基于PDCA视角的工业用地管理

刘慈 王雪咏 姚杰

（1.锦州市自然资源事务服务中心，辽宁锦州 121010；2.辽宁中地测绘有限公司，辽宁锦州 121004； 3.辽宁天力渤海房地产土地资产评估有限公司，辽宁锦州 121001）

工业用地是工业基础生产资料，一定空间下的工业用地经济贡献率是其所在空间的社会、经济、政治、政策与生态等多重属性动态耦合的结果[1]。2000年至2011年，工业用地对中国工业经济增长的平均贡献率为9.28%，东北地区为18.69%，工业用地对工业经济有显著的贡献，工业用地作为对工业经济宏观调控的手段是有效的[2]。

工业用地对工业经济发展的重要影响及对工业经济调控的有效性，突出了工业用地管理的重要性，而我国工业用地低价格和低效利用现象的长期存在，说明工业用地管理水平有进一步提高的空间。

一、工业用地低地价和低效利用

2000年至2015年，全国居住用地和商业用地价格年平均涨幅分别为10.31%和8.34%，工业用地涨幅仅为3.8%;截至2013年工业用地实际容积率仅为0.3~0.6[3]。官员晋升机制和财政压力与土地制度相结合催生的地价引资竞争[4]，工业企业区位流动性较高[5]， 市场化不够[6]都是造成工业用地价格过低的主要原因。工业用地出让价格偏低影响产业结构升级[7]，刺激工业用地需降低土地利用率[8]。诱发土地闲置，高污染、高耗能用地，工业用地（工业园区）无需扩张，工业用地规划不合理等问题[9]。造成了工业用地供给面积的变动对工业转型的影响显著小于工业转型对工业用地面积的影响[10]。

工业用地低地价和低效利用问题交织在一起，互为因果，如何在现有体制下寻找到中短期内行之有效的工业用地管理改进办法显得尤为重要。

二、PDCA在工业用地管理中的应用

1.工业用地管理体系引入PDCA的必要性

通过对“双低”现象造成负面影响分析发现，负面影响大都是在土地出让后凸显现出来，如工业用地闲置、囤积、低效利用等，说明工业用地出让的后续管理存在缺失，闭环管理不到位。而PDCA（策划-实施-检查-处置）循环过程管理思想，能够对不完整的管理体系进行重建，以达到闭环管理的目的。

2.PDCA在工业用地管理中的优势

该管理体系是一个基于全面质量管理的成熟系统，有着完整的理论体系在多领域应用广泛，其循环管理思想有利于解决工业用地“重出让轻后续管理”的问题，实现工业用地系统化、科学化的全寿命管理，提升工业用地的节约集约利用水平，促进工业转型升级。在运用PDCA基本方法管理工业用地时，应注意这种通用的管理方法与工业用地管理实际相结合，形成一套以PDCA为基础的工业用地管理体系。

PDCA循环管理源于企业经营，GB/T19000-2016中把PDCA循环描述为：策划（Plan），根据顾客的要求和组织的方针，建立体系的目标及其过程，确定实现结果所需的资源，并识别和应对风险和机遇；实施（Do），执行所做的策划；检查（Check），根据方针、目标、要求和所策划的活动，对过程以及形成的产品和服务进行监视和测量（适用时），并报告结果；处置（Act），必要时，采取措施提高绩效。可概括为策划（P）→执行策划（D）→对策划和执行情进行检查并得出结果（C）→根据结果制定改进方案（A）→制定新策划（P）。

3.PDCA在工业用地管理中的应用

（1）工业用地管理策划（P）

工业用地管理策划的主要工作为工业用地管理计划体系编制，由国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、国土空间规划、土地利用年度计划中的有关工业用地部分组成。

编制计划总体原则：在综合考虑国民经济和社会发展计划、国家产业政策，坚持生态优先、保护生态环境，保护耕地、严格保护基本农田，节约集约利用土地，生产、生活、生态用地统筹安排，促进城乡融合发展，保障土地可持续利用，优化国土空间结构布局等原则的基础上编制。

编制方法：国民经济和社会发展计划与国土空间规划融合，在充分考虑生态环境和耕地保护的基础上合理编制工业用地计划。工业用地管理的目的之一是作为政策工具为工业发展服务，地方政府应根据本地社会经济发展、比较优势、资源禀赋等条件，明确工业经济发展方向，深挖自身发展优势，切合实际发展先进制造业，并与国土空间规划相融合形成工业用地管理计划体系。

不同城市应根据国家相关法律法规政策标准确定编制原则和方法，并突出不同城市的特点。在城市工业用地规划中应避免工业用地围城和过于分散的现象出现。随着城市经济发展、人口增加，原本在城市建成区的工业企业外迁到城市边缘，由于城市规划前瞻性不够，导致很多城市出现了工业用地围城的现象，阻碍城市发展，增加发展成本、浪费社会资源。同时，市辖区级政府为了财政收入、政绩考核等因素，几乎每个城区都有自己的工业园区，同质发展、无序竞争，工业用地过于分散造成了工业用地低效利用和生态破坏。

（2）工业用地管理实施（D）

工业用地管理实施，是对工业用地管理计划体系的执行，实施依据为工业用地管理计划体系。广义的实施是对整个计划体系的实施，狭义可理解为对土地利用年度计划的执行。

狭义实施重要性排序为：行业用途管理＞出让方式及出让期限管理＞价格管理。

行业用途管理是促进土地节约集约利用、产业转型升级的重点，也是今后工业土地管理的重点。符合地方产业发展方向的工业用地优先供应，不符合产业发展方向的工业用地审慎供应。

出让方式及出让期限管理，以中长期租赁出让方式，代替传统出让模式。中国工业企业平均存续时间为11.57年[11]，加之工业资本的流动性强和工业企业轻资产化的趋势，使租赁式出让更适合工业企业发展。租期长短的确定，应从项目所属行业、投资额、附加值等方面考虑，符合地方产业发展方向、投资额大、附加值高的工业项目应考虑给与长租期。以租代让的出让方式，能够减轻企业在投产初期的资金压力，使企业能够集中精力进行生产经营，防止企业利用工业用地进行变相的房地产开发、炒地、囤地，使工业用地真正用于工业生产，提高工业用地利用效率。

价格管理，工业用地低地价竞争对工业用地出让不产生显著影响，对招商引资基本无效[4]，考虑到工业资本的流动性和区域之间招商引资的竞争，只要工业用地价格满足《全国工业用地出让最低价标准》要求，切是在市场竞争中形成即为合理，管理重点是交易价格必须覆盖征收成本。

（3）工业用地管理检查（C）

工业用地管理检查对象为工业用地计划体系和计划体系实施情况的检查。检查内容为年度土地利用计划执行情况和土地节约集约利用情况。土地利用计划执行情况的检查依据为土地利用年度计划。工业土地节约集约利用情况检查依据为《建设用地节约集约利用评价规程》《开发区土地节约集约利用评价规程（2014年度试行）》《工业项目建设用地控制指标》，以及原国土资源部门下发的评价技术方案等。上述检查均需形成完整技术报告，技术报告将为工业用地管理战略分析、政策制定、国土空间规划编制、存量建设用地盘活、低效用地再开发、开发区扩区升级提供基础数据和技术支撑。

在进行城市工业用地节约集约利用详细评价和开发区专项评价中分工业类别统计数据、比较数据，更有利于判断工业用地的节约集约利用水平。工业系统门类繁多，不同行业对土地的需求不同，如同样是0.8的容积率对于重化工业来说是高的，对纺织业来说刚好满足要求，对于食品制造业来说没有达到1.0的最低要求，所以分类别统计、比较土地的节约集约利用水平效果更好，更能指导城市的工业用地管理，也可以为城市确定产业发展方向提供参考。

（4）工业用地管理处置（A）

工业用地管理处置是对工业用地管理检查结果进行处置，提出处置方案，该处置方案将用于工业用地管理计划的调整。可分为两类，一类是土地利用年度计划执行结果的处置，一类是土地节约集约利用结果的处置。

第一类处置，可针对计划的执行情况，分类别调增或调减下一年度土地出让数量。第二类处置，对土地节约集约利用结果的处置情况比较复杂，处置手段不多，处置成本高。低效用地大多属于历史遗留问题，处置低效用地需要大量资金，这对于地方政府特别是三、四线城市捉襟见肘的财政预算来说基本是不可能的。对低效工业用地处置可分步实施，现阶段建设高水平工业园区（开发区）是提高工业用地节约集约利用水平有效方式，把工业企业集中到各类园区中经营，可以最大限度发挥产业的集聚效应，配套基础设施的利用率，配合标准化厂房租赁，可降低园区内企业的生产成本，提高土地利用效率。同时不再新增零星工业用地供给，鼓励低效用地入市交易，盘活存量工业用地。对于闲置、囤积、企业不愿搬迁的低效用地，政府无力征收改造可待出让合同到期后不再续约收回用地。

综上，工业用地PDCA循环管理应遵循“科学策划、刚性实施、精准检查、处置有效”原则。以工业用地计划编制为核心，发挥土地管理作用，实现严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的建设用地管理要求，促进产业转型升级。以严防新增低效工业用地为重点，提高节约集约利用水平，走出工业用地“低价出让高成本治理”怪圈。

三、建议

为使PDCA管理思想能与工业用地管理更好结合，在工业用地管理用中发挥更大作用提出如下建议。

一是在明确城市工业体系发展方向基础上与国土空间规划相结合建立系统化、高标准工业用地规划体系并严格执行。

二是建设高标准工业园区和实施城市工业飞地管理制度，是解决城市经济发展、利益纷争与工业用地规划之间矛盾的可行之路。城市工业用地的国土空间规划与城市工业发展方向相结合，在充分考虑生态环境和耕地保护的基础上合理布局工业用地，以市级政府为单位统筹规划建设高标准工业园区，并实行工业飞地政策。各区级政府招商引资项目落户园区，其所产生的税费绩效仍计入该区级政府，不影响该区的GDP，这样既可以统筹规划工业用地，实现工业用地的集约利用，又可以保持各区级政府发展工业的积极性。

三是在现有建设用地节约集约评价体系基础上，建立分行业工业用地评价体系，使评价能够真实反映出不同类别工业企业用地效率，提高评价结果的准确性。落实用地精细化管理，加强各类用地监管[12]。

四是鉴于低效工业用地节约集约改造社会成本高、效果不理想的特点，建议管理前移，严格执行工业用地管理规划，严格把控各项用地指标、建设标准，对不符合要求的用地申请坚决驳回，在源头阻止低效工业用地的产生。

五是对符合工业发展方向的工业用地优先供应，对于不符合工业发展方向的项目用地，建议通过低效工业用地协议出让的方式解决，不再提供新增工业用地。

六是对于历史原因产生的存量低效工业用地，建议根据轻重缓急分批次处理，工业用地管理重点应是高效工业区建设，历史遗留问题建议按市场规律解决。