美国联邦政府如何管控雇员规模

● 牛龙云

（作者系中央编办综合司宣传处处长）

总体而言，美国联邦政府是通过预算来控制雇员规模的。其实际运作过程比较复杂：在预算体系和控制过程中，国会、总统、各部门以及各个联邦雇员工会组织之间有诸多博弈；在预算的约束之下，联邦也有具体的方式方法来控制政府的职位和雇员数量。

一、美国联邦雇员及其总体规模

美国联邦雇员的概念比较广泛，包括立法、行政和司法三个体系的雇员。而公务员（通常也称“文官”）则仅指在行政机构中执行公务的人员。公务员按职务性质又可以分为两大类，政治任命官员（也称“政务官”）和职业文官（也称“事务官”）。政治任命官员由总统任命并经参议院批准，与总统共进退；职业文官则是业务类常任文官，受到公务员法律的保护，无重大过失可以任职到退休。职业文官占美国公务员的90%以上，是人事管理的主体。联邦雇员还可按其他标准进行分类，如白领雇员（又细分为专业类、行政类、技术类、文秘类和其他）和蓝领雇员，全职雇员和非全职雇员（包括部分工作时间和间断性工作时间的人员）等。

美国政府主要使用两个概念统计人力资源总量。一是管理和预算办公室（OMB）使用的全工时等量（Full-Time Equivalent，简称FTE）数，一是人事管理总署（OPM）使用的在岗人员（On-Board Personnel）数。因为美国政府雇佣关系近年来逐渐弹性化，职业文官数量逐步减少，非永久性的临时雇员逐渐增加，在岗人员中有很大一部分是部分工作时间、季节性工作或间断性工作的人员，数量不断变化，所以管理和预算办公室借用企业里常用的FTE概念来估算各部门所需用工量。一个FTE相当于干满一个财政年度正常工作时间（法定节假日和加班时间不计入）的全职人员，其工作时间为：8（每天工作8小时）×10（两周10个工作日，美国以两周为一个工资周期）×26（每年52周，即26个工资周期）=2080个工作小时。各部门可以在核定的FTE总量内根据需要雇佣全职或非全职员工，显然，实际在岗人员数往往大于FTE总量。FTE与中国的编制概念相类似，当说起美国某个部门有多少编制的时候，其实就是指管理和预算办公室核定给该部门的FTE数量。在表示人员规模时，美国官方文件有时将FTE水平和雇员水平两个词混用。

根据美国最新统计数据，2013年联邦行政系统FTE总量为263万多，在岗人员总量为270万多，立法和法院机构在岗人员数量共6万多。但这仅是官方统计发布的政府直接支付工资的人员数量。实际上，近年来美国政府将大量服务外包，间接由联邦财政经费资助的合约制人员（Contractor）数量庞大。这部分人员数量没有官方统计，学者的估计差异较大，但都远超出正式雇员数量。著名智库布鲁金斯研究所在《政府的真实规模》（The True Size of Government）一书中估计，2005年美国合约制人员数量为760多万，花费财政资金4000多亿美元。有学者指出，政府服务大量外包已造成“政府空心化”（Hollow States）问题，政府过分依赖合约制人员提供的服务，公务员自身素质下降，难以适应要求。

二、国会和总统对联邦雇员规模的管控

美国宪法授予国会“管理钱包的权力”。历史上，国会通常在批准预算的过程中，通过限制政府机构雇佣的人员数量、特定政府项目所需配备的人员数量以及人事预算等手段对联邦雇员数量进行控制。20世纪以前，国会在这方面扮演了较为积极的角色，有两次甚至直接干预政府雇员总量。一次是朝鲜战争期间国会通过的“惠顿修正案”，设置了联邦政府雇员总量的上限，另一次是克林顿时期国会通过“联邦劳工重组法”（Federal Workforce Restructuring Act of 1994），要求总统在五年间削减25.2万个联邦FTE职位，并规定了1994年至1999年间政府每年可用的FTE职位数量上限。但是，随着政府规模的扩大，国会对雇员总量已很难控制得如此精细和刚性。加之来自政府部门和联邦雇员工会的巨大阻力，国会的管理逐渐转向间接。如2011年通过的“预算控制法”（Budget Control Act of 2011）只设置了2013年至2021年间政府每年自主财政支出（Discretionary Spending）的上限（雇员工资福利都属于自主财政支出范畴），而未设置FTE数量上限。有学者研究认为，近年来国会一般只审查批准总统预算案，部门的FTE申请基本由总统及管理和预算办公室决定。据统计，从1983年至2012年间，国会最终改变总统预算中FTE水平的情形大约只占10%。

相对于国会，总统在控制联邦雇员总量和在部门间分配人力资源方面发挥着更加实质的影响。作为联邦政府的行政首脑，历任总统都很关心人力成本和人员规模问题，他们担忧联邦雇员总量太大、花费太高。20世纪40年代以来，历任总统不断扩大自己在控制政府部门雇员规模方面的自由裁量权，并通过改组预算部门和人事部门，使其成为自己的得力助手。如尼克松总统1970年把原来的预算办公室改组为管理和预算办公室，增加其人事管理职能；克林顿总统进一步把管理和预算办公室的预算和人事管理职能结合在一起，根据业务领域设置5个审查办公室，综合审查各部门提交的预算和FTE申请。卡特总统1978年推动通过了“文官改革法”（Civil Service Reform Act），全面修正和完善美国文官制度，设立直接对总统负责的人事管理总署，掌管人事决策和工资控制权。克林顿当选总统后面临高额财政赤字，迫切需要削减政府支出，因此发起了“再造政府”运动，以提高政府绩效，并裁减政府雇员。据“国家重塑政府合作伙伴委员会”（原称“国家绩效评估委员会”，克林顿时期负责绩效管理改革的机构）网站显示，在7年的削减赤字过程中，42.62万个联邦职位被砍掉。小布什执政期间，因为应对恐怖袭击的需要，国土安全部门雇员大幅增加，使联邦雇员规模有所扩大。最近几年，为应对“政府空心化”问题，减少政府对于外包服务的过分依赖，奥巴马政府改革人事政策，精简聘用程序，吸引高素质人才进入政府工作，联邦雇员数量也有所增加。

在美国，限制政府雇员规模往往会遇到很大的阻力。美国有多个联邦雇员工会组织，他们是一类很有影响力的利益集团，通过游说议员，阻止裁员、减薪等法案的通过。两个主要党派执政理念的差异也导致在此问题上常常发生博弈。传统上，共和党更倾向于“小政府”，主张减税、削减政府雇员，而民主党则相反，主张累进税制、提高社会福利等有利于低收入群体的政策，因此必然增加财政开支和政府雇员。2011年和2013年，共和党议员曾两次提出《通过自然减员方式削减联邦雇员规模》的议案，相关的委员会也已通过，但最后都无疾而终。

三、美国管控联邦雇员规模的具体方式

在预算的约束下，美国政府主要通过“职位管理”（Position Management）来管控人员增长。根据政府问责办公室（Government Accountability Office，简称GAO）的定义，职位管理是指决定政府部门所需职位数量、知识和技能要求，以及在不同职位之间归类、分配权力和责任的系统管理方法。对FTE和高级公务员（SES）职位的管控是职位管理的重要内容。

（一）对全工时等量（FTE）职位的管理

管理和预算办公室对各部门每个财政年度可以使用的FTE数量进行限制。按照要求，各部门提交预算申请时，必须对本部门需要的FTE数量进行估算，连同预算申请一同提交给管理和预算办公室审核。管理和预算办公室每年都会发布长达数百页的A-11号通知，对部门提交预算申请进行指导，其中有专章指导部门如何估算并提交FTE申请。大致有以下几方面：

关于FTE估算。要充分考虑知识技能、组织结构、工作程序和监管效率等方面的改进所带来的生产率提高，工作量不变的情况下也要减少人员数量。在安装或改进信息技术系统的领域，因工作效率提高，也应削减人员需求。根据新项目的要求最大限度地重新分配人力资源，尽可能用现有人力完成新项目。

关于向管理和预算办公室报告FTE数据。各部门每季度要向人事管理总署报告人事数据，由其汇总并折算成FTE数据，每财政年度提供给管理和预算办公室。在管理和预算办公室的预算数据库中，每个部门的FTE数据被视为比对检查该部门上一年度雇员规模的控制基数。

关于FTE申请与预算申请的联动。任何涉及增加FTE的申请，必须附带详尽的证明材料，说明增加的理由、目的，而且要与预算资金申请的变化成比例。如果预算资金申请比上年度减少，FTE申请也要按比例减少。在部门建议终止、削减或合并项目的领域，相应的FTE申请也必须适度减少。

管理和预算办公室与各部门通常会就预算和FTE申请问题多次协商以求达成一致。如果部门不满管理和预算办公室的决定，可直接向总统提出意见。最终，各部门的FTE申请将汇入总统向国会提交的预算案中。国会审查预算过程中，涉及各部门的具体问题会直接要求该部门出席听证（管理和预算办公室只就综合性问题出席听证），所以各部门要附带提交FTE申请的说明材料以备国会审查。

部门是根据什么标准来估算FTE水平的呢？管理和预算办公室又是根据什么标准评判部门申请的FTE水平是否适当呢？A-11号通知里除了原则性的要求外，并未写明。以美国住房和城市发展部（Department of Housing and Urban Development，简称HUD）的FTE管理为例。不仅实际FTE水平远超总统为其核定的总数，内部各个部门和项目部之间的FTE分配也严重不均。美国政府问责办公室和参议院几次对该部门提出批评和质询，但直到2003年该部门仍有3000万美元因超聘人员导致的资金缺口。在政府问责办公室的强烈建议下，该部门寻求国家公共行政学院（NAPA）的帮助，设计了一套资源管理体系，确定了一系列原则和指标，来指导如何定义项目劳动量、如何收集数据、如何激励一线人员上报准确数据以及怎样才能符合《政府绩效与结果法案》的指标要求等。在这套体系中，核心是“资源估算和配置过程”（REAP）。REAP实质上是一种人力资源管理工具，包含三个步骤：“估算”，由住房和城市发展部的雇员来估算他们完成工作所需要小时的基数；“确认”，使用“总量估算和配置机制（TEAM）”网络系统汇总各项数据，帮助部门估算所需资源，以使之与雇员花费的工作时间相匹配；“配置”，在以上两步的基础上，决定人员和预算资金如何分配。经过多年努力，情况有了很大改观，政府问责办公室在2013年出具的一份名为《战略性人力资源和劳动力规划应该持续放在优先位置》的报告中对此表示认可，并提出进一步改进的建议。

需要说明的是，在FTE的估算体系和标准方面，各部门有一定自主权和灵活性，联邦政府并未对各个部门提出统一的要求。一般来说，各部门都是以上年度数据为基数，结合管理和预算办公室发布的预算指导意见作微调。

（二）对高级公务员（SES）职位和“官兵比例”的管理

美国公务员共分18个职等，1978年“文官改革法”建立了SES序列，包括行政首长职务序列中的第四、五等职位（这两等职位可由总统直接任命而无需参议院批准。第一、二、三等职位如部长、副部长等，由总统提名并需参议院批准，故不列入SES序列），以及公务员序列中的第16至18级职位。该法规定在联邦各部门中设置9200个SES职位，全部纳入文官制度管理范围（可在政治任命职务范围内予以调动，享受职业文官待遇），并对SES的录用、调配、罢免、报酬等作了规定。目前，联邦政府共有8000多名高级公务员，各部门助理部长（不同于副部长）、局长和副局长级别的官员基本上构成SES的主体。

SES职位主要由人事管理总署掌管。人事管理总署在征询管理和预算办公室意见并了解各部门需求的基础上，每两年为部门核定一次SES职位的数量。如果部门提出充分理由，人事管理总署可以在两年期限之中进行个别调整，但累计调整总量不能超过所有SES职位总量的5%。必要时，人事管理总署可以为部门临时配备少量SES职位。人事管理总署对于SES职位人选的核心素质和聘用原则提出要求，由各部门在此框架内制定任职资格标准并进行聘用。

美国政府很重视保持合理的“官兵比”。管理和预算办公室A-11号通知中要求，各部门要减少管理层级，并通过增加管理幅度或重新分配职位以确保尽可能多的雇员处于直接提供服务的职位上。1993年9月，国家绩效审查委员会（NPR）就曾提出建议，在削减25.2万个职位的同时，减少“经理控制”（Management Control）职位。随后，联邦政府要求各部门把监督官和经理的监管幅度从1:7增加到1:15。到1999财年时，共削减了一半的经理职位。

（三）预算紧缩时期的职位管理

在预算紧缩时期，在总统的指示下，管理和预算办公室通常会要求各部门在估算预算需求时进行一定比例的削减，这会影响到FTE总量。比如奥巴马上台后正好遇到次贷危机，联邦财政状况较差，他也必须采取削减预算的措施。2012年，管理和预算办公室要求各部门提出比2011财年削减5%经费开支的预算建议，2013年这个比例增加到10%。尽管部门有一定的灵活度，可以选择从项目经费下手，也可选择从人员经费开刀，但最终的绩效评估是个“高压线”，他们不可能只减项目经费而保留人员经费。在这种情况下，管理和预算办公室及人事管理总署就需要指导部门如何削减人员开支。

管理和预算办公室A-11号通知提出，要充分考虑如何节省人员经费，可以采取裁员、延迟补充空缺职位、停发工资、延迟招聘新职位、以低工资补充空缺职位、聘用非全职人员和降低人员等级等手段。事实上，联邦政府和各州政府经常采用的手段包括：冻结聘用程序；暂不填补空缺职位；解雇人员；用财政手段鼓励提前退休或聘用低工资人员；无薪公休（Furloughs）等。据调查显示，在次贷危机已大幅缓解的2013财年，仍有5个州政府进行了裁员，2个州采用了无薪公休，1个州采用了提前退休，2个州实施了降薪。

尽管有一些批评声音，但职位管理确实是一种控制政府财政开支和官僚机构膨胀的有效手段。大部分经合组织成员国都普遍采用职位管理以控制政府人员规模。有的国家也给各部门设置人员或职位数量上限，或者采取措施增加部门招聘新人的难度。

四、美国职位管理方式的特点

美国的职位管理制度是建立在美国政治体系基础之上的，与其两党制、三权分立的政治架构相适应，表现出鲜明的特点：

（一）职位管理的权限高度集中，具体执行过程中则比较灵活，给部门一定的自主权。国会曾通过设定雇员总量上限或改变总统预算中的FTE数量等方式，多次干预政府雇员规模。尽管近年来国会很少进行直接干预，总统却从未放松过对职位管理权限的掌控。总统的主要考量有三方面：一是联邦雇员总量要与整体经济形势、联邦财政收入相适应。二是为实现竞选承诺或执政理念，需要合理配置人力资源。不同总统关注的重点不一样，导致其对部门人力资源的配置偏重有差异。三是保证联邦雇员质量，使其提供的服务符合民众期望。比如注重培养和使用高级文官，限制政府外包服务的范围，保证在重要领域任用联邦正式雇员而不是合约制人员等。

因为各部门的FTE申请是附在预算申请中的，所以每年核定的FTE数量都不一样，这有助于及时适应形势的变化。职位数量核定之后，各部门在使用时拥有一定的自主权和灵活性。在核定的限额内，部门可以决定在内部如何分配FTE，可以根据需要进行调整，也可使用一定数量的非全职雇员。预算开支需要按一定比例削减时，部门可以选择少雇人、少买设备或者少干事，只要保证项目绩效评估过关就可以。联邦政府每年都对各部门做问卷调查，听取意见建议，如何改进职位管理也是其中一项重要内容。

（二）职位管理基本是由预算管理主导的，职位数量的核定受到预算的硬约束。简单说，就是先定钱，再定人，有多少钱相应用多少人，职位与预算密切相关。这套做法之所以能够运行良好，得益于美国科学、严密的预算管理制度。美国联邦政府基本不存在预算外的资金活动，政府收支全部纳入预算，且受到国会的严格约束。预算实行收支两条线，财政部门编制收入预算，管理和预算办公室编制支出预算。实行国库集中收付制度，联邦政府所有部门及分支机构的收入全部直接进入财政部开设的统一账户，国会最终批准的所有财政支出也均通过这一账户拨付。部门预算的内容分类也非常具体明确，不能随意跨类别支出资金。在这种制度约束下，部门没有自己的小金库，不能随意花钱，也就不可能超额聘用人员。

职位管理受到预算的约束，也就意味着联邦雇员规模最终要受到国会及其拨款法案的控制。国会通常都会修改总统提交的预算案，也会影响政府人员规模和配置。这也是美国政治中“分权制衡”基本原则的一个具体体现。

（三）职位管理的内容系统、全面。美国的职位管理是建立在科学、成熟的职位分类体系基础上的，它不只是简单地管控数量，还对职位所需的知识和技能提出要求，对不同职位如何归类、如何为不同职位分配相应的权力和责任等做出规定。在为各部门核定FTE数量时，管理和预算办公室不仅考虑职能、预算和工作量等基本因素，还综合考虑组织结构、人员素质、工作流程、技术手段等方面的改进所带来的生产率提高，工作量不变的情况下要减少人员数量，新增工作量的情况下尽量在内部调配力量，尽可能用现有人员完成任务。管理和预算办公室对部门的FTE数量也不是一核了之，还要求部门定期报告实有人员数据及其变化，进行动态管理。

（四）职位管理的透明程度高，问责力度大。美国政府绝大多数部门的FTE数量、职位情况、人员情况（包括官员的薪水和房产）都是公开的，便于监督。信息充分公开是促进政府依法行政的有力手段。如果某个部门人事管理过于混乱，可能产生一系列后果：总统可能因此丢失选票；参议院会提出质询，严重的可能否决总统对该部门长官的提名；政府问责办公室、审计办公室会提出批评；管理和预算办公室会在绩效考评中给予低分；在某些州，直接责任人还可能因此坐牢等。因此，政府首脑和部门长官自己就有严格规范管理的压力和动力。