对信访法治化与信访机构职能归位的思考

● 傅小随

（作者系深圳市委党校教授）

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。信访法治化改革既是信访体制机制自身的改革，更关系到法治政府与法治社会建设的成功与否，并且对司法体制改革也具有积极推动作用。只有实现高水平的信访法治化，才能促进政府职能部门科学决策、严格执法、敢于担当，才能促成全社会养成相信法律、依靠法律和尊重法律的良好社会风气和行为习惯，使法定途径成为解决民事和经济纠纷的主要渠道和社会公平正义的有力保障，将信访问题累拖不决、缠访闹访事件频发等长期困扰社会和谐稳定的老大难问题解决在法治的轨道上。

一、信访法治化的实质是沿法定途径解决信访诉求问题

信访制度从诞生起就具有政治和管理双重属性。政治属性体现为它是执政党听取民意、听取诉求表达、接收社会意见和建议、联系人民群众的一个常设性机制；管理属性体现为它以党委和政府办事机构的形式出现，引导群众寻求合理合法诉求的解决途径，推动政府各职能部门、司法部门等解决来访群众反映的实际问题，协调上下各个方面共同协作化解来访群众反映的各种类型矛盾纠纷，监督和督促相关职能部门解决信访问题的力度和规范性等。在这个角度，信访机构扮演着“不管部”的角色。由于信访机构的这种双重属性，长期以来一直挂着党委和政府的两块牌子，目前一般是列入政府工作部门序列。

从信访机构的双重属性和其基本职能来看，信访机构事实上是党委和政府的办事机构，而不是一个职能部门。它对外的职责主要是接收性和指引性的，一般无权直接处理具体的来访诉求和相关事件。信访机构的大量工作指向党政系统内部，促进和保障各职能部门切实解决职责范围内的群众来访诉求和各种社会矛盾纠纷。这些矛盾纠纷和信访问题很大一部分属于“行政争议纠纷事项”，即由政府职能部门履行职权过程中产生的与行政相对人之间的各种矛盾纠纷，一般超过总信访量的1/4，几乎涉及社会生活各个方面，社会影响面大，基本民生问题的占比较大。此外，还有大量涉及相关职能部门业务管辖范围而需要这些职能部门以主管机关身份予以解决的问题。

对于各职能部门来说，这是常规业务之外的非专业性任务，且背负着责任压力，往往会以各种借口回避对事件原因的调查和快速处理事件及相关责任人。面对这一情况，信访机构代表领导层施加的监督和督促就成为了一种压力机制。为使这些事务对部门专业工作的影响最小化，各职能部门也都设立了内设信访处（科）室，或在部门的办公室内设专门岗位负责信访事务处理。这样一来，信访机构就在层级化形成链条的情况下加上了平行式的支持网络，从而形成了一个纵横复合体系。

在这样的制度设计下，各职能部门必然是尽可能将信访事务全权交由内设信访处（科）室处理，以形成与常态部门业务的隔离。内设信访处（科）室一般会自觉为本部门业务减压，容易解决的问题就自己解决了，而有难度、牵涉面广、跨部门性的、要进行责任追究的、历史积累性的信访问题等，则往往会以事实不清、责任不明、缺乏证据等为由要求来访者自己返回信访机构去进行“复查复核”，并用内设信访处（科）室的公章给来访者开具信访事项处理通知书，从而将来访者推到信访机构去寻求处理，这一处理机制容易给上访人造成印象，以为问题的解决都需要信访机构的批准或决定，从而反复到信访机构提出诉求，造成上访者时间和精力及资源的浪费，有时错过了最佳问题解决时机。

二、信访诉求在信访体系内闭环空转是信访问题的症结

事实上，信访机构不是信访条例所指的“有权处理的行政机关”，各类亟须解决的信访矛盾和问题原则上都有相应的法律法规所规范，并且只能由法律法规规定的职能部门依法解决。信访部门不能违反法律规定，越俎代庖解决问题和矛盾纠纷，否则就是使信访机构“功能赋予超过了体制结构的负荷能力，体制结构的设置缺乏相应的权力配置”①。如有研究指出，我国的信访机构“自上世纪八十年代后期逐渐成为一个重要的纠纷解决者，但是却缺少解决纠纷的能力”②，因为“信访机构主要是一种基于业务联系的协调性行政机构，它所具有的有限职权也仅仅是一种软权力”③，所以在面对这种情况时，信访机构只能再次引导上访人返回到政府职能部门，同时在有关职能部门之间进行协调和督办。职能部门一天不将问题解决到位，这个问题就不仅一直存在，并且由于拖延和对上访人的往返折腾而将矛盾问题不断激化和复杂化。

这里，问题的关键在于：信访条例规定的“复查复核”是指信访人对有权处理的行政机关做出的处理决定不服时可以“请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，如果信访人对复查结果仍然不服的，还可以“向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”④显然，“复查复核”的主体是有权处理的行政机关及其上级行政机关，而不是本级信访机构或上级信访机构。但在现实中，政府职能部门的内设信访处（科）室经常通过它所开具的信访事项处理通知书将信访人引导至信访机构要求“复查复核”，这就使信访事项的处理从法定的解决途径再次回到无权解决问题的信访部门，从此开始了在信访程序内部空转的过程，周而复始，造成问题的拖延、扩大化，甚至是矛盾激化。

信访人在感觉问题解决无望的情况下，常常会将希望寄托于更高一级甚至最高级别的信访机构，因此才出现信访人从基层到县市、上省和进京访增多以及大量所谓“非正常信访”或非法信访的情况，造成“行政争议纠纷事项信访化”的混乱局面。面对混乱局面，面对上级信访机构对下级和基层信访机构进行的以地区排名加通报的压力型考核机制，地方政府不得不抱着息事宁人、“摆平就是水平”的想法花钱买平安，以金钱和物质利诱手段将进京或上省上访人员暂时引诱回本地，求一时太平。这些因素综合起来，给社会和群众发出的信号就是可以“信访不信法”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，客观上纵容甚至激励缠访、闹访和重复访等后果。

同时，由于仲裁、行政复议、司法审判等法定途径存在周期过长、效率太低的问题，大量社会矛盾纠纷，例如小额劳资纠纷等往往不会选择这些虽然法律效力高但却让人的时间精力耗不起的解决途径。在法院的案件受理制度改革之前，很多本来愿意走司法途径寻求解决的案子因为受理难而转走信访之路，导致法定解决途径无法发挥化解社会矛盾纠纷主渠道的功能。

如果职能部门都能够坚持依法办事，快速果断地解决信访问题，处理信访事件和当事责任人，使信访事项沿法定途径一直走到终点，即问题得到彻底解决，并同时根据解决问题过程中发现的自身工作方面存在的缺陷、漏洞等，主动调整工作机制、提高决策科学化水平，完善决策程序和规范工作人员办事行为，减少类似问题的再次发生，那么由信访而引起的各种矛盾纠纷甚至群体性事件必将大幅度下降。所以，信访法治化的实质就是坚持走法定途径解决问题，而不是让其在行政性的信访程序范围内转圈子。

在信访问题因空转而不断累积的同时，一些地方党委和政府由于维稳的需要又在实践上扭曲信访工件的性质，将这个本意在于引导群众合法维权的机构当作一个控制社会局面的机构来使用，不断加强其在这方面的职能，甚至一些不涉及信访行为的各种场合和事件也都要求信访部门参与，并且如果结果不满意还要追究信访部门职能范围之外的责任。所以，信访和维稳捆绑在一起之后，就渐渐演变成一种社会局面和矛盾纠纷调控的总机制，脱离了自身的法定运转轨道。与此相适应，信访机构就从党委和政府的秘书性机构和办事机构朝着政府职能部门的方向发展，名称也从原来的“信访办”变成了“信访局”。在地方政府部门中，“局”一般是职能部门的称谓。名称为“局”又不具备职能部门的职权和地位，反而让社会误以为它是“有权处理的行政机关”，这是信访机构这些年来的一大变化。

三、以信访机构职能归位、法定途径终结机制、群众工作三位一体推进信访法治化

推进信访法治化就是要改变信访事项长期在信访系统内部流程中闭环运行，却常常不能在行使行政职权的各职能部门的正常工作程序或行政复议、仲裁与司法审判途径中得到彻底解决，从而尽快从实质上化解矛盾纠纷的习惯做法，要通过信访工作职能的回归、机制和流程的科学设置与创新等，将信访矛盾纠纷导入法定的问题解决渠道，确立法律途径优先的原则和观念，扭转信访不信法甚至弃法转访和以访压法的现象。

信访法治化，第一，要让信访机构的性质和职能回归，作为党委和政府的办事机构，它是接受群众来信来访和意见建议的机构，它要在对来信来访事项进行科学甄别的前提下将其分别引导至有权解决的行政机关、仲裁机关和司法机关依法解决。对那些不熟悉法律和政策、维权路径错误或诉求不合理的来访群众要进行法律、政策、心理等层面的劝解、安抚和引导，对确有特殊生活困难的来访群众要联系有关部门给予临时性救济并帮助其解决就业和就医等困难。信访机构是这样一种维护群众权益的辅助性机构和群众工作机构。相应地，各地信访机构的名称应改回“信访办”，不再挂“信访局”的牌子。

第二，要全面落实信访问题解决的主体责任，明确有权处理的各级行政机关、仲裁机关和司法机关是信访问题解决的主体责任部门。尤其是行政机关对于涉及自身职能范围的群众来访问题，要严格按照法定权限积极主动加以解决，不能遇到障碍就把来访问题转给信访部门，把本应该依法解决的事项变成“信访事项”。让各职能部门的问题解决机制发挥根本性的作用。职能部门接受信访部门转办的事项后，要按信访条例规定做出受理或不受理的决定，并书面告知信访人。为此，必须让法律程序成为解决信访问题的主渠道。信访部门在处理信访问题时要按照法治方式进行，尊重行政复议、仲裁和司法审判等法定途径的主渠道作用，引导群众依照法律途径满足合理合法诉求。与此相适应，司法审判机关要加大改革力度，可借鉴香港等地的小额纠纷快速审判庭做法，用简洁程序对一般违法事项或民事性纠纷等进行快速即时判决处理，一个法官一天可以判决数个甚至数十个小型讼案，从而给习惯上访的群众转而走司法途径寻求问题的解决创造条件。同时，仲裁也可以探索更简化的程序和更快捷的模式，以把平均半年时间的裁决周期尽可能缩短。信访的“行政救济终究要上升到法律程序，才能促使国家政权的运行与民众的合法性诉求渐次步入依法行政的轨道。”⑤

第三，信访法治化要以法治规范信访秩序，同时以服务做好群众工作。对于经过上级行政机关复查复核并做出信访案件终结决定、或经过仲裁、或走过司法终审程序之后仍然对问题处理结果不服，坚持继续到信访机构上访的人员，要区分行为的性质分别对待：执法部门对极少数以信访为由进行敲诈勒索、借机闹事和非法上访者要予以果断打击，以法律的威严震慑和阻止他们危害社会的行为；对于职业上访人、心理障碍者和诉求荒谬的缠访、闹访者，除了要进行行为调查和规范、心理疏导和劝解引导外，坚决不用金钱和物质引诱的措施达到息事宁人的目的，不要让他们从小甜头中得寸进尺试图谋取不合理的大利益；对于部分轻重不分、不明事理、因遇到实际困难求助无门而诉求偏激的上访群众则要用规范服务做好工作，协调和配合基层组织、上访人的亲友等安顿好他们的生活，帮助他们克服困难，尽快恢复正常生活。

第四，信访机构工作机制要进行适应法治化的创新和调整。一是取消强化领导意志、常常以权力盲目介入信访事项从而与法治精神相悖的所谓“领导包案制”，消除从这个途径产生的不利于信访法治化的障碍；二是调整信访考核的内容和方式，上级信访机构要抛弃对下级和基层信访机构的压力性考评和排名，或者各种变相排名、通报等施加压力的做法，转而指导他们用法治思维解决信访问题；三是强化对各政府职能部门内设信访机构的监督，让他们引导上访群众沿信访条例规定的上级行政机关复查复核路线最终解决问题，堵住将上访群众返回信访机构、制造程序空转的关键出口，保障信访问题的解决始终在法定轨道上运行。

①吕普生：“中国行政信访的体制结构及其改革”，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2012年第11期。

②上官腾飞：《论我国信访机构的改革》，烟台大学硕士学位论文，2014年。

③张玉、李小龙：“论中国信访制度的职能重点与信访机构的改革路径”，《学术研究》，2013年第9期。

④《信访条例》第三十四条、三十五条。

⑤张玉、李小龙：“论中国信访制度的职能重点与信访机构的改革路径”，《学术研究》，2013年第9期。