中国-东盟共建新海上丝绸之路法律机制研究

李人达，邹立刚

(海南大学法学院，海南海口　570228)



中国-东盟共建新海上丝绸之路法律机制研究

李人达，邹立刚

(海南大学法学院，海南海口570228)

摘要:中国倡导与东盟共建21世纪海上丝绸之路承载着国家和平发展重大战略，贯穿了建设海洋强国的内在精神，体现了周边外交政策，是国家全方位开放重大战略布局的组成部分。相关法律机制是明晰各方权利义务，促进合作共赢的重要保障。中国-东盟共建新海上丝路的法律机制可包括行为准则、经贸合作、互联互通、海事合作、搜救合作、油污防控、人才培养等机制的构建或完善。

关键词:中国-东盟；海上丝绸之路；法律机制

一、海上丝绸之路的时代新内涵

2013年9月和10月，习近平主席先后对中亚四国和东盟国家进行国事访问，在有关国家进行演讲时提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。新海上丝绸之路的倡议与历史上的旧海上丝绸之路相比，其和平发展、平等互惠、合作共赢的基本内涵没有改变，但具有时代新内涵。

(一)承载着我国和平发展的基本国策

2005年《中国的和平发展道路》白皮书和2011年《中国的和平发展》白皮书对此作出了全面诠释和总结。这也是化解南海海洋争端，维护南海地区的和平和稳定，巩固和发展中国-东盟的战略伙伴的战略对策，亦是应对美日在海上全面遏制中国，巧妙博弈的对策之一。特别是在美国奥巴马总统2010年明确宣布重返亚太的背景下，这种布局更值得关注。[1]

(二)体现了我国“亲、诚、惠、容”的周边外交政策

新海上丝绸之路是“形成全方位开放新格局”的重大战略布局的组成部分，将成为中国周边外交的动脉与桥梁。[2]

第一，从地缘政治上看，东盟国家与中国陆海相连，地缘关系密切，且东盟国家地处连接太平洋与印度洋的十字路口，战略地位非常重要。新海上丝绸之路面向的东南亚，是中国外交优先方向之一。

第二，从历史发展角度来看，中国-东盟应是一体化共同体，这种共同体常被诠释为“默认一致”，即二者在高度政治互信氛围中默示达成的、相互之间的、具备一定约束力的共同信念。[3]事实表明中国对东盟及其多边进程采信任和积极的态度。[4]自1997年签署《中国与东盟国家首脑会晤联合声明》以来，双方达成了十多项重要协议，建立了经贸、交通、外交、检察、海关、卫生等十多个领域的合作机制和部长级会议机制。

第三，从经贸合作上看，2014年双边贸易总额4 803.94亿美元，而2020年或达10 000亿美元。[5]

第四，从劳务工程上看，长期以来，东盟成员国一直都是中国重要的海外工程承包市场目的国。截至2012年底，中国承包东盟工程合同额高达1 480亿美元，完成营业970亿美元。[6]

第五，从人文交流来看，中国-东盟人员往来在2002年为387万人次，到了2012年高达1 500万。中国-东盟之间的双向留学生已超17万。中国已成为东盟的第二大旅客来源国。[7]

(三)贯穿了建设海洋强国的内在精神

建设海洋强国需要我国持之以恒发展综合国力，但发展海上合作关系是建设海洋强国的基本要素。2013年10月，李克强总理在中国-东盟10+1领导人会议上强调双方应“共同建设21世纪‘海上丝绸之路’”。2013年11月，党的十八届三中全会决定明确指出“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设”。2014年9月张高丽副总理在第十一届中国-东盟博览会和中国-东盟商务与投资峰会上倡议“共创21世纪海上丝绸之路新的辉煌”。2014年11月APEC会议期间，习近平主席在会见东盟多个成员国代表时，多次提及共同推进海上丝绸之路建设并得到积极回应，如新加坡总理李显龙表示，新加坡“可以为海上丝绸之路的重建提供全方位的服务”，[8]印尼贸易部副部长巴尤·克利斯纳穆迪认为，其“对印尼来说非常具有吸引力”。[9]诚然，新海上丝绸之路建设并不限于中国-东盟。如中国也向印度、巴基斯坦、斯里兰卡、阿拉伯国家等发出此类建议。APEC北京会议通过了《推动实现亚太自由贸易区路线图》。2014年11月14日至23日，习近平主席应邀赴布里斯班出席二十国集团领导人第九次峰会，对澳大利亚、新西兰、斐济进行国事访问。中国同澳大利亚、新西兰共签署50多项合作协议。在斐济，习近平主席同8个太平洋建交岛国领导人举行集体会晤并分别举行双边会谈，并签署一系列合作文件。这些国家是建设21世纪海上丝绸之路的自然延伸和亚太一体化的重要组成部分，[10]中国通过建设“一带一路”、开设亚洲基础设施投资银行、启动丝路基金等途径为此作出贡献。

二、共建新海上丝绸之路的国际法依据

共建新海上丝绸之路，有赖于有关国家之间广泛领域的合作和交流。这也是《联合国宪章》(简称《宪章》)、《联合国海洋法公约》(简称《公约》)、《南海各方行为宣言》(简称《宣言》)及中国-东盟达成的诸多协定的明确规定和切实要求。

(一)《宪章》的基本宗旨

《宪章》规定的“促成国际合作”是联合国的三大基本宗旨之一。该宗旨也是中国“互利合作、共同发展”的外交政策原则之一，也契合了《东盟宪章》规定的“增强合作互助”的发展目标。在此框架内，中国-东盟存在加强各方面合作的共同愿景。

(二)《公约》规定的合作机制

以《公约》为典型，其第74条第3款与第83条第3款，规定了各国在专属经济区、大陆架划界完成前，应采取谅解与合作的精神，尽最大努力作出具有实际意义的临时安排。临时安排不是零和博弈，而是追求共赢，不仅保证自身利益，亦不得损害他国权益。[11]《公约》第123条要求闭海或半闭海的沿岸国，在行使或履行本公约规定的权利、义务时，应加强相互间的合作，尤其是在维护海洋生态环境，勘探、开发、管理、养护海洋生物资源，协调海洋科研政策等方面。《公约》第192条规定缔约各国都有保护和保全海洋环境的义务。除此之外，南海地区还有诸多其他国际公约可适用，虽然东盟部分国家对这些公约的接受程度可能存在差异。[12]

(三)《宣言》提出的合作要求

《宣言》第6条明确规定了“在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作”，特别是在如下五个方面：海洋环保、海上航行交通安全、海洋科研、海上搜救、打击跨国犯罪。南海地区是我国实施“亲、诚、惠、容”周边外交理念的重点地区，积极落实《宣言》下的合作，应继续成为中国-东盟海上合作的重点方向。

(四)中国-东盟达成的诸多协议

从1997年发表《中国与东盟国家首脑会晤联合声明》以来，中国-东盟陆续达成了一系列重要协议，如2002年《中国-东盟全面经济合作框架协议》及《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》；2003年《中国与东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，同时中国加入《东南亚友好合作条约》；2004年《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2005-2010)》；2005年《中国-东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》；2006年《中国-东盟纪念峰会联合声明》；2007年《落实中国-东盟民间友好组织合作宣言的行动计划》；2010年《中国和东盟领导人关于可持续发展的联合声明》；2012年《〈中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言〉行动计划(2011-2015)》；2013年《纪念中国-东盟建立战略伙伴关系10周年联合声明》。当前，中国正积极倡导谈判签署《中国-东盟国家睦邻友好合作条约》。[13]

三、共建新海上丝绸之路面临的挑战

区域合作的推进在于区域行为的制度化。当前新海上丝绸之路的战略构想尚处于起步阶段，专门性法律机制建设尚待进一步完善。将域内政府行为纳入法律机制轨道，并在规则框架内运行，是保障新海上丝绸之路的战略构想得以顺利推进并取得成效的重要举措。

新海上丝绸之路建设面临着各种挑战，如一些国家政权更迭频繁，部分国家基础设施薄弱，经济政治体制存在差异，存在一些贸易壁垒等。在法律制度层面所面临的问题主要有：第一，尚未达成有一定拘束力的各方合作准则；第二，尚待打造中国-东盟自由贸易区升级版；第三，缺乏有效的区域性互联互通合作机制；第四，海事纠纷协调解决机制尚待改进；第五，海事司法管辖的协调与解决机制有待进一步加强；第六，海上搜救合作机制尚待加强；第七，油污预防协调机制尚待加强；第八，区域内复合型法律人才紧缺。

四、共建新海上丝绸之路的法律机制探析

(一)倡导构建有一定拘束力的《南海各方行为准则》

构建行为准则是共建新海上丝绸之路的制度保障。如《宣言》全文不足千字，仅十个原则性条款，并未就引发南海争议的行为作出责任界定。现实中，部分南海周边国家在国际国内形势的影响下不时有意将南海争端复杂化、扩大化、国际化，这种行为是激化区域政治形势紧张的主要原因。而政治形势的紧张往往会给合作发展带来不利影响，因此制定该类准则就显得尤为重要。

目前“行为准则”的制定存在四种可能：美国与东盟协商达成一致意见后，中国加入或中国始终不加入；中国积极参与或推动谈判，但各方始终不能达成一致意见或在充分考虑各方利益后各国签署。在前两种情况下，中国不仅丧失了话语权，也势必会带来其他一些负面影响。因而中国有必要推动谈判，唯有如此，才能有效体现中国的主张：第一，准则应在体现中方“搁置争议，共同开发”基础上，充分考虑各方利益诉求，稳定和平局势，防止新争端的出现。多年来虽然许多西方人士认为南海是所谓的冲突引爆点，但在中国政府理性和平的态度下，局势尚未恶化。[14]第二，准则应突出南海的可持续发展，求同存异，不因海岛和海域争端而损害南海地区的可持续发展与经贸往来。第三，重申南海的自由航行问题，尊重和保障各国依据国际法规则在南海享有的航行权。第四，对造成争端升级的国家行为，能进行具有一定拘束力的制裁，如限制贸易和投资、减少经济技术援助等，由此起到敦促各方维护和平与合作之目标。

(二)强化区域经贸合作机制

中国与东盟是天然合作伙伴，[15]加强经贸合作是共建新海上丝绸之路的重要内涵。为推动在贸易、投资、金融、服务等多领域开展合作，中国-东盟国家势必要对经贸合作进行便利化安排，通过逐步简化海关程序、减低关税水平、促进货币自由结算、规范检验检疫标准、加强信息共享等方式，逐步减少乃至消除经贸壁垒。

如前所述，中国-东盟的一系列协定与机制不仅为合作的开展奠定了制度基础，也为新海上丝绸之路建设提供了良好保障。但细究之，不难发现大多数文件都条款不多、内容简单、原则性过强、可操作性弱，且多数从政治合作角度着眼，较少考虑切实可行的经贸技术手段。协定一般只有落实为国内立法才具有较强的强制性与可操作性。而从这些协定来看，各国在遵守和履行协定义务方面存在较大的自主性，大多缺乏相应约束力。

东盟各国是一个多样化的地区，在经济发展、政治体制、经贸制度、宗教信仰、对外政策方面差别很大。从中国-东盟经贸实践来看，因法律、科技、各种标准的不同，导致经贸受阻的现象时有发生。进一步加强经贸往来，则须改变这种状况。一方面，持续推动中国-东盟贸易投资便利化谈判，进一步削减各国关税水平，力推标准化管理，逐步消除贸易投资壁垒。另一方面，设立协约实施机制，成立督促条约实施的跨国专家委员会，定期督促成员国履行协定义务，调查合作过程中出现的实际问题并商讨解决方法。

(三)健全区域互联互通机制

东盟国家于2010年达成了《东盟互联互通总体规划》(简称《规划》)。《规划》是东盟旨在推动实现2015年经济、政治、安全、社会、文化等多层面的共同体的重要举措。近年来，中国与东盟多次强调加强互联互通合作。2009年，中国正式提出加快与东盟互联互通，并向东盟提供150亿美元信贷支持。2011年，中国-东盟10+1领导人会议上，温家宝总理提议成立“中国-东盟互联互通合作委员会”，同时追加100亿美元信贷。2014年，中国、孟加拉、柬埔寨、老挝等8个国家发表了《加强互联互通伙伴关系对话会联合新闻公报》。

中国-东盟作为战略合作伙伴，双方互联互通是战略性、深层次、全方位的，包括硬件联通、软件联通与人文联通等。其中，交通基础设施的硬件联通应是互联互通的基础与前提。有学者就此指出中国的高铁项目输出可能会在部分东南亚国家遭遇质疑。[16]新海上丝绸之路硬件互通的核心任务应是简化手续，促进标准化、信息化管理，协调各运输环节，消除各类障碍因素，规范各方权利义务。比如：第一，在双边合作框架下制定互联互通协定，加强各国共识，促进统一管理，改善因标准不一致而带来的不利局面。第二，设立区域性联通机构，由各国交通运输部门、海关部门、检验检疫部门等共同组成，统一组织规划区域内的互联互通特别是交通基础设施建设，并监督执行情况与解决突发事件。第三，加强新海上丝绸之路硬件设施信息网建设，建立信息共享机制。第四，设立新海上丝绸之路交通专项基金，加强资金保障。为此，中国于2014年11月宣布将出资400亿美元成立丝路基金。

(四)完善海事争端协调解决机制

2005年7月生效的《中国-东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》共18个条文，对争端的定义、范围、联系点、磋商、调解调停、仲裁庭、程序、执行等多方面进行了系列规定。该协定优势明显，如适用范围较广，在2002年《中国-东盟全面经济合作框架协议》下的有关投资、贸易、知识产权、环境等方面的争议均可适用该机制。[17]争端解决方式也较多，如兼顾了磋商、调解之和平方式与仲裁之强制方式的有机结合。但该协定可能存在如下主要问题：第一，争端主体尚未扩展至私人如自然人和企业实体，比如国家与私人之间因国家违约或有私人因国有化或暴动、骚乱遭受损失所产生的争端。第二，缺少复核程序。根据该协定第8条第4款的规定，仲裁庭实行一裁终审制，不允许复议、复核。但当仲裁庭因多种原因确有程序违法时，如何救济权利受侵害一方？第三，基于名称可知，该协定仅适用于经贸领域的相关争端。第四，缺乏常设纠纷解决机构。

实践中，中国与东盟成员国为解决经贸争端而适用仲裁解决机制的几率非常小，绝大多数情况下仍愿意通过政治外交方式加以解决。为了充分发挥争端解决机制的效力，有必要从如下方面进行完善：第一，将私人主体纳入争端当事方，自然人、企业实体不应被排除于申诉主体之外，如借鉴ICSID多边投资争议解决机制。[18]第二，完善裁决复核程序。当认定仲裁中存在诸如仲裁庭组成不当、仲裁员越权、适用法律错误等违反程序规则的情况时，应准予任意一方有权提起复核。第三，应考虑适当扩大争端解决机制的适用范围，如将共建海上丝绸之路中所产生的一些争端纳入其中。第四，推进全面经济合作应设立争端解决常设机构。

(五)完善海事司法管辖权冲突的协调与解决机制

尽管管辖权冲突一般包括积极冲突和消极冲突，但通常发生的是前者，即各国法院就同一案件竞相行使管辖权。可以采取以下方法以避免冲突：第一，当事人自主选择管辖法院的权利应当得到尊重。第二，尊重对方的专属管辖权。但在多国专属管辖权重叠时，可考虑先受理法院管辖。第三，适用一事不再理的原则。即一国法院已对同一案件做出了生效判决，则他国不应再立案管辖。第四，合理援引“不便利法庭”原则。即尽管该国的法院有权受理该案，但倘若由此给当事人造成权利不公之虞时，则该法院可不受理该案。若各国法院能善用该原则加以自我限制，可较大程度地避免或化解管辖权的积极冲突。

(六)建立南海搜救合作机制

当前我国南海周边国家的海上搜救能力较低，人员数量较少，装备较为落后，而我国海上搜救能力也面临着装备老化、机制不顺等问题的挑战。南海航海和资源开发利用等用海活动十分频繁，而海上搜救合作属于低敏感领域，有利于保障海上人命和财产安全。除开《公约》有搜救条款，国际上有诸多专门公约和区域性机制可资借鉴。在此背景下，建立南海搜救合作机制前景广阔。

南海搜救合作机制的建立可以在谈判“行为准则”时或者在中国-东盟进行海事磋商时达成共识，建立搜救合作磋商小组，研讨包括合作机关、合作形式、责任区域、搜救联络、搜救能力建设、搜救援助、外国搜救力量的过境、资金保障、搜救交流、争端解决等内容，通过紧密磋商，达成合作协议和具体工作计划。

(七)构建南海油污防控机制

南海是常用性国际海上通道，同时，南海资源丰富，油气开发活动会愈益频繁，因此南海的船源性、开发性污染特别是油污日益严重。长期性的油污或事故性的油污诸如油轮倾覆、2010年墨西哥湾漏油和2011年中国康菲石油漏油这类事件，将会对南海生态带来严重破坏，而且在很长时间内都难以恢复原状。

有诸多国际条约防控海洋污染，如《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”；专门性国际公约如《防止海洋油污染国际公约》《设立国际油污损害赔偿基金公约》《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》《防止船舶造成污染国际公约》《防止陆源物质污染海洋公约》《关于海底矿物资源勘探开发引起的油污损害民事责任公约》《油污防备、反应和合作国际公约》《燃油污染损害民事责任国际公约》；在区域层面上也有很多可资借鉴的经验如东北大西洋海洋环境保护合作机制、波罗的海海洋环境保护合作机制、地中海海洋环境保护合作机制。因此，构建南海海洋环保合作机制有深厚的国际法依据和丰富的实践基础。根据南海实际情况，构建低敏感的南海环保合作机制，是治理南海污染的有效途径，也有助于稳定南海局势。

(八)加强区域综合型法律人才培养

南海周边国家法律体系存在显著差异，如中国、越南属于社会主义法系，印尼、泰国、老挝一般认为属于大陆法系，新加坡、马来西亚、孟加拉国基本属于英美法系。法系不同导致法律制度存在差异，加上地域分割、语言差别、宗教差异，致使彼此间存在一定的沟通与信息障碍，这种障碍一定程度上束缚着新海上丝绸之路建设的顺利开展。

在我国法学研究领域，应深入开展中国与东盟国家法律的比较研究，结合新海上丝绸之路的建设需求，华南地区的高校更要更新法学培养理念，立足本地实际，发展特色专业。对此政府亦应给予必要的资金、技术支持，培养造就一批既具备专业法律水平，又了解东盟国家法律制度、法律文化，还熟悉涉外贸易、投资程序的涉外综合性法律人才。

为促进交流、增进了解，有必要加强中国-东盟法学理论界、实务界的沟通与合作，加强双边和多边进修、访问、留学等相关专业人才培养计划。

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A study on the legal mechanism for the co-construction of the

new Maritime Silk Road by China and ASEAN

LI Ren-da，ZOU Li-gang

(Law School，Hainan University，Haikou 570228，China)

Abstract：China initiates to construct the 21st century Maritime Silk Road with ASEAN, which reflects China’s strategy of peaceful development, embodies its inherent spirit of building a maritime powerful nation, and manifests its peripheral diplomatic policy. It is also an important component of China’s all-round opening-up strategy. A proper legal mechanism is an important guarantee for clarifying each party’s rights and obligations as well as promoting the cooperation and achieving a win-win situation. The legal mechanism to be built jointly by China and ASEAN may consist of a norm of conduct as well as those lgeal frameworks for economic and trade cooperation, interconnectivity, maritime and rescue cooperation, control of oil pollution, and talent training.

Key words：China-ASEAN；Maritime Silk Road；legal mechanism

作者简介：李人达(1985-)，男，河北秦皇岛人，海南大学法学院海洋法学专业博士研究生，海南省委党校法学部讲师，E-mail：lirenda@126.com；邹立刚(1955-)，男，湖南长沙人，海南大学法学院教授、博士生导师，E-mail:zouligang999@163.com。

基金项目：海南省重点学科特色培育项目“南海政策与法律研究”

收稿日期：2015-03-01

中图分类号:DF961.9

文献标志码：A

文章编号：2096-028X(2015)01-0008-06