国内外差别化土地政策实践与启示

■ 郭冬艳/毛良祥

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国内外差别化土地政策实践与启示

■ 郭冬艳/毛良祥

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

收集美国、新加坡、英格兰以及国内差别化土地政策的典型案例，总结其主要经验和实施成效，从而得出对我国推行差别化土地政策的启示：(1)建立与经济社会发展相适应、增量存量统筹、国有集体兼顾的建设用地供应总量调控制度；(2)实行区域差别化政策，促进各土地利用分区、东中西各地以及特大城市、大城市和农村的协调发展；(3)实行产业差别化政策，建立产业目录，结合产业发展方向供地，促进产业升级转型；(4)实行地类差别化管理，积极开展试点，闲置土地与低效土地再利用，提高工业用地准入门槛，农村建设用地存量挖潜。

差别化；土地政策；实践；启示；国外；国内

近年来，国土资源部根据经济社会发展形势和特点，在运用差别化土地政策调控区域发展方面进行了尝试。2011年6月，国土资源部印发的《国土资源“十二五”规划纲要》确定了“十二五”国土资源管理总体目标，明确要求实施土地总量控制、供需双向调节、差别化管理，以加快资源利用方式转变，促进经济发展方式转变。2012年8月，国土资源部通过了《关于推进土地利用计划差别化管理的意见》，差别化土地利用计划政策开始在全国层面推行。全国性土地差别化政策在保护耕地、节约集约用地的同时，对促进经济结构调整，实现区域经济协调发展起到了积极成效。由于我国幅原辽阔，不同区域、产业以及城乡实际情况千差万别，因此，在系统地总结当前改革实践经验的基础上，还需要吸收借鉴国外先进经验，进一步加强研究探索差别化管理政策。

1 国外差别化土地政策实践

1.1 美国的分区利用土地模式

美国城市发展模式经历了从无序蔓延向精明增长的转变，依照以下原则合理利用土地：鼓励紧凑的建筑设计；提供多种居住用房；保护耕地、风景名胜区、生态用地等；促进低效用地再开发。

美国实施分权的土地管理模式：各州政府负责制定土地利用规划编制规程与土地利用分区，市、县、镇拥有实际土地用途管制权力。前者需安排州下属的各建制区内土地用途，后者则按照规定对土地进行管理，控制指标既包括土地用途、建筑密度、建筑限高、容积率和内部配置，也包括环保、产业、人口、交通等部门行业规范。

这种分区域的差别化土地政策，可以有效促进各区域均衡发展。对我国而言，各地经济发展不平衡，用地紧张状况不同，应根据实际情况制定差别化土地政策。

1.2 新加坡的产业发展模式

新加坡差别化土地政策集中在产业差别化政策方面，具体表现为土地供应政策和土地价格及税费政策。产业用地的供给方式有两种，即土地出租和厂房出租。土地出租期通常为30年，到期后可以再租用30年。厂房出租是指由政府统一建设一至多层规范厂房，依照现实情况出租给企业，时间最长为60年，到期后由政府无偿收回。不论是土地出租还是厂房出租，每隔几年都要变动一次租金。另外，运用经济工具限定土地用途：在土地利用方式产生变动时，政府对使用者的增值收益征收较高额度的增值税，大大地减少了土地增值的利益；实施差别化地租，对于鼓励发展的项目，采用较低的租金，对于限制发展的项目，其租金则较高。

这些产业差别化政策的实施，既有效地节省了土地，又预留产业结构调整的空间，对我国实施差别化土地政策具有借鉴价值。

1.3 英格兰的节约集约用地模式

英格兰在建设用地节约集约利用方面也运用了差别化的土地政策，具有四个特点：①新增建设用地规模变化平稳；②新增建设用地中服务业用地有所增加；③不同类型的新增建设用地占用存量建设用地比重有所不同；④新建住宅密度不断增加。建设用地集约节约利用与区域面积、资源禀赋以及社会经济发展阶段等多种因素有关。统筹考虑土地利用、经济发展特点以及区域政策，才能提高建设用地集约节约利用政策的针对性和有效性。

2 国内差别化土地政策实践

近年来，国内各地纷纷出台了差别化土地政策，可以分为区域差别化、产业差别化和地类差别化三类。根据所采取的行政手段，可以分为土地供给政策、土地价格及税费政策。

2.1 区域差别化土地政策

区域差别化是指从用地总量、时序、结构等体现区域差别，针对各地区发展的不同阶段制定不同的用地考核指标；需要充分考虑不同主体功能区、土地用途管制区的规划，对优先发展和鼓励发展区域保障其新增建设用地指标，对土地用途管制区制定鼓励政策。

河北省和江苏省针对不同发展区差别化分配新增建设用地指标，前者围绕构筑环首都经济圈、建设沿海经济隆起带、打造冀中南经济区，培育一批千亿元工业聚集区和大型企业集团，实行差别化土地供应政策；后者对苏南地区点供高科技项目等国家产业政策鼓励类项目，优化结构、促进产业转移，对苏中、苏北点供的项目进一步加强对投资强度、产业政策和环境影响的要求。天津市创新计划指标下达方法，为适应滨海新区开发初期用地需求量大的特点，在全市计划指标的安排上，在滨海新区按时间分配用地指标，前期供应量大，后期供应量小，总规模平衡。

湖南省对耕地不同保护区域差别化分配新增建设用地土地有偿使用费，每年按照上年底各市、县保有的基本农田面积、水田面积及上年缴入的新增费，将省级新增建设用地有偿使用费中40%的资金按7：2：1分配给市、县，用于耕地保护。

2.2 产业差别化土地政策

产业差别化是针对不同类型、规模、发展阶段、节约集约程度的产业项目，从用地指标、供地方式、土地税费等方面制定差别化政策。需要优先保障重大建设项目、基础设施项目、公益项目、民生项目以及环保项目；创新供地方式，比如弹性年期供地方式、建设标准厂房以租赁方式供地；制定差别化出让地价、土地税费减免与奖励政策，引导产业结构调整，促进建设用地节约集约程度的提高。

辽宁、安徽和山东三省积极尝试“点式”供地。辽宁省积极安排“点供”用地，服务于国家鼓励发展的环保、高科技产业项目和规模大、投资高、速度快的高节约集约项目，以及涉及民生、公益的基础项目。安徽省将计划指标优先用于投资高、效益大、占地小的项目；列入当年省“861计划”并且在外商投资产业指导目录中的鼓励类项目；由省政府来督办、调度的重大项目。山东省2010年对中央扩大内需切块下达地方新增配套投资项目、省政府确定的重点建设项目，纳入省保障性住房计划的项目等实行用地计划“点供”，确保了扩大内需项目及时开工。同时确保在建工程和重点、民生项目用地，加大保障性住房和普通商品房用地特别是中低价位、中小型普通住房用地供应，优先保障高技术、高附加值、低消耗、低排放的新工艺和新产品项目用地，对通过淘汰落后产能，兼并重组提高企业竞争力、促进产业发展需要用地启动周转的给予政策支持。

江苏、深圳、义乌等地创新土地供应方式。江苏省区分产业发展阶段实施项目供地，如按照生物医药产业发展特点建设中国医药城，提供三类用地平台：独立研发楼、中试生产厂房和产业化基地。深圳市前海针对现代服务业实行弹性年期土地供应。将深化土地批租制度改革分为自用和出售两种情况：自用类型依据产业分类和项目特点，合理确定分期的时间、按时间段计收地价方式供地；出售部分按法定最高年限出让，申请续期的，符合产业政策的方可批准。义乌市分阶段出让方法的最主要特点体现在同时签订两个阶段的出让合同，第一阶段合同出让年期一般为3-5年，第二阶段出让年年期为50年减去第一阶段年期后的剩余年期。

深圳前海区别产业类型依据节约集约用地程度确定地价，充分发挥地价杠杆作用，对符合市产业发展导向的总部经济、战略性新兴产业、现代服务业、高新技术产业、先进制造业和优势传统产业的研发及总部，给予地价优惠支持；对容积率较高的新建产业项目，给予地价优惠鼓励；对属于落后产能的企业和产业项目，采取提高土地资源使用成本政策，逐步转移、淘汰。

浙江省根据企业亩产税分档设置差别化税收减免政策，分行业将考评企业分为激励类、提升类、一般类和其他类四大类，以企业的亩产税收高低作为主要依据，分档设置差别化的土地税收减免政策。安徽对工业项目和物流产业税费减免与奖励并行：新建工业厂房建筑面积经批准高于容积率控制指标的部分，不再增加土地出让金，同时免收城市建设配套费和有关行政事业性收费；对市区工业和物流企业亩均税收达到4、5、6、10万元以上，经审核符合条件的，按其缴纳土地使用税的50%、70%、90%、100%给予奖励。

2.3 地类差别化土地政策

地类差别化政策是针对不同土地利用类型提出的差别化土地政策，当前主要集中在综合立体开发的后备土地资源。按照土地利用总体规划、未利用地开发专项规划，以调整基准地价、征地补偿费、土地出让价格等方式促进低丘缓坡地、坝区土地等未利用地的综合开发。

山东省推进实施专项规划开发黄河三角洲未利用地，统筹考虑未利用地实际和经济社会生态发展需求，2011-2015年开发110万亩，其中新增农用地66万亩（耕地46万亩），建设用地44万亩；2016-2020年开发90万亩，其中新增农用地36万亩（耕地25万亩），建设用地54万亩。甘肃省白银市把全市可供开发利用的低丘、缓坡、荒滩等未利用地123万公顷、潜在荒漠化土地1.64万公顷作为城市土地开发利用的主战场。

云南省提出“用地上山”新思路，让“城镇朝着山坡建，良田留给子孙耕”，规定原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地，划为永久基本农田，对使用山坡地、未利用地发展城镇和各类产业项目的，适当降低基准地价。新疆维吾尔自治区对利用戈壁、荒滩等国有未利用土地的，将予以减免土地出让金和新增建设用地土地有偿使用费。

3 对我国推行差别化土地政策的启示

3.1 完善建设用地总量控制制度，实行供需双向调节

建立与经济社会发展相适应、增量存量统筹、国有集体兼顾、刚柔并济的建设用地供应总量调控制度。实施与经济周期相协调的总量管控措施，经济快速上升时期增大土地供应量，经济下行时期，同步调整土地供应量；健全建设用地供应总量调控制度，实行规划管控，计划灵活调整，实行土地总量不变、土地按弹性年期出让的政策；针对土地调控时滞性，建立规划适时评估调整制度；开展年度建设用地供需总量平衡分析，建立科学的测算标准和体系，客观测算建设用地供需总量。

3.2 实行区域差别化政策，促进区域协调发展

探索建立促进国土空间合理开发利用的土地政策，研究制定与优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区相配套的土地政策。研究制定和完善区域土地政策，在西部地区加大新增建设用地供应量；在中部和东北地区，与产业转移和基础设施建设相适应，合理安排新增建设用地；在东部发达地区，加大增减挂钩指标规模，合理安排围填海用地指标规模。实行不同类型城市和农村的差别化土地政策，对于特大城市严控建设用地规模，盘活存量土地，注重地上地下空间开发；对于中小城市安排新增建设用地，合理配置产业用地；对于小城镇，加大公共服务和居住用地支持；在农村按照自愿原则，综合多种方式推进宅基地退出。

3.3 实行产业差别化政策，促进产业转型升级

建立产业用地目录，支持制造业和战略性新兴产业结构调整升级的差别化土地政策。结合产业发展方向，保障基础设施、重点产业项目、传统支柱产业、战略性新兴产业及新型工业化社区建设用地。注重资源型经济转型，注重现代服务业发展，在土地取得、供应、用途管制和土地税费方面给予优先支持和政策扶持。对于符合产业导向的行业项目适当降低地价或者采取税费减免措施，通过市场实现土地资源合理配置。同时，积极促进土地节约集约化水平的提高，可以用容积率作为衡量标准，制定土地价格优惠政策或税费减免鼓励政策。

3.4 实行地类差别化管理，促进土地合理利用

探索不同类型新增建设用地差别化管理政策，效仿山东、云南等地，可以申请低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦、未利用地开发等试点，以此寻找建设发展空间。完善城镇建设用地存量挖潜政策，通过提高容积率、建筑密度、投入强度等严格工业用地准入门槛；加强地下空间开发和管理，减收或不收地下部分土地出让价款；加强闲置土地管理，促进闲置与低效建设用地更新利用。完善农村建设用地存量挖潜政策，学习成都和重庆模式，促进集体经营性建设用地流转和宅基地退出。

[1]杨刚强,张建清,江洪．差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究[J]．中国软科学,2012(10)：185-192．

[2]许根林,施祖麟．主体功能区差别化土地政策建设的思考与建议[J]．改革与战略,2008(12)：105-108．

[3]司慧娟．基于土地利用分区的西部地区差别化土地政策研究——以青海省为例[J]．安徽农业科学,2013(7)：3140-3141．

[4]曹端海．从新加坡土地管理经验谈土地可持续利用[J]．中国国土资源经济,2012（6）：20-23．

[5]周婧,杨庆媛,信桂新,等．差别化土地利用策略在新一轮土地利用规划中的运用——以重庆市为例[J]．资源与产业，2011(1)：78-82．

[6]李乐,林伟,张新花．美国土地利用分区体系的特征[J]．城乡建设，2013(1)：86-88．

DiversifiedLand Policies at Home and Abroad

GUO Dongyan, MAO Liangxiang (Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through summarizing the major experiences and the implementation effect of the United States, Singapore, and England in diversified land policies, as well as the domestic practices in this regard, this paper has drawn some inspirations for introducing China’s differentiated land policies. These inspirations are: first, setting up a system for regulating and controlling construction land total supply, and this system must adapt to social economic development, coordinate increments and stock,and give consideration to both national and collective land; second, in order to promote coordinated development such as various land use zoning,all parts of the east, middle and west zone, megalopolis, metropolis, and rural areas, implementing regional differentiation policy; third, implementing industrial differentiation policy, and establishing catalogue of industries, on this basis, offering land according to the direction of industrial development, promoting the industrial transformation and upgrading; fourth, carrying out land type diversified management, actively launching pilot projects, reusing idle land and inefficient land, increasing access threshold of industrial land, and tapping the stock of rural construction land.

differentiation; land policy; practice; revelation; abroad; domestic

F301.0；F062.1<文献标识码：c class="emphasis_bold"> 文献标识码：C 文章编号：167文献标识码：c

167

C 文章编号：1672-6995（2015）02-0065-04

2014-09-18；

2014-10-11

郭冬艳（1989-），女，山东省临沂市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，管理学硕士，主要从事国土资源产业经济研究。