深化行政审批制度改革全面建设法治型服务型政府

● 高志军

（作者系佳木斯市编办主任）

近年来，黑龙江省佳木斯市坚持把深化行政审批制度改革作为转变政府职能、服务民生、促进经济发展的重要途径，通过建立市级权力清单、开展流程再造、向基层放权、深化街道社区综合管理体制改革等工作，实现了市区两级政府职责定位准确、权力运行规范、管理服务效能提升、市场活力和内生动力增强，有效地解决了群众办事难、办事慢等难题，加快了全面建设法治型服务型政府步伐。

一、深入清理规范行政职权

佳木斯市自2013年11月起，在全市开展了清理规范行政职权建立权力清单工作，重点对各部门的职权进行了清理规范，对各部门的职责进行了科学界定。通过权力瘦身、职责归位，使市级政府部门明确了什么可为、什么不可为或不该为。

一是找准症结，明确重点。在清理规范工作启动前，通过向社会各界发布《致社会各界、广大市民的一封公开信》、召开座谈会等方式，广泛征求社会各界的意见建议，共征集到7个方面51个问题。清理规范的重点是职权项目过多、检查评比过滥；多头执法、重复执法；重审批、轻监管；重收费、轻服务；制度不公开、执法不规范等五个方面。

二是明确原则，全覆盖清理。明确清理规范行政职权的原则，即没有法律法规依据的行政职权一律取消；没有法律法规依据的前置件一律取消；不是由法律法规明确规定必须由市级行使，由县（市）区办理效果更佳、更方便百姓的行政职权一律下放。在清理范围上，将党政群机关及其所属事业单位、直属事业单位、中省直单位全部纳入清理规范的范畴，实现了全覆盖。在清理项目上，将行政许可、非行政许可审批、行政确认等12个清理项目纳入清理范围。

三是晒出清单，亮出“家底”。 2014年10月，《佳木斯市保留行政权力清单》和《佳木斯市清理规范行政权力清单》在市政务网和佳木斯日报等媒体进行公开。全市1463项行政职权，保留784项，减少679项。权力清单的建立，使市级政府各职能部门真正了解本部门的行政职权底数，知道了什么可为，什么不可为，确保“法定职责必须为，法无授权不可为”落到实处。权力清单的公布，使群众知道了什么找市场，什么找市长，解决了群众办事难的问题。同时，也加快了市政府部门由重管理向重服务转变，由重事前审批向事中事后监管转变，由既当裁判员又是运动员向裁判员转变。

二、推进流程再造和行政职权运行流程标准化

市级权力清单晒出之后，针对部门如何履行到位、执行到位的问题，针对群众反映到政府部门办事慢、效率不高的问题，佳木斯市把开展审批流程再造和行政职权运行流程标准化管理工作作为检验群众办事效率和政府部门履职尽责的“试金石”，通过流程瘦身，环节精简，规范权力运行，确保权力清单中的每一项权力履行到位，着力破解政府部门履职尽责不到位和服务群众效率不高的问题。

一是将所有审批事项全部纳入大厅“窗口”。市级权力清单公布后，佳木斯市采取“统一进场、集中办理、领导坐班、现场办结”的模式，将具有审批权力的37个职能部门的266项审批权力全部纳入行政服务中心。同时，12个中介机构、15个便民服务机构、6家银行也进驻市政务服务中心，为行政审批提供配套服务，方便群众办事。在审批方式上，实行“一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结、一次性收费”，彻底解决群众办事“摸不着门”、“找不到人”、“晕头转向”、“往返跑”等问题。

二是通过精简环节，实现审批流程再造。佳木斯市于2014年1月启动了流程再造工作，重点围绕行政许可、非行政许可和行政确认三项行政职权开展审批流程再造工作。通过制定内部和外部两个流程，突出六个重点环节，即制定完善制度、精简前置件、规范流程、制定审批传递单、规范表单和形象描述，对各部门的流程进行了初步的调整完善。在前期工作中，全市37个具有审批职能部门的266项职权全部建立了工作流程，前置件由原来的1921个精减至1305个，减少率为32%；审批流程由原来的1526个精减至1039个，减少率为32%；签批环节由原来的821个精减至505个，减少率为38%；审批时限由原来的5586个工作日精减至1820个，减少率为67%。通过对流程的深度规范，审批流程的环节精减了，审批时限缩短了，审批效率提高了，政府的行政效能提速了。比如，市住房公积金管理中心取消了公证处公证担保环节，减少了审批环节和时限，减掉了一些不必要的手续和证明，同时，也为每位贷款者节省600-700元费用。市人社局办理退休审批流程由12个环节30个步骤减少为3个环节7个步骤，审批时限由原来的至少60天缩短到20分钟，只需填写一张表格、一次签章、一次提供要件即可完成退休申报。优化审批流程后，工作人员减少4/5，效率提高了5倍；改办率从2%降到零。

三是通过建立完善两个体系，实现行政职权规范化运行。重点对行政许可、非行政许可、行政确认、行政征收、行政奖励、行政给付等12项行政职权运行流程进行全方位、深层次规范，进一步优化行政职权运行程序，让群众明明白白去办事，清清楚楚去监督政府。2015年2月，全面启动了行政职权运行流程标准化管理工作。下发了《佳木斯市人民政府关于印发佳木斯市行政职权运行流程标准化管理工作方案的通知》，成立了佳木斯市行政职权运行流程标准化管理领导小组，对全市的行政职权运行流程标准化管理工作进行了全面部署。行政职权运行标准化管理工作的重点是要求全市保留行政权力清单中涉及的市政府相关部门及所属事业单位、市政府直属事业单位必须制定管理手册、行政职权流程手册2个体系文件。通过制定简捷、规范的管理手册，使机关内部工作人员了解机关架构，理解机关管理体系中职责、权限和应遵循的规范。通过制定规范、操作性强的行政审批流程手册，确保过程的一致性，从而保证各项工作过程可控、流程可查、责任可究。同时，各部门还应根据保留的行政职权，按照行政效率的原则和保护相对人合法权益的原则，制定行政执法运行流程，为建立责任清单奠定坚实基础。

三、加大向县区放权力度

为进一步解决市级政府各职能部门统得过多、管得过死，市级政府权大责小、县区有责无权等问题，佳木斯市加大了向县区放权的工作力度，增强了基层政府管理社会的能力。

一是整建制下放权力。按照能放尽放、人随事走、编随人走和取得实效的原则，2011年，以向阳区为试点，开展了市城市管理行政执法局的行政权力下放工作，将主管向阳区辖区内的城市执法分局的编制、职责、人员、经费等全部下放至城区，共向向阳区下放权力67项。行政权力下放后，不仅为向阳区实施城市精细化管理提供了强有力的支持，更为全面下放权力提供了基础。

二是明确原则，合理下放权力。明确了向城区下放权力的“三个一律”原则，即凡法律依据未明确必须由市政府职能部门行使的权力，一律下放到城区；区级政府直接行使能更好地服务于经济社会发展的权力，一律下放到城区；区级政府已经完成了该项权力大部分工作，市级机构只是最后审批或确认的，一律下放到城区。按照这一原则，先后分两批开展了向城区下放权力工作，已累计向城区放权587项。同时，将编制、人员和经费下拨到县区。

三是科学设置机构，强化社区社会管理职能。在权力承接上，对于各区政府有对口机构承接的，全部由对口机构承接；没有对口机构承接的，组建新机构或由相近职能部门承接。特别是在综合执法、集中执法、一级执法上，加大了探索步伐，依托区工商分局组建区市场监督管理局，将工商、食品、商务等部门有关市场监管职责和执法职能全部纳入到市场监督管理局，实施集中执法。组建城市管理综合执法局，将各城区原来由市容环境卫生监察大队行使的城市环境卫生、市容市貌等部门的执法职责和各区其他相关部门行使的执法职责进行整合，实行综合执法。同时，在各城区组建综合服务管理机构，着力解决由于行政编制不足影响基层执法工作开展的问题，实现了市、区两级政府职权归位、职责归位、运行归位，县区实现了责权利相统一，基层政府工作的主动性、积极性明显增强。

四、深化社区综合管理体制改革

如何合理分权，界定好不同层级间权责关系，是深化行政审批制度改革的难点问题。佳木斯市通过精简管理层级，理顺区、社区的权责关系，进一步加快社区管理体制改革步伐，推动社会管理服务职能向基层下移，解决了服务群众“最后一公里”不畅的难题，促使社区职能归位，提高服务效能。

一是创新管理体制，搭建社区组织体系框架。当前，街道办事处在区级政府和社区之间的位置越来越尴尬，在社区与区之间仅起到“二传手”、“传声筒”的作用，而社区承载的职能越来越多，承担的任务越来越重。基于这一现实，佳木斯市重点拓展社区服务功能，以前进区为试点，对街道这一中间管理层级进行了撤并，并对相关资源进行了整合，将城市原有的区—街道—社区三级管理体制精简为区—社区两级管理体制，实现了区与社区的直接互动，实行了区直管社区的模式。在此基础上，新组建了社区建设管理委员会，隶属区委。建立了以社区党工委为核心，以社区居委会、社区公共服务中心为支撑的组织架构，社区党工委为区委直属党委，与社区公共服务中心合署办公。同时，将原来街道办事处的行政编制和职数一律收回。2014年，在全面总结前进区街道社区综合管理体制改革基础上，加快了向阳区、东风区和郊区三个城区改革步伐，共撤销了13个街道办事处，并对原有的社区进行了整合，组建了54个社区。

二是坚持责权利统一，构建社区管理职责体系。按照“费随事转，权随事转，人随事转”的原则，合理界定了社区职责。街道办撤销后，将原街道党工委相关的组织关系接转核查；党员教育、培训、监督和发展工作等八项职责调整至社区党工委。将相关公共管理和服务职能调整至社区公共服务中心。将原街道办事处承担的经济发展、招商引资等主体职责收归区政府相关职能部门。市容监察主体职能收归区城乡市容环境卫生监察大队统一管理。区司法局所属司法所实行垂直管理，分片管辖。社区建设管理委员会统筹负责全区社区建设工作的开展。社区建设管理办公室作为全区社区建设综合管理部门，具体负责承上启下，对上沟通协调，指导、督办、检查、考评等工作。通过人员下沉，职责下移，通过经费直接下拨到社区，为社区工作正常开展提供了坚强的保证，实现了社区责权利的统一。

三是推动服务重心下移，实现管理效能提升。通过取消街道办事处这一中间管理层级，推动了社会管理职责向社区下沉，社会服务重心的下移，基层党组织活力、社区服务水平、居民自治能力、社区基础建设和保障机制全面提升。前进区共向社区下放了救助、劳动保障、人口计生、环境卫生、信访维稳等107项服务职能，社区公共服务中心实行了“一站式”服务，形成了“前台一口受理、后台分类处置”的工作机制，社区服务效能显著提升。改革后，社区可以直接办理各项业务，而且每个社区的服务半径均在步行15分钟之内，通过为居民打造15分钟生活服务圈，社区服务更加便民，更加高效。目前，四个城区共组建社区公共服务中心74个，编制和职数已经配置到位，运行态势良好，有效解决了服务群众“最后一公里”不畅的问题。