政府权力清单制度的法制化

文/王艳宁

对行政权，也即政府事权的控制和规范是多年来学术界和实务界探讨的问题。在借鉴国外经验和实践的基础上，我国先后设计了多种制约方式，例如，立法控制、对行政权司法审查、要求行政机关说明理由、设立行政裁量权基准制度、程序控制等。而政府权力清单制度则是多年来实践的一个最新成果。

一、权力清单制度：通过对政府事权的规范化实现对行政权力的控制

（一）权力清单更加明晰了政府事权的范围。多年来，政府的权力到底有多大、有没有越权或滥用权力等，对于这些问题，在权力清单制度实施之前，很多政府和职能部门并不十分清楚。而且长期以来，公众对政府权力界限了解不多，更搞不清各项权力的运作是否违反程序。实行权力清单制度后，上述问题将得到较大程度地改善。因为在权力清单制定和公布前，首先要对权力进行清理，这个梳理过程本身就有对政府事权进行规范的效果。其次将权力进行严格界定，通过清单制度，摸清权力家底，明确划定政府权力范围，将法律法规规定概括模糊的方面进行明确。细化后的权力清单明晰了行政机关必须履行的职权和职责，在职权范围内的，行政主体有权也有责任去行使，而不在职权范围的，越权行使要被追责，从而有效地避免越权和监管缺位等现象的发生，从源头上控制和规范行政权。

（二）权力清单的流程图具有程序控制政府事权的功能。程序控权是通过行政程序的设计对行政权力进行合理规制以及对相对人合法权益给予有效保护。程序一经设定，行政主体必须严格依照程序规定的方式、方法和步骤行使行政权力，否则要承担相应的法律责任。因此，行政程序具有抑制和指引功能，其本身具有独立的价值，是公平与公正的体现，是控制行政权力的有效方式。完整的权力清单制度要求对每项权力制定详细的行使流程图，并将流程图与权力清单一起对外公开。流程图实际上是行政权力行使的行政程序，是行政主体在行使该项行政权力时必须遵守的方式、步骤、时限等，是对行政权力运行各环节的固化，行政主体必须按照预先设定的这些程序行使权力。流程图的公开使得行政主体不能随意选择行为方式、方法和步骤，是控制行政权力的有效途径。

（三）权力清单制度有利于行政权力公开透明运行。在现代社会中，法治政府应当公开透明，倡导开放透明的政务运转模式，增进管理者与公众的交流互动。权力清单制度建设为当前推行的行政权力公开透明注入了强大动力。权力清单制度将行政机关的权力全部向社会公开，供公众了解，因此权力清单制度本身就是政府公开透明的组成部分，这一制度的存在以及制度的良好运行本身就表明政府公开透明度的提升。

二、目前政府权力清单制度建设中的问题

国内首份权力清单诞生于河北省邯郸市。2005年，邯郸市经过清理，列出市长的93项行政权力，与每一项权力的使用流程图一起公之于众。2006年，洛阳市政府及其部门公布权力4484项，石家庄市政府、成都市政府及其职能部门都先后开出了行政权力清单。党的十八大之后，各地加快了行政权力清单公开的力度，晒出权力清单的不仅有地市级政府，省级政府也陆续晒出权力清单。

推行权力清单制度建设主要存在如下的几个问题：

（一）权力清单的内容缺乏统一标准和规范。在已经实行权力清单的地方，清单内容差异很大。由于行政权的清单一般由权力行使者自己公布，内容确定的主导权掌握在政府及其部门手里。实践中，有的部门公开内容笼统、不具体；有的公开的是“大清单”，然后又通过“其他审批事项”等兜底条款保留部分隐形的权力事项；有的名义上减少很多权力事项，但实际上只是权力的合并同类项等。看起来整齐划一的权力清单，内容上未必真的清晰可辨。可见，在晒出的权力清单中仍有一定的伸缩性，有较大的缩减空间。

（二）权力清单缺乏流程图和相应的责任规定。流程图和责任清单是权力清单中不可或缺的组成部分。其中流程图的制定更为重要，因为行政权的行使是一个程序化的过程，必须规定行政机关行使权力的程序，包括行使的方式、步骤、顺序和时限，编制科学合理的流程图，并与权力清单一起向社会公开。若没有流程图，即使有权力清单，也难以真正对行政权力进行有效控制。责任清单是指政府如果没有按照权力清单及其流程图的要求行使行政权力时应承担的法律责任的规定。在目前公布的权力清单中，有的地方只公布了权力清单，缺乏流程图和责任清单。

三、推行和落实权力清单制度的建议

（一）逐步推动权力清单制度法制化。权力清单制度是一项新的制度，为保证其顺利推行，需要对这一制度作出整体性安排，建议逐步推动权力清单制度法制化。目前，权力清单制度还处于探索初期，可先以行政法规和地方法规或规章的形式加以规范，规范的内容可包括: 把公布权力清单作为政府的职责来规定；明确权力清单应包含的基本内容，地方政府清单在内容上具有相对统一性；规定各地定期对权力清单进行修订，实时更新，实现动态管理；规定权力清单是各级政府依法行政的依据，不在权力清单范围内的，不得实施，使越权必然被追责常态化；规定不公布和实施权力清单的法律责任。

（二）明确行政权力清单制度推进的要求。建议遵循自上而下、先易后难的推行方式。自上而下，是指宜由国务院部门、省级政府和部门率先公开权力清单，然后逐级向下推进。先易后难，是指权力清单制度的推行宜循序渐进，由相对明确和容易领域先期推行，而后逐步全面铺开。因为行政权力涉及面广，不同的行政权力规范和完善程度不一，全面推开有一定的难度。可选择目前制度较完善的行政许可、行政处罚、行政强制等领域作为公开的重点，再逐步扩展到更多的领域。

（三）建立行政机关权力清单的监督和约束机制。行政权力清单制度的良好运行需要有监督和约束机制作为保障。因此，在建立行政权力清单制度时，建议同步考虑相应的监督和约束机制。将行政权力清单制度落实情況纳入行政监督的框架之中。

（四）建立相应的配套制度。行政权力清单制度的运行必然关系到其他制度，需要相应的配套制度作支撑。其中，电子政务和责任追究制度十分重要。已推行的行政权力清单制度基本是通过网络公开的，一些地方专门设有行政权力公开透明网。这样的网络平台建设非常重要。目前，基层行政机关的网络平台建设水平仍有差距，已建成的网络平台质量仍有提升空间。建议建立权力清单制度与电子监察监督、部门业务系统的互联互通、资源共享，建立权力清单运行的考核、投诉处理等制度。

（五）推动权力清单的动态化管理。行政权力清单制度，绝不是一次性的梳理和公开，而是一项持续的工程。为适应经济社会发展需要，行政权力具有变动性，这意味着权力清单必然是动态的，是一项没有终点的持续性工作，权力清单应随着行政权力的变化、变迁而及时加以调整。公布一次权力清单相对容易，而要保持权力清单的全面性和及时性则较为困难，因此，权力清单应保持动态化和连续性。