公共服务体系改革的理论与实践创新——社会公共服务体系改革座谈会观点综述

● 本刊记者 李利平

公共服务体系改革的理论与实践创新
——社会公共服务体系改革座谈会观点综述

● 本刊记者 李利平

2015年6月14日，中国机构编制管理研究会在北京组织召开了社会体制改革系列座谈会第四次专题座谈会，此次座谈会的主题是“社会公共服务体系改革”。第十一届全国人大常委会副委员长、研究会名誉会长华建敏同志出席座谈会并作重要讲话，来自公共管理学、经济学和社会学领域的知名专家学者以及教育、卫生和农业等部门代表共15人参加了座谈会。座谈会由研究会会长黄文平同志主持。与会代表围绕着中国公共服务体系建设和改革发表了各自观点，并进行了研讨。现将座谈会观点综述如下。

葛延风（国务院发展研究中心社会发展研究部部长）认为，中国公共服务体系的改革是与城市经济体制改革同步进行的，不存在所谓“滞后”问题。当前，公共服务体系的问题，表面上看是解决布局、运行、管理及绩效等方面存在的矛盾和问题，但更核心的是，我们在公共服务体系如何发展、如何改革、如何组织管理等基本问题上尚未形成统一和清晰的思路。这一问题，在宏观层面，是究竟要建立一个什么样的公共服务体系；如何确定服务重点、内容以及不同服务的属性；在公共服务体系建设和发展中，政府与市场、政府与社会力量、不同层级政府之间的关系和分工如何；在微观层面，是如何规划和布局、如何筹资、如何激励与约束（监督）、如何评价绩效、如何完善内部治理结构、如何针对不同类型公共服务机构实施差别化管理等。从国际经验看，公共服务体系并没有一个完美体制，但基本的共识是，公共服务是政府最基本的责任和公民权利，公共服务要以公共部门提供为主，社会力量提供补充服务，公共服务体系改革的方向是促进公平、提高绩效、控制成本。未来中国公共服务体系改革，一是要明确大的改革目标和方向，即不断提升服务水平和服务质量，促进服务均等化；改革和完善管理方式，不断提升公共投入和宏观绩效。二是明确政府与市场的定位。政府发挥主导作用，承担规划、投入、监管和多数服务的直接提供的责任。在理论和实践证明有效的领域，可引入市场机制。三是调整完善政府间公共服务的责任关系。强化中央政府的决策规划责任；根据不同服务的特点，明确执行责任。基础性公共服务主要由县、市级政府承担；明确产品属性，完善公共投入方式和费用分担机制。四是深化事业单位分类改革，促进公益事业单位健康发展，提高服务绩效。五是鼓励社会力量参与公共服务。短期内，对社会力量参与不能期望过高，要先规范，再发展，更要避免简单将其作为新经济“增长点”。

高培勇（中国社会科学院财经战略研究院院长）认为，对政府在公共服务资源配置中角色的认识，要充分考虑中国的政治传统和国情现实，既不能迷信政府的作用，也不意味着公共服务要全部交给市场。在政府和市场的关系上，政府要做到“担责而不亲为”，凡是必须由政府提供的，政府直接提供；凡是能交给市场的，可以通过市场机制解决的，政府负责监管；凡不适宜由市场承担的，尽量通过政府购买服务的方式提供；政府要善于借鉴市场机制的作用来完善公共服务。公共服务的基本格局要实现从城乡分割“二元制”向城乡一体“一元制”转变，建议在“十三五”规划中明确公共服务“一元制”框架，在这一框架内，可根据经济社会发展的差异规定若干不同类型公共服务的标准，逐步创造条件，最终推动公共服务均等化。同时，公共服务是各层级政府的基本职责，要逐步理顺各层级政府的公共服务职责分工，推动事权与支出责任相一致。

朱光明（北京师范大学政治学与国际关系学院政府管理研究所所长）阐释了对事业单位分类改革的认识。他认为，深化事业单位改革的基本思路，一是明确界定“政事分开”的含义，构建政府与事业单位之间的新型关系。“政事分开”是指“行政”与“事业”两大公共部门之间的职责分开，“政事分开”之后，二者将由传统的隶属关系转换为一种公共部门内部的契约关系。建议将“事业法人”明确为公法（行政法）意义上“法人”。二是加大对重点领域的投入，形成合理高效的公共资源分配机制。要确保“公益一类”事业单位的资源需求。对社会事业领域的公共资源要进行统筹分配，实现资源配置的合理性和均衡性。尽快建立按照提供服务产品的“质”和“量”配置资源的机制。三是建立起规范有效的事业单位法人治理结构。鼓励不同行业、不同功能的事业单位采用不同的治理结构模式；在事业单位治理结构中，要明确党的领导地位；积极推进公开遴选事业单位行政领导人员。四是建立完善的绩效考评制度，形成切实有效的社会事业服务质量保障机制。尽快建立健全各类事业单位的服务标准体系，提高其服务的规范性；建立健全各社会事业领域的服务质量检测体系，研究制定准确可靠的公众满意度指标；在各类事业单位全面推行绩效评价制度，将评价结果作为资源分配、薪酬水平、领导人奖惩的主要依据。五是积极推进“去行政化”等改革。建议尽快启动取消事业单位行政级别的改革试点，加快推进事业单位职员制改革，加快推进事业单位后勤社会化改革。

王延中（中国社会科学院民族学与人类学研究所所长、劳动与社会保障研究中心主任）认为，社会公共服务体系依赖的主体是服务者，也就是由谁来提供服务。因此，改革的对象主要是社会服务技术人员。如何构建一种合理的制度安排，让这些社会服务人员各安其位是关键。目前，对技术人员的管理，身份管理在弱化，而身份的弹性化、可转移性在加强。社会服务技术人员在提供公共服务的过程中，具有独立的利益目标，而其自身价值又具有稀缺性，迫切需要解决这些人员的收入分配问题。社会服务技术人员的薪酬确定，需要两个层面的监督管理，一是对服务质量、价格、规范化进行技术性监督，用技术评判作为标准；二是公共服务兜底环节的技术人员，要加强技术考核，避免公共资源的浪费。此外，要加强对一些基本问题的研究，如如何科学界定公共服务的范围、领域，政府能力如何满足公共服务的“刚性”特征要求，如何创造良好的政策和舆论环境，如何引导市场、社会力量参与公共服务的提供等。

李玲（北京大学中国经济研究中心教授）认为，中国公共服务体系改革下一步往哪里走，关键是宏观层面的思路要清晰，且社会要有共识。既有的改革，强调微观上的效率，而中国目前最缺的是宏观效率。21世纪各国政府都面临着新的治理危机，从经济领域开始延伸到社会领域。无论问题是由政府失责造成、还是市场失灵造成，最终政府都要负终极责任，因此，当今的政府是有限政府，却承担无限责任。“第三代经济理论”（设计市场机制）可以为中国的改革提供思路。“第三代经济理论”认为，政府和市场并非非此即彼，二者之间的合作才是正确的方向。政府这只“看得见的手”可以避免市场失灵，政府要制定一个好的规则，并保证参与者遵守规则，就可以实现有效率的分配。同时，防止自身的失灵，避免政府干预对资源分配的扭曲、防止直接分配中的人为因素和腐败，通过机制设计和信息公开，确保社会的公平正义，提高政府公信力。国家治理强调宏观效率，产业结构、区域治理强调中观效率，市场、企业强调微观效率。中国的改革，要积极构建有为政府、有效市场和有机社会，即使损失一点微观效率，也必须考虑宏观效率。

张车伟（中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）认为，对公共服务进行制度安排非常困难。公共服务供给之所以困难，最大的问题是监督。而监督难与服务的特点有关。传统经济领域的规则都是建立在物质产品的生产和消费规律的基础之上，物质产品出来后，生产和消费是分开的，因此，效率可以评判，也容易操作。但是公共服务产品最大的特点是生产过程就是消费过程。因此，公共服务的提供如果套用经济领域物质产品的规则，必然出现问题和扭曲。因此，公共服务的改革是要不断探索出一套能够有效解决公共服务产品问题规则的制度安排。中国公共服务体系的改革，关键要明确政府与市场的边界划分。哪些领域纳入公共服务的范围，要考虑中国的传统和现实，要细分，不能无限制的扩大和延伸。公共服务内部要区分基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务由政府来承担，而个性化的、差异化的、高端的服务可以由市场或社会力量来提供。

唐钧（中国人民大学危机管理研究中心主任）认为，民众是公共服务的评委，要从民众的角度观察政府提供的公共服务，考虑公共服务体系改革的方向。民众对公共服务的需求是有分歧的，包含“最理想”的公共服务、“最大公约数”的公共服务和“守住底线”的公共服务，民众对公共服务的评价一般采取的是“最短板”原则。目前公共服务领域存在的问题包括公共服务的“底线”失守、公共服务的配套“拉后腿”以及“最大公约数”对公共服务的不满意。公共服务体系建设必须以民众为中心，进行精细化的顶层设计，迎合民众“最短板效应”，在守底线和满足最大公约数的同时，在整体上规划理想的、人性化的公共服务。

刘新明（中国卫生经济学会副会长）认为，中国的医疗卫生体制改革走过了一个非常艰难的过程，当前仍然有诸多问题没有很好解决。背后最重要的是改革理念问题，有不少思路和看法要正本清源。其中，最重要的是正视市场经济条件下政府与市场的关系问题。中国的医药卫生体制改革与经济体制改革是同步推进的。回顾医改历程，市场化导向的改革，没有考虑医疗服务的特殊性，让市场机制引导医疗服务的提供，最终必然损害公众的利益。进入新世纪以来，看病难、看病贵成为了社会领域的第一难点问题，根源在于医疗卫生服务领域的制度安排出了很大问题。新一轮医改，对过度市场化的导向进行了纠偏，开始强调公益性，强化政府责任，建立了基本医疗制度。这个方向是正确的。在市场经济条件下，市场起决定作用的主要是在经济领域，而社会领域，包括医疗卫生领域必须强化政府的基本责任。

张力（教育部教育发展研究中心主任）认为，教育不同于医疗，是私人品公共提供，在相当一个阶段都具有排他性。中国对公共服务进行了细分，包括基本公共服务和非基本公共服务，这是对世行定义的修正。教育公共服务是以需求定供给、还是以供给定需求，必须考虑三个问题。一是不同国家服务供给方式模式不同，但很难复制；二是由于多数国家是政党政治，教育政策受到政党交替的影响，连续性差；三是高收入陷阱问题也正在开始受到关注。当前事业单位分类改革可能是一个过渡性的。从其他国家经验看，政府与营利性组织之间只有非政府组织，包括准公益、纯公益和非营利的组织。待条件逐步成熟后，将会形成一个相对稳定的状态，不再强调服务提供方的性质，而是强调服务产品的性质。以服务产品性质，来决定政府的财政资助方式，将来各类组织在提供不同类型服务的情况下，可以得到差异化的财政保证。现在的PPP（公私合营模式）集中在非基本公共服务方面，微利运行，今后有可能向基本公共服务领域延伸。

钟东波（北京市卫计委副主任）认为，解决公共服务问题要重点抓好五项工作，一是提高公共服务的科学化程度。有两种技术路径，一种是制定公共服务目录，包括核心目录和拓展目录，确定优先提供的程序，另一种是对公共服务的经济和技术科学分析，进而根据服务产品的特点确定筹资方式、生产方式或直接提供方式。通过一整套技术路径和手段，保证公共资金最大化使用。二是确定公共服务的供给方式，其中筹资方式、提供方式、组织方式最为关键。三是依法推进事业单位改革。改变以往多依靠政策推动的方式。明确中国的公立医院为公法人。四是事业单位改革不仅要强调去行政化，而且要强调民主化。“去行政化”，是让管理者成为管理者，推动专业化；公共服务的“民主化”，是让老百姓参加公共服务的设计、评价和监督。“去行政化”和“民主化”两个趋势并重。五是公共服务改革必须坚持公共利益的方向，保障和增进公共利益，不能让公共服务机构出现利益冲突。

刘艳（农业部科技教育司副司长）认为，相较于教育和医疗卫生体制，科技体制改革更复杂一些。科技体制有自身的特点，比如涉及科研机构和高校；针对科技人员小众群体；科研成果可以转化；科技工作的个体化劳动特点等。农业科技体制改革30年来，改革的主要思路是“放开一片”（和产业相关的科研院所）和“稳住一头”（社会公益类机构）。此外，通过项目的形式又支持了另一套科研机构，包括实验基地、改良基地等。这一资源配置现状，导致部门资源配置重复、浪费；科研工作被项目取代，科研活动的持续性差；科研“碎片化”；科技与经济“两张皮”等突出问题。有些问题目前在体制和机制上仍没有找到解决办法，如何确定农业科研机构的公益性，推进科研体制机制改革，迫切需要加强顶层研究和政策设计。