广西土地杠杆运用的现状、问题和建议

■ 杨惠楠/黄玉莉

（广西壮族自治区国土资源规划院，南宁 530022）

广西土地杠杆运用的现状、问题和建议

■ 杨惠楠/黄玉莉

（广西壮族自治区国土资源规划院，南宁 530022）

广西的土地杠杆调控作用主要是通过土地规划、供应、价格等实现。从土地杠杆运用的实践看，存在土地规划适应性差，且与其他相关规划缺乏衔接，产业用地控制指标不健全，园区土地集约评价考核作用不明显、土地价格机制没有有效发挥等问题。建议从八个方面进一步完善土地杠杆：（1）在土地规划编制过程中加强与其他规划的协调；（2）年度计划指标与产业发展相挂钩；（3）强化预审环节的“闸门”作用；（4）强化工业用地控制指标和用地目录的调控功能；（5）实施产业差别化供地政策；（6）积极盘活低效利用土地；（7）显化园区土地集约利用评价考核作用；（8）强化土地价格杠杆的引导作用。

土地杠杆；规划；供应；价格；问题；建议；广西

土地杠杆泛指各类土地管理工具，是通过调整土地供应数量、位置、结构、税收、价格等对土地利用行为产生影响，从而实现对宏观经济的调控。土地杠杆具有资源配置诱导、政策信号显示、主体行为约束等功能，对产业、经济发展的方向、质量和数量都产生重要作用。

1 广西土地杠杆运用现状

在实践中，广西土地杠杆主要包括规划杠杆、供应杠杆和价格杠杆三种，具体情况如下。

1.1 土地规划杠杆

1.1.1 规划编制

在编制《广西壮族自治区土地利用总体规划（2006-2020年）》过程中，一是对保护性目标划定红线，禁止建设占用，严格保护耕地和基本农田；二是对建设性目标提高节约集约用地水平，在新增建设用地指标安排上，优先保障食品、汽车、有色金属、石化、冶金、机械、电力等总产值超千亿元的七大工业产业用地，优先满足南宁、柳州、桂林、北海、钦州、防城港等重点区域发展用地需求。

1.1.2 年度计划

一是根据区域经济发展情况、土地利用总体规划实施情况、土地节约集约利用情况、年度计划执行考核情况和城镇化发展水平等五个方面因素及十项影响因子，建立经济、产业用地水平相挂钩的用地计划指标分解评价体系，制订考评、奖励制度，优化配置年度计划指标。

二是制订严格的用地申请条件，提高项目准入门槛。要求项目必须已完成选址定点、环评和项目审批（或核准、备案）、用地预审等手续，属于高耗能高排放的项目，还须通过节能评估审查；项目各项用地定额标准、控制指标必须符合国家及自治区有关规定；建设用地单位不存在重复建设、多处占地和囤地行为，如分期建设的，应合理分期用地，近三年曾批准用地并已完成供地且已建成。

三是加大支持高端产业用地，积极推进发展方式转变和产业转型升级。比如，对符合产业发展方向、技术含量高、产业带动性强的台资项目，在用地指标和用地手续上比照自治区统筹推进重大项目办理。对投资1亿元以上、每亩投资强度500万元以上的台商投资项目所需的新增建设用地指标，由自治区统一安排，不占各市的用地指标。另外，从2013年开始开展了小微企业创业基地标准厂房建设用地试点，计划三年内每年安排约500亩新增建设用地计划指标专项支持小微企业创业基地标准厂房建设，促进小微企业的发展。

1.1.3 用地预审

对于选址在规划圈外、用地定额和控制指标超出国家标准、同企业连续用地、没有用地标准的项目等8类用地，要求组织实地踏勘，对项目建设方案是否符合国家宏观调控政策、产业政策、供地政策、节能减排政策和行业准入条件，是否符合经批准的产（行）业发展和区域发展等相关规划，是否存在盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源问题等方面进行论证。

1.2 土地供应杠杆

1.2.1 供地目录

一是在严格执行国家有关政策的基础上，结合广西实际，制定了《广西高耗能高排放行业限制类、淘汰类投资项目指导目录》，明确了“两高一剩”具体范围。二是出台了《关于严格控制高耗能高排放项目投资审批的实施意见》，要求优先保障国家鼓励发展的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新产业、新工艺和新产品项目用地。对属于国家淘汰类项目，一律不予通过用地预审、农用地转用和土地征收，不予供地。对经自治区“两高”项目专题审查联席会议审议通过的限制类技术改造项目，要严格按国家和自治区节能减排政策处理，凡不符合节能减排要求的，不能通过用地预审。

1.2.2 控制指标

一是工业用地控制指标方面，广西在国土资源部发布的《工业项目建设用地控制指标》的基础上，对30个行业中11个行业的用地投资强度提高了标准。二是对于国家尚未明确建设用地控制标准的加油站、教育系统、卫生系统等行业，也建立了相应的用地控制指标。

1.2.3 评价体系

一是出台了《广西壮族自治区单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，对全区14个地级市进行考核评价。二是制定了《广西壮族自治区产业园区节约集约用地管理办法》，每两年对产业园区单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量进行考核，对产业园区产业政策执行情况、土地开发程度、产业用地结构、土地利用强度、产业用地投入产出效益等指标进行考核评价。

1.3 土地价格杠杆

在严格执行国家工业用地最低价政策的基础上，一是出台了《广西壮族自治区人民政府关于进一步做好利用外资工作的实施意见》，提出对于用地集约的符合国家《外商投资产业指导目录》的鼓励类外商投资项目、《中西部地区外商投资优势产业目录》中属于广西优势产业和重点发展产业的外商投资项目，在确定土地出让底价时可以按不低于所在地土地等别相对应《全区工业用地出让最低价标准》的70%执行。

二是出台了《广西壮族自治区人民政府关于进一步促进民营经济发展的若干措施》，提出对于民营企业投资项目进入工业开发园（区）、使用国有未利用地且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，其工业用地出让金最低标准可区别情况按《全国工业用地出让最低价标准》的10%-50%执行。

三是出台了《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于做大做强做优广西工业的决定》，规定在符合规划、土地用途不改变的前提下，增加容积率的，经核准，不增收地价款。

2 广西土地杠杆运用中存在的问题

2.1 规划适应性差

广西的土地利用总体规划截至目前已经实施了近八年，其经济社会发展背景已经发生了重大变化。党的十八大会议要求、四化建设的需要、国家新一轮西部大开发战略和广西“两区一带”区域发展战略的实施，桂林市列入国家级旅游综合改革实验区等，从国家层面都对广西经济社会发展提出了更高要求。从自治区层面，十代会提出要建设南宁五象新区、柳州柳东新区、桂林临桂新区等五大新区，发展南宁、柳州超大城市和桂林特大城市，加快建设南宁国家内陆开放型经济战略高地、东兴国家重点开发开放试验区、中马钦州产业园区、中越跨境经济合作区等。现实数据显示，当前各项经济社会指标均已大大超出规划预期，甚至突破规划期末目标。

2.2 相关规划与土地规划的衔接有待加强

城市规划和产业规划往往较为注重未来性和前瞻性，而土地利用总体规划则立足于现实性和上级下达指标的限制性，一些地区在编制城市规划和产业规划时没有注重与土地利用总体规划的衔接，致使一些项目没有纳入预留建设用地范围，影响了项目的实施。

2.3 产业用地控制指标不健全

在工业用地控制指标方面，广西基本沿袭了国家的规定，仅从投资强度、建筑系数、容积率三个方面，按照30种行业进行控制，对部分建设用地控制指标提高了标准，控制指标较为单一。另一方面，目前广西的建设用地控制指标主要针对工业，对于第三产业的定额标准仅涉及教育系统、加油站和油库，对于今后重点发展的旅游业和物流业并未出台相关的控制指标。

2.4 园区土地集约评价考核作用有待显化

《广西壮族自治区产业园区节约集约用地管理办法》还存在着一些完善的空间：评价结果未纳入领导干部考核体系，没有明确具体的责任主体；没有提出惩罚措施，对园区没有形成普遍的压力，未能促使园区主动调整产业结构转变发展方式；尚未全面摸清A、B、C类园区以及国家和自治区级园区实际管辖范围内的用地情况和产业情况，难以对其进行全面考核。

2.5 土地价格杠杆的调节功能仍需强化

一是工业用地资源的稀缺性没有得到体现，仍处于“以地招商”的阶段。低层次、重复性建设现象时有发生，土地市场对基础性配置作用没有得到充分发挥，价格对落后产能的淘汰作用不明显。二是广西居住用地与工业用地的比价严重不合理，二者比值为10：1，一方面会间接助长高房价，另一方面也使地方、企业没有动力进行转型升级、调整结构。

3 进一步完善广西土地杠杆的建议

3.1 在土地规划编制过程中加强与其他规划的协调

建议在编制自治区层面土地利用规划的过程中，重点加强与主体功能区规划相衔接；在编制市及市级以下土地利用总体规划的过程中，以自治区土地利用总体规划为依据，重点与城镇规划相衔接；以土地承载力、节约集约水平为基础，开展土地利用总体规划定期评估和适时修改，使土地规划适应宏观经济形势变化。

3.2 年度计划指标与产业发展相挂钩

以县级为单位，根据《广西高耗能高排放行业限制类、淘汰类投资项目指导目录》，对其中的淘汰类产业用地面积进行统计，在规定的期限内，仍未完成淘汰任务的，按照这些应当淘汰产业的用地面积折算成建设用地指标，扣减后再下达年度计划指标。对食品、汽车、石化、电力、有色金属、冶金、机械、建材、电子信息、医药制造、纺织服装与皮革、生物、修造船等重点产业，给予重点保障。保障新兴战略产业、小微企业的发展。对于未来发展极具不确定性的产业，建议采取租赁的方式安排用地指标。对旅游城市要考虑土地空间开发限制，在用地指标上适当予以照顾。

3.3 强化预审环节的“闸门”作用

对《广西壮族自治区国土资源厅关于加强建设项目用地预审论证工作的通知》中的“特殊情况”，可采取列举的方式加以明确，并根据30个行业限定“突破国家、自治区用地定额和控制指标”的范围。同时，还应该在预审环节提高对高端产业的支持功能。例如对于能够确认为属于技术含量高项目、资源深加工项目及国家重点工程和保增长重点项目，可在预审阶段将多个用地报批环节合并，缩短供地周期。

3.4 强化工业用地控制指标和用地目录的调控功能

一方面，对食品、汽车、石化、电力、有色金属、冶金、机械、建材、电子信息、医药制造、纺织服装与皮革、生物等自治区重点发展的产业，开展持续跟踪调研，从投资强度、单位产值、单位利润等方面出发，进一步细化工业用地控制指标。在修订广西工业项目用地控制指标过程中，将国家级、自治区级及自治区A、B类园区内的区域定为区域Ⅰ，区域以外其他地区为区域Ⅱ，根据两个区域的不同特点确定工业用地控制指标。

另一方面，结合北部湾经济区、西江经济带、桂西资源富集区发展规划、广西主体功能区规划对产业发展的要求以及各区的发展基础和发展方向，编制广西限制用地目录和禁止用地项目目录，避免过度竞争，优化各地的产业空间布局。各市、县在区级用地目录的基础上，进一步细化，制订产业结构调整目录。

3.5 实施产业差别化供地政策

各地可根据本地制定的产业结构调整目录和供地目录实行差别化土地供应，将工业用地划分为“优供、限供、不供”三个等级。对于就业效果明显产业、年度重大项目、重点技改项目和世界五百强企业、上年度利税前二十强企业、节约集约用地示范企业和重点培育的骨干企业等可以实施优先供地。对于列入禁止用地目录和产业结构调整目录中的项目、使用淘汰的落后工艺技术装备或生产淘汰产品的项目、控制指标未达准入条件的项目、经认定的违法用地重点地区、土地信访重点乡镇和土地闲置严重的地区，不予供地。

3.6 积极盘活低效利用土地

对面积较大、适于重新安置项目的低效用地，可采取全部或分割转让等方式调整重点产业或重点项目使用；对位于边角位置的低效用地，可结合土地利用总体规划，通过归并、整合等方式处置；对项目固定资产投资额度、投资强度等指标未达到国有建设用地使用权出让合同约定标准的低效用地，责令土地使用者追加投资，同时按照合同约定向土地使用者收取违约金；对项目建筑容积率、建筑密度等任何一个指标低于国有建设用地使用权出让合同约定标准的低效用地，责令土地使用权者严格按照国有建设用地使用权出让合同约定的标准开发建设，同时按照合同约定向土地使用者收取违约金。另外，结合本区实际发展情况、闲置用地的性质和特征，进一步细化闲置用地的处置办法。灵活调整工业用地出让年限，加快土地的退出和流转。

3.7 显化园区土地集约利用评价考核作用

将园区土地集约利用评价结果纳入领导干部考核体系；对评价结果不理想的园区采取扣减下一年度土地利用计划指标、不支持其升级扩区等一系列惩罚措施，促使其主动转变经济发展方式和调整产业结构；针对A、B、C类园区以及国家和自治区级园区实际管辖范围内的用地开展集约用地评价，摸清园区真实土地利用情况和产业发展情况。

3.8 强化土地价格杠杆引导作用

建立用地供应价格目录，拉开高端产业与低端产业用地价格差距，支持高端产业发展，减少对传统落后产业的土地资源配置。对于拟淘汰产业可按照20、30年出让或出租土地，同时提高其用地价格；对于高端产业可按照法定最高年限出让土地，同时适度降低用地价格。通过提高工业用地的市场化配置程度、合理控制居住用地价格，调节居住用地与工业用地的价格比例，避免房地产利润过高使企业由发展实业转向投资房地产，影响广西产业转型升级和调整结构。

[1]谢涛．广西北部湾经济区产业布局对转变经济发展方式的影响分析[J]．创新,2011(4)：38-41．

[2]王中华．广西工业园区供地不足问题研究[J]．北方经贸,2009(11)：22-23．

[3]欧胜彬,农丰收．广西北部湾经济区土地利用思考[J]．南方国土资源,2014(2)：33-35．

[4]万欢．广西城市土地可持续利用评价研究[J]．科技创新与生产力,2013(4)：29-32．

[5]广西国土资源厅土地利用处．广西产业园区土地利用存在的问题及对策[J]．南方国土资源,2012(9)：37-38．

[6]邓杨素．工业化中期广西加快转变经济发展方式面临的机遇与挑战[J]．广西经济,2012(1)：39-40．

The Situation and Problems that Guangxi Faces in the Use of Land Levers and Some Suggestions

YANG Huinan, HUANG Yuli (The Institute of Land and Resource Planning of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanning 530022, China)

Land planning, land supply and land price are the major constituents for realizing Guangxi’s land leverage. From the practice of land leverage, the problems that Guangxi faces in its efforts to promote land leverage include the following. First, land planning adaptability is poor, and lack of cohesion with other related planning. Second, the control index for industrial land is not sound. Third, land intensive evaluationin the industrial park doesn’t have an obvious effect. Fourth, land price mechanism doesn’t work effectively. In light of this, we must enhance our efforts to coordinate land planning with other planning, and tie annual plan indicators with industrial development. At the same time, gate control should be enhanced in the link of pre-qualification; and regulation function concerning industrial land control indicators and land directory also should be devoted efforts to. In addition, we must implement land supply policy with industrial differentiation, actively revitalize the inefficient use of land, manifest the function of land intensive utilization evaluation in the industrial park, and strengthen the guide of land price lever.

land lever; planning; supply; price; problem; suggestion; Guangxi

F301.0；F062.1< class="emphasis_bold">文献标识码：C

C文章编号：1672-6995（2015）02-0035-04

2014-07-04；

2015-01-16

利用土地杠杆倒逼经济发展方式转变和产业转型升级研究（GXZC2013-G3-30210-KL-C)

杨惠楠（1983-），女，河北省唐山市人，广西壮族自治区国土资源规划院工程师、土地利用调控所所长，理学学士，主要从事土地管理政策研究。