省级以上土地开发整理项目实施现状及对策——以江苏省如东县为例

■ 陈 泉

（江苏省如东县国土资源局，如东 226400）

省级以上土地开发整理项目实施现状及对策
——以江苏省如东县为例

■ 陈 泉

（江苏省如东县国土资源局，如东 226400）

以江苏省如东县2001-2013年16个省级以上土地开发整理项目为例，项目实施过程中存在规划设计先天不足、前期准备不细不实、监管不到位、按期竣工难等问题。对比2007年前后项目实施的改革措施，提出四项保证省级以上土地开发整理项目的顺利实施对策：(1)从项目组织者、资金管理和参与者角色等方面调整项目实施管理办法模式；(2)强化基层村组群众参与、质量申报和重点申报意识；(3)从预算审核、报账审查和竣工验收三方面加强资金管理；(4)从廉政建设、项目法人、项目审计、档案管理和综合效益评价等方面完善制度建设。

土地开发整理项目；省级以上；实施效益；问题；对策；如东；江苏

国家投资土地开发整理项目是指国家使用新增建设用地土地有偿使用费上缴中央财政部分资金，以增加耕地面积、提高耕地质量为主要目的，在时间、资金等约束条件下，具有专门组织和特定目标，集中资金规模进行的一次性土地开发整理任务[1]。省投资土地开发整理项目与国家投资土地开发整理项目的区别在于其资金来源于省使用新增建设用地土地有偿使用费省集中部分和土地出让金省集中用于农业土地开发部分。近年来，土地开发整理项目的实施增加了耕地面积，提高了耕地质量，确保了粮食战略安全[2]，有效促进项目区所在地经济发展，农民生活水平提高且农村生态环境得到改善。随着我国经济的发展，新增建设用地土地有偿使用费和出让金逐年增长，用于省级以上土地开发整理资金日趋增加，本文以江苏省如东县2001-2013年16个省级以上土地开发整理项目为例，对过去12年内项目实施过程中存在的问题提出建议。

1 如东县省级以上土地开发整理项目实施效益

如东县是江苏省较早实施国家和省级投资土地开发整理项目县市之一，从2001年实施凌洋国家投资土地开发项目以来，截至2013年，先后实施省以上投资土地开发整理项目16个，投资总额22011万元，建设规模11897.26公顷，新增耕地1189.14公顷，15个通过验收，1个待验收。

2 项目实施过程中存在的问题

如东县土地开发整理工作起步较早，先期项目规划设计依据《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理规划设计规范》和《土地开发整理项目资金管理暂行办法》开展，由于土地开发整理工程建设标准和预算定额标准出台滞后，给项目管理、业务操作等方面带来了困难。

2.1 项目规划设计先天不足

一是规划设计与实地不符，设计单位规划人员实地踏勘走马观花，预算编制闭门造车，导致规划设计过于粗糙，甚至脱离实际[3]；二是乡镇参与人员对实地了解不够，对规划设计要求和建设内容不够专业；三是注重项目的申报立项和资金预算，忽视了项目规划内容的可行性，给项目实施埋下必然的隐患[4，5]。

2.2 项目实施的前期准备不细不实

一是没有对规划、预算内容进行认真审核，项目工程量尤其是土方量实测与规划、预算不符。二是指挥部人员专业技术含量不足，指挥部墙上挂牌组织力量雄厚，实际工作班子中时常出现推委扯皮现象。乡镇懂工程、会管理的专业人员匮乏，而是安排行政人员到现场指挥，造成人浮于事。三是招标代理不能很好地履行职责，不能按规划对项目工程量进行招标，擅自改变规划招标。

2.3 项目实施过程监管不到位

一是工程招标后施工单位不能很好地履行合同，未严格按照招标内容进行施工。二是工程监理没有发挥应有的作用，监理单位虽派出一名总监，其他监理人员多为监理公司聘请离退休工程技术人员，且就近分工，对施工单位监督不够到位，施工质量控制和存在问题整改难以到位[6-8]。三是政府宣传不到位。主要表现在：①对项目情况公示不到位，很多群众对项目了解不够，群众热情不高；②拆迁、青苗等补偿透明度不够，补偿尺度不一，涉及新增耕地来源部分村干与群众不相一致，随意调整新增耕地图斑或补偿标准，对施工中的矛盾预计不足，缺少应急处理措施。

2.4 项目按期竣工难

一是分级管理，层层衔接不到位，领导重视不够；二是宣传不到位，群众矛盾突出，尤其是项目的具体规划、土地权属、补偿标准不一等造成不配合；三是项目管理人员技术力量比较薄弱，对工程管理没有经验；四是土地开发整理项目质量评价方法欠缺[9]，忽视新增耕地的数量、质量，重视配套建筑物工程，有的对实施图斑质量要求不高，不能一次到位。

3 项目实施中的对策与建议

根据江苏省国土资源厅“关于印发《江苏省土地开发整理项目实施管理暂行办法》的通知”（〔2006〕320号文件），2007年起项目实施由项目承担单位如东县土地复垦整理中心为项目法人，对省级以上土地开发整理项目中存在的问题实施改革[10]。

3.1 调整项目实施管理模式

项目组织者调整。2007年之前如东县早期项目实施是县国土资源局委托项目所在镇政府组织实施。2007年后对新开工项目，由批准的项目承担单位如东县土地复垦整理中心组织项目实施，全过程由县土地复垦整理中心完成，具体负责编制项目实施方案，制定实施计划，组织项目招标代理、施工图设计、工程招投标到施工管理，资料的整理归档全部工作。

资金管理办法调整。2007年前土地复垦开发整理资金实行“两级直拨、转账结算”的管理办法，如东县财政局作为资金管理和财务核算主体，开设专户、单独建账、专人核算，资金安排到项目，支出核算到项目；各镇财政所作为会计报账单位，负责向县复垦资金专户结报项目经费，项目资金按合同由县财政拨付财政所。2007年后由县财政局国库直接转账支付到施工单位。

参与者角色调整。镇政府由项目组织实施主体改做配合做好拆迁补偿评估、取土定位、权属调整和群众稳定等工作；项目承担单位主要推进项目实施，负责编制项目实施方案、各项招投标和竣工决算审计及验收。

3.2 严格项目申报，强化三个意识

项目申报工作是项目建设的第一道“关卡”，关系到项目的实施质量和实施进程，近年来，如东县重点强化了三个意识：

一是强化基层村组群众参与意识。为保证项目申报、实施的公开、透明，切实维护村组和农户的合法权益，在项目申报的选址、论证和设计过程中都充分听取群众的意见和建议，妥善调整好村组、群众土地权属。通过充分听取群众意见和建议，极大地调动了村组、群众参与复垦开发整理工作的积极性。

二是强化项目申报质量意识。坚持项目申报必须符合土地利用总体规划和土地复垦整治专项规划。项目申报坚持“镇级申请、县级核实，中介编制方案”的原则，由各镇根据土地利用总体规划、土地复垦开发整治专项规划和土地实际利用现状，编制初步的项目实施计划报县土地复垦整治联席会议审查，根据联席会议意见确定各镇申报计划。

三是强化项目申报重点意识。针对当前如东县耕地后备资源利用潜力不足的问题，兼顾好当前与长远、做大做强与可持续利用、县内平衡与上级调剂等关系，近年来，如东县切实转变土地复垦开发整理重点，着重申报省以上投资高标准基本农田建设整治项目。通过连片开发整治，有效增加耕地面积，改善农业条件，实现做大做强；并明确提出“两优先、一禁止”要求，即：优先将低产田和基本农田保护区列入申报计划，优先将新增耕地潜力较大、基础设施较差、集中连片的地块列入申报计划。严禁将重点工程基础设施建设和集镇规划区周边列入申报计划。

3.3 加强资金管理，严把三道“关口”

为了切实加强对如东县土地复垦开发整理专项资金的管理，提高资金使用效益，如东县政府办公室出台了《土地复垦开发整理项目资金管理使用办法》作为专项资金管理的主要依据。

一是把好预算审核关。如东县实行项目资金县级专户管理，县财政局作为土地复垦开发整理项目资金管理和财务核算主体，开设专户、单独建账、专人核算。资金安排到项目，支出核算到项目。

二是把好报账审查关。实行资金拨付合同管理，按合同约定工程项目完成50%可结报30%的工程款，项目竣工验收合格后再结报50%，其余的20%待项目终验并审计确认后结算。项目实施单位在申请工程款拨款前，县国土、财政联合牵头工程监理、纪检监察等部门对工程实施的进度、质量等进行联合验收。对农民补偿实行“一折通”支付，支付前对照补偿实施细则、补偿协议和清单审核验收后，所有参加验收成员共同签字，作为专户拨付工程款的依据。

三是把好竣工验收关。项目竣工后，必须编制项目工程决算和财务决算，经国土、财政审核后报送审计部门。通过审计后，方可申请验收。

3.4 强化制度、规范运作

通过不断探索，如东县复垦开发整治工作循序渐进，在全面推行项目法人、公告、招投标、合同、工程监理等制度的基础上，还探索建立了廉政建设、项目审计、联合验收、项目联系卡、档案管理等五项工作制度。行之有效的工作制度，确保了如东县土地整治项目工程建设与管理始终处于“阳光监督”之下，项目进程加快，按期竣工；工程质量、新增耕地质量提升实效明显。如东县提出五个方面的工作制度。

一是落实廉政建设制度。近年来，如东县按照“管住、管好、管细”的思路，由县国土、财政、检察院等联合出台了《关于实施“阳光工程”积极推进土地复垦开发整理工作的意见》、《如东县土地复垦整理开发项目资金管理试行办法》、《如东县土地复垦开发整理项目操作规程(试行)》等制度文件，实行工程发包市场运作、资金拨付按合同管理，并实行工程施工与预防职务犯罪“两个协议”一起签等各项规定。县检察院坚持把土地复垦开发整理工作重点纳入预防职务犯罪监控范围。

二是强化项目法人负责制。省以上投资项目全部由县土地复垦整理中心“一揽子”负责制，工程质量监管推行业主委托第三方具有资质单位进行工程质量检测。通过推行项目法人负责制，进一步建立起“责权明晰、管理规范、制约有效、监督有力”的新型管理制度。

三是规范项目审计制度。项目单位必须在工程自验收合格后一个月内，将竣工决算、财务决算等规定所需提供的资料准备齐全，装订成册，并附资料清单。送项目承担单位审核后，报审计单位审计。保证项目工程资料、会计资料的准确性、真实性和完整性。

四是巩固档案管理规范成果。如东县在2002年度实施省级易地项目和省以上投资实施、验收中明确专人、分项目集中收集整理，实现了资料内容齐全、分类清晰、装订规范、查找便捷。

五是完善综合效益评价制度。大规模的土地开发整理项目不仅带来经济效益，而且产生重大的环境影响，也带来了未知的社会成本，甚至可能产生比预期效果更大的社会影响[11-12]。土地开发整理与优化种植结构相结合，能够达到高产高效的目的，不断提供土壤肥力，使土地资源可持续利用[13]，并且带来了正面社会影响和环境效应。

[1]陈建设,崔志标．关于国家投资土地开发整理项目实施中的问题与对策——以山西省为例[J]．资源·产业,2004,6(2)：61-64．

[2]张佳,杨荣利．土地开发整理项目实施中存在的问题与对策[J]．国土资源,2008(S1)：30-31．

[3]王发荣．土地开发整理项目管理问题与对策[J]．中国土地,2011(8)：37-39．

[4]李晨,张东,张合兵,等．土地开发整理项目待开发整理资源的适宜性评价研究[J]．河南水利与南水北调,2008(7)：127-129．

[5]李建强,曲福田．省级土地开发整理规划目标确定的技术路线和方法——以江苏省为例[J]．中国土地科学,2005,19(5)：45-49．

[6]魏守民,高东波,徐宁,等．土地开发整理项目监理探讨[J]．农业与技术,2006,26(5)：32-34．

[7]李兆钧,伊森昌．浅析青海土地开发整理项目中存在的问题和对策[J]．水利发展研究,2012(8)：33-36．

[8]孟展,杨文杰,郑华伟,等．土地开发整理项目监管制度建设探讨[J]．资源与产业,2011,13(3)：89-93．

[9]李芹芳,许晓婷,闫芬,等．土地开发整理项目质量评价方法研究[J]．江苏农业科学,2010(1)：356-358．

[10]黄晓凌,张建华,陈真．关于土地开发整理项目实施管理措施研究——以辽宁某县土地开发整理项目为例[J]．中国国土资源经济,2006(12)：21-23．

[11]杨庆媛,张占录,杨华均．土地开发整理项目社会影响评价方法探讨[J]．中国土地科学, 2006,20(3)：44-49．

[12]赵华,卞正富,冷海龙．在土地开发整理项目中加强生态环境效益评价的探讨[J]．中国土地科学, 2003,17(3)：34-37．

[13]李敏,赵小敏,龚绍琦．提高土地开发整理项目经济效益的途径[J]．农业工程学报,2004,20(3)：262-265．

The Situation and Countermeasures in Implementing the Projects of Land Development and Consolidation at or above the Provincial Level—Taking Rudong County of Jiangsu Province as an Example

CHEN Quan
(Rudong Department of Land and Resources of Jiangsu Province, Rudong 226400, China)

This paper analyzes the projects of land development and consolidation at or above the provincial level between 2001 and 2013 implemented by Rudong county of Jiangxi province. It points out that the main problems in the course of implementation include the following: the deficiency of planning and design, having no detailed and poor preparations, poor supervision, and timely completion is difficult. Through comparing the reform measures with regard to the project implementation around 2007, this paper sets forth countermeasures for ensuring the successful implementation of the projects of land development and consolidation at or above the provincial level. These countermeasures lay emphasis on the following: adjusting the management mode of project implementation from the aspects of project organizers, the administrators and participants of the fund; enhancing the awareness of the village masses at the grass-roots level to participate in quality and key application; strengthening the fund management, especially in the aspects of budgeting, reimbursement review, and final acceptance of construction; improving institutional construction with regard to building a clean government, project legal person, project audit, archives administration and comprehensive benefit evaluation.

the projects of land development and consolidation; at or above the provincial level; implementing benefit; problem; measures; Rudong; Jiangsu

F301.0；F062.1<文献标识码：c class="emphasis_bold"> 文献标识码：C 文章编号：167文献标识码：c

167

C 文章编号：1672-6995（2015）02-0047-03

2014-08-29；

2014-09-15

陈泉（1964-），男，江苏省如东县人，江苏省如东县国土资源局土地管理工程师，大专学历，主要从事土地开发复垦整理研究。