匿名性等特点，易致使网民在网上肆无忌惮地发言。随着PX项目的决策信息披露，在传统表达渠道缺失的情况下，厦门市民只倾向于通过网络发帖讨论并转发项目的相关信息。由于政府迟迟未对项目做回应，有些网友趁机伪造关于项目的图片和发布不实信息，混淆了市民的视听。因而，政府有必要加强网民的素质教育，增强网民对不良信息的抵制意识和能力。政府可以采取不同的方式和手段开展网络素质教育。一方面，可以将网络素质教育设为在校学生的必修课，通过系统和全面的学习，使学生提高对网络的认知能力，从而能自觉抵制不良信息。另外，政府可以借助电视、报纸、广播等传统媒体宣传素质教育，以及开通专门网站来开展教育。

与此同时，政府应当完善网络法律法规，以此来保证网络环境的和谐和稳定。政府可以建立和实施网民实名认证制度，鼓励网民实名注册和登录。还有，政府可以建立网络违规违法举报制度，通过各种途径鼓励网民参与网络监管活动，以此来规范广大网民的上网行为，从而净化网络环境。

3.拓展网民参与影响公共政策制定的渠道

首先，政府要积极推动和完善政府网站建设。政府网站可以为网民参与公共政策制定提供一个规范的渠道，使网民能规范地发言。PX事件发生的根本原因是厦门政府在建设PX项目前并没有让公众参与决策，也没有充分公开相关决策信息，导致公众对项目不知情，致使项目的兴建遭到公众反对。可见，权威信息的缺失和缺乏与公众的有效沟通，最终会阻碍政策的有效实施。因此，政府应当建设和完善有利于政策制定的政府网站，为公众与政府提供良性互动的平台。

其次，政府要建立和健全开放性的政策制定网络系统。政府不但要保证公民参与政策制定有正常的渠道，而且要向公民提供获知有关政策信息的途径。PX事件之所以闹得沸沸扬扬，不仅仅是因为厦门市民没有参与项目的决策，更重要原因是市民缺乏对项目的知情权，直到关于建议项目迁址议案的曝光，市民才逐渐得知项目的详细信息。因此，政府有必要设立开放性的政策制定系统，这样既使公民有效地参与公共政策制定，又能让公民了解政策制定的意图，从而才能在政策制定过程中有话可说。

（二）公众层面

1.增强网络参与公共政策制定的意识和树立网络责任意识

在我国，传统的公共政策制定途径呈现自上而下的模式，公民通常是被动的政策接受者。但网络信息技术的发展，打破了决策信息由政府统一操控的局面。公众可以借助网络大胆地表达心声，在此过程中，公民的主人翁意识有所提升。此时，公民应当意识到自己是政策的利益相关者，有必要参与公共政策的制定。厦门人民获悉PX项目的相关信息后，通过网络论坛和散步方式向政府表达反对项目兴建的诉求，并在公众环评中积极关注项目的走向，这说明公众的主体意识和参与意识不断提高。

公众是社会的主人公，有权利和必要参与公共政策制定。但是，公众通过网络行使权利的同时，应当要树立相应的网络责任意识。公民通过网络发表意见时，应当保持清醒的头脑，理性的发表言论，要树立对自己的言论和行为负责的意识。厦门市民在网络上的发言总体上趋于理性，但存在个别不负责任的网友，仍需要树立和加强自身的责任意识。只有树立相应的责任意识，才能更理性地向政府表达利益诉求，从而得到政府积极和合理的回应。

2.遵守相关法律法规，积极与政府互动

网络为公民与政府的互动提供一个便利的平台。任何公民只要具备上网的条件，都可以随时随地通过网络向政府发送意见和要求，实现与政府的直接互动，政策制定的相关部门可以从中采纳合理的意见和建议。所以，公众应该充分地利用网络平台，积极和主动地向政府表达利益要求和意见，积极与政府互动，最终实现利益诉求。PX事件中，厦门市民通过论坛对项目展开激烈的讨论。在事件发生初期，部分论坛对项目讨论过热，很多帖子都被迫删掉。但在区域环评过后，市民依然在当地的小鱼论坛公开讨论项目的去留，试图向政府表达反对项目的利益诉求，争取与政府的互动。

但是，网络的虚拟性和网民身份的隐匿性，使公民可以无所顾虑地发表言论和意见，导致网络舆论包含不负责任和非理性的信息，易使政府以错误的信息作为政策制定的依据，最终使公民的真实意见和诉求得不到重视和采纳。厦门PX事件中，一些网友在天涯论坛和小鱼论坛等论坛发帖称PX是剧毒化学品，过度夸大PX毒性，有些网友甚至伪造所谓的“儿童节当天，在火车站广场一带集会游行”的虚假图片，这些不负责任的行为严重混淆了公众的视听，给政府的政策制定造成困难。因此，公民在通过网络舆论参与政策制定的同时，应当自觉遵守相关法律法规和树立网络道德意识。

网络舆论推动了PX事件良性发展，并促使政府出台符合民意的迁址政策。可见，网络舆论在公共政策制定中所发挥的影响是不可忽视的。如今，随着信息技术的发展和电脑的普及，公众越来越趋向于通过网络向政府表达利益诉求和意见，力求参与公共政策制定。因而，如何在政策制定过程中充分利用和引导网络舆论，成为当前政府的重要工作课题。今后，政府在制定公共政策时，如果能够充分认识和利用网络舆论的作用，通过网络舆论充分听取民意，广泛集中民智，那么所制定的公共政策才更接地气，更符合社会发展的需要。另外，作为政策接受者的公众也应当提高自身素养，合理利用网络舆论，做到真正为政府建言献策，使决策更科学和合理。

参考文献：

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