存量发展背景下工业用地保护

广东国地规划科技股份有限公司 张珊珊

一、工业用地的矛盾

（一）工业用地与城镇化

城市传统工业区普遍形成于城市发展初期，随着城市空间的拓展，早期的工业用地成为城市中心区条件优越的土地。传统工业用地往往具有占地规模较大、产业集聚程度较低、资源配置低、粗放式经营等问题。随着城市综合实力的快速提升，居住和商业的需求增加，且城市政府迫切需要对城市中心区进行基础设施提升。在各类用地都较为紧张的情况下，低效的传统工业用地成为城市获得建设用地最快途径，因此工业用地常常被“挤出去”。

（二）工业转移

随着城市化发展，城市土地、人口、资源等各项成本上升，城市中原本依靠低廉劳动力、土地、能源等优势创造大量价值的制造业逐渐将产业转移至低成本地区。全球信息化和发达的物流能力使工业用地主动“逃出去”。以广东为例，原珠三角的制造业已向非珠三角地区、中部内陆城市转移。从全球制造业转移趋势看，低端制造业由中国大陆地区逐级向东南亚国家转移，高端制造业回流发达国家及地区。

二、工业用地保护的驱动类型

（一）后工业社会，将工业用地作为战略资源加以保护

“后工业社会”由美国社会学家丹尼尔·贝尔于1973年在其《后工业社会的来临》一书中首次提出，是指一个工业化经济体或工业化国家所经历的一个工业化发展时期，表现为如下特征：一是制造业所占经济总量比重持续下降，并明显低于服务业比重；二是服务业所占比重持续上升，并占主导地位；三是信息技术迅速发展，并进入“信息时代”；四是最重要的经济增长是创新驱动，更多地依靠信息、知识和创造力等(胡鞍钢, 2017)。部分进入后工业社会的城市和地区，在城市功能转型中仍认识到制造业对城市可持续发展的重要性，划定工业保护线，将工业用地作为战略资源加以保护。如发达国家少数城市（芝加哥等）、我国的特大城市（上海、深圳、广州等）。

（二）存量发展背景下，产业提升需求驱动，工业用地提质

制造业发展开始较早且较为成熟的地区，大部分城市建设空间已较为饱和。在存量发展的背景下，城市发展面临产业升级，淘汰落后产能的转型需要。城市通过划定工业保护红线，清退城市闲置或荒废工业用地，为高端制造业留出发展空间。同时对连片用地统筹规划管理，制定更精准的政府鼓励扶持政策，引入新型产业业态，引导产业转型升级。如广东的东莞、中山等珠三角城市。

（三）政策推动背景下，构建科学的产业发展空间结构

广东作为制造业大省，近年来随着资源环境约束加剧，企业“用地难、用地贵”矛盾显现。在此背景下，广东在降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施提出“划定工业用地保护红线和产业保护区块”。在广深莞惠等城市率先进行工业用地保护线探索后，全省各地正大力进行工业用地保护线的划定。对于粤东、粤西、粤北等非珠三角地区，城市处于增量用地开发与存量用地更新叠加发展时期，通过科学划定工业用地保护线，提高城市工业用地集约利用水平，同时构建科学的产业空间结构，为城市产业长期发展提供良好的保障。

（注：以上三种驱动并不互斥，城市对工业用地保护往往是多种因素驱动，上文从主要的驱动因素进行举例。）

三、从现有实践认识工业用地保护红线

前文提到多地已进行了工业用地保护红线的探索，目前在国土空间规划编制阶段，也有许多城市将工业用地保护线作为国土空间规划的“第四条线”进行考虑。本文以广东省部分城市实践为例，归纳总结工业用地保护红线的内涵和特点。

（一）工业用地保护线的定义

1.名称：工业（产业）区块线或工业保护线

从各地实践来看，该条保护线目前无统一名称，存在微小差异，如深圳-工业区块线、广州-工业产业区块线、东莞-工业保护线、中山-工业用地保护线（区块线），等等。

2.内涵：实施产业保护与支持政策的工业片区(或工业用地)控制线

工业用地保护线是以特定的产业空间保障政策为核心内涵，更注着重于底线的保障。各地的实践对于工业用地保护线的内涵较为统一，工业用地保护线可以理解为实施产业保护与支持政策的工业片区(或工业用地)控制线。

3.保护对象：“现状+规划”；“工业+仓储+港口铁路站场等……”

工业用地保护线规划中保护的“工业用地”不单只是现状工业用地，从时限来看，除了针对现状工业用地，还包括了远期规划以工业为主导方向发展备用地；从用地分类来看，广东省不同地市定义保护的“工业用地”的内涵存在差异，如深圳、中山等城市只包括工业用地，而广州、东莞等城市，还包括服务于工业生产的仓储物流、港口、铁路货运站场等类型用地（如表1）。

表1 广东省部分城市工业用地保护线名称与保护对象

4.分级管控：一级（红线）—“底线”；二级（蓝线）—“过渡”

广东省的工业用地保护线分两级管控。一级线（又称红线）是为保障城市长远发展而确定的工业用地管理线，一般主要为符合法定规划的工业用地，实行严格管控规则；二级线（又称蓝线）是为稳定城市一定时期（3或5年）工业用地总规模、未来逐步引导转型的过渡线，一般为法定规划为其他用地，但现状仍为工业用地。

（二）工业用地保护线的划定要求

1.划定原则：总量控制、分类定策、集中连片、保大放小

在划定原则方面，首先都通过总量控制来强调刚性保障；其次均兼顾了近期现状与远期规划，设置了两级线进行分类定策，并且都要求优先划定保障集中连片的产业园区、产业集聚区域，以及重点项目或企业的工业用地。

2.工业区块占建设用地的比例：30%+

广东省首个实践的城市深圳，以总规远期目标为指引，以详细规划层面的法定图则为依据，确定工业用地的总规模约270平方公里，划定工业区块占建设用地的比例约为30%。之后划定工业用地保护线的城市以深圳30%的比例为借鉴，结合自身工业发展思路和定位，划定结果的比例也都在30%以上（见表2）。

表2 广东省部分城市划定工业区块占建设用地比例

3.工业区块中工业用地的比例要求：60%左右

在划定范围过程中以及成果管理过程中，均强调工业区块中工业用地的比例，一般单个区块内工业用地比例下限值在60%左右（部分城市区分一、二级区块要求，如广州、中山）。一方面，相对于大区块线的划法（40%），控制工业用地的比例在60%左右能更为精确划定产业空间；另一方面，相对于划定更高的工业用地比例，又不会太过于刚性，更能促进产城融合。

（三）调整规则及审批权限

整体上，工业用地保护线的调整没有“国土空间三线”那么严格。一般要求市级以上重点项目和公共利益需要才可进行调整。同时根据不同级别的控制线类型，设置不同的调整规则。从程序上要求工业用地保护线的调整需要多方审议。

1.调整条件：市级以上重大项目建设需要或公共利益需要调整的（如表3）。

表3 调整规则

2.审批权限：一级线区政府审议，市政府审批；二级线区政府审批，市政府备案（如深圳）或一、二级皆由市政府审批（如广州、东莞、中山）（如表4）。

表4 一二级线区审批参考来源