论21世纪海上丝绸之路构建中航运的先导作用

张　虎

(华东政法大学国际航运法律学院，上海　200042)



论21世纪海上丝绸之路构建中航运的先导作用

张虎

(华东政法大学国际航运法律学院，上海200042)

摘要:21世纪海上丝绸之路为我国探索实现新时期的“海洋梦”规划了美好蓝图。凭借其具有的天然优势，航运是海上丝绸之路参与者开展合作的重要组成部分、民间交流的重要途径及海上丝绸之路构建法治化的引擎，在构建海上丝绸之路的过程中发挥着先导作用。海上丝绸之路参与者可采取政策上倾斜、经济上支持、法律上保障的措施，使航运的先导作用得到充分地发挥；除此之外，我国还应处理好三条海上丝绸之路构建，协调好国内不同地区的关系。

关键词:海上丝绸之路；一带一路；港口国监督

21世纪海上丝绸之路(简称海上丝路)是习近平主席在2013年继“丝绸之路经济带”之后提出的一个新的战略构想，“丝绸之路经济带”与海上丝路(简称“一带一路”)是我国在全球形势深刻变化、国际局势日趋复杂的背景下，统筹国内国际两个大局作出的重大战略部署。十八届三中全会明确指出，要推进“一带一路”建设，形成全方位开放格局，这也将成为我国未来长期坚持的国际战略。

“一带一路”战略构想提出后，迅速受到国内外各界人士的广泛关注。就海上丝路的新内涵、如何构建、战略意义等仁智各见。笔者将在解读海上丝路的基础上，以航运为视角，对其在海上丝路建设过程中的地位及作用进行探讨。

一、海上丝路的宽泛解读

海上丝路战略给历史上的海上丝绸之路赋予了新的时代内涵，为我国探索实现新时期的“海洋梦”规划了美好蓝图，也为沿线国家的发展注入了新活力，提供了新方向。

(一)海上丝路的传承性

海上丝路是我国新一届领导人在总结我国历史发展轨迹和建国以来的国际对外交往经验，审时度势、着眼未来、综合全局考虑后，提出的符合我国实情的战略构想，是我国传统文化和外交策略的继承与发扬。

1.海上丝路是中国传统文化的继承与发扬

与西方海洋文明伴随着侵略、殖民而生不同，我国作为世界上最早的海洋强国，并未凭借自己强大的综合国力去掠夺和征服其他国家和民族。[1]而是秉持“以和为贵、友好往来”的精神与沿线国家交往，这也是我国传统儒家文化在对外邦交上的体现。2013年10月24日至25日，习近平主席在“周边外交工作座谈会”上强调，我国周边外交的基本方针就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。因此，在推进海上丝路建设的过程中，“和、善”是处理我国与沿线国家关系的核心思想，这也是我国传统“以和为贵”精神在新时代的继承与发扬。

2.海上丝路是和平发展国策的集中体现

和平发展是建国以来我国一贯坚持的长远国家战略。早在1953年底，周恩来总理便提出了和平共处五项原则，将其作为处理对外交流和建立正常国际关系时坚持的基本原则。1978年邓小平同志先是就钓鱼岛争端的处理提出“搁置争议、共同开发”，1984年在多次谈到南海问题时又提出“把主权搁置起来，共同开发”的处理原则。[2]建国后的几代领导人在不同阶段，针对发展对外关系上所表达的立场，尽管表述不一，但均体现了我国所贯彻的和平发展的国策。海上丝路战略提出后，党的十八届三中全会和此后的中央经济工作会议，2014年、2015年连续两次政府工作报告中都提到了海上丝路的构建问题，并明确将其列为我国和平发展的重要组成部分。综上所述，海上丝路继承了“和平发展五项原则”、“搁置争议、共同开发”的思想，同时在新的时代赋予了其更广泛的内容。

3.海上丝路是可持续发展战略在外交关系中的实践

可持续发展战略是全世界各国共同坚守的社会发展战略，也是我国长期坚持的发展方略。海上丝路不仅着眼我国自身的发展，同时关涉到沿线其他各国、各地区人民的共同发展和福祉，其强调与相关国家共同打造开放发展的经济带，以共同发展来拓展发展的空间，[3]在目前国际经济不景气的背景下创造新的发展机遇，激发不同国家、民族间合作的潜力，探求经济增长的新动力。这一战略思想及构建路径，是海上丝路参与者共同开拓可持续发展方式的实践。

(二)海上丝路的创新性

海上丝路是我国新的国际义利观的集中体现，是区别于历史上的海上丝绸之路、其他国家主张的丝绸之路和区域性组织的一种新理念。

1.海上丝路与历史上的海上丝绸之路的区别

历史上的海上丝绸之路，一方面，为沿线各国商队、游客、学者、工匠、教徒及不同文明提供了沟通与交流的通道；另一方面，凭借强大的综合国力及远胜于其他国家的航海技术，我国将其作为传播中华文明、展现中华文化的重要途径。但总体而言，历史上的海上丝绸之路是沿线民众互通有无、互学互鉴的友好之路。海上丝路继承了历史上的海上丝绸之路“友好交往”的优良传统，同时也蕴含更多的经济、政治、安全、宗教等内容。其不仅仅是简单的商务通道、文明沟通的桥梁，而将会涵盖到社会经济生活的方方面面，是一项着眼于共同发展、互利共赢及人类福祉的全方位设计。

2.海上丝路与美、日主张的“丝绸之路”的区别

早在1997年，日本桥本内阁就提出了所谓的“丝绸之路外交”战略，但十几年以来，其成果寥寥。安倍晋三上台后的一段时期内密集访问东南亚一些国家，希望增进同这些国家的关系，其实质就是采取“先包围、后改善”的策略以“制衡”我国；[4]并利用美国推行“重返亚太”战略的机会，达到向“正常”大国转型、在外交上崛起，从而在钓鱼岛、亚太制约我国。美国提出的“新丝绸之路”计划，毫不掩盖其借丝绸之路重返亚洲的野心，表面上以“国际法”开路，推行其所谓的“自由、民主、平等、人权”的普世价值观，实质上是凭借其强大的国力和海军实力，在远东地区建立起以其为主导的亚洲新秩序。

我国提出的海上丝路与美、日所谓的“丝绸之路”完全不一样，在海上丝路构建的过程中，所有沿线国家机会均等、均可自愿决定是否参与进来，且享有真实的平等。我国非但在其中不享有任何特权和超他国利益，还会做出更多的奉献，目的就是为了发扬丝路精神、让更多的国家和民族共享我国经济发展的红利。且美、日所谓的“丝绸之路”计划，与我国丝路精神的历史沿革相比，缺乏历史的合法性和历史积淀。

3.海上丝路与沿线其他区域性组织的区别

在海上丝路沿线国家之间，已经存在或将会成立不同的经济、政治或非政府间组织或其他形式的合作机制，如中国-东盟自由贸易区、孟中印缅经济走廊、中阿合作论坛等。与这些区域性组织或合作机制具有独立的组织形式、专门的办事机构、定期的会议制度等不同，海上丝路是一个开放、兼容并包的经济合作倡议，所有沿线国家、地区、经济体甚至企业、个人均可自由参与进来，均可成为海上丝路的构建主体。其并非一个强制性组织，亦无封闭机制，各主体可自由进退。总之，海上丝路秉持和弘扬团结互信、平等互利、包容互鉴、合作共赢的丝路精神，[5]结合沿线各方的发展实际，实现共同繁荣。

(三)海上丝路的特殊性

海上丝路作为我国在新的国际背景下提出的倡议，着眼于参与者的合作共赢，具有以下特殊性。

1.参与主体的平等性

海上丝路构建过程中，沿线的各个国家、地区、经济组织、法人及个人均可参与其中。与一般的国际或区域性政治、经济、文化等组织中多以国家或政府居于主导地位不同，历史上的海上丝绸之路首先就是不同地区、民族群众的交往之路，海上丝路尤其需要沿线普通民众的广泛参与，融合不同文化，减少不同地区、民族、种族之间的分歧，巩固海上丝路构建的民意基础。因而，在参与海上丝路构建的主体中，不论国家、地区、国际或区域组织，还是公司、个人均平等地享有参与建设的机会，平等享有受益海上丝路建设红利的权利。

海上丝路是面向沿线所有国家或地区的一个倡议，其最终目的是实现我国与地区、与世界的共同繁荣。在这个目的之下，海上丝路构建过程中，各参与主体可开展多方面的合作，对合作的内容及层次并无局限和要求，既可以是国家层次的合作，也可以是不同地区间私人的贸易或人文往来；既可以是经贸合作，也可以是文化、政治、宗教等方面的交流。

3.合作方式的灵活性

海上丝路并非一个具有特定形式和强制约束的组织，但在其构建的过程中，并不排斥沿线国家、地区或其他参与主体俟时机成熟时，通过协商一致形成经济、文化等政府或非政府间的组织。所以，只要有利于海上丝路的构建，不论何种形式的合作均可存在。

二、海上丝路构建过程中航运的先导作用

作为国民经济的重要组成部分，航运具有重要的政治和经济作用。在海上丝路构建过程中，航运应当发挥先导作用，凭借其具有的天然优势，带动其他行业的合作与发展，共同服务于海上丝路的建设。

(一)海上丝路沿线经济发展需要航运发挥先导作用

丝绸之路首先是贸易之路，[6]是经济发展之路，而航运是外贸经济的晴雨表，目前的国际货物贸易的运输中，有的国家75%以上是利用海上运输来完成的，有的国家海运占运量的90%以上。[7]可以说，航运物流的畅通与否，将直接影响到海上丝路建设的成败。随着海上丝路沿线国家贸易领域的不断拓展，贸易规模也在逐步增长，尤其是海上丝路构建的基础就是以海上运输的路线为依据。所以，欲发展海上丝路参与主体的经济，必先发展航运。近年来，海上丝路沿线国家和地区之间的贸易额度在逐年提升，但也面临运输、物流“通而不畅”的困境。这种情况一方面是因为海上丝路沿线国家或地区航运基础设施落后；另一方面也与沿线国家或地区间缺乏合作、管理和有关标准不统一相关，这些问题均需通过大力发展航运、促进航运的合作予以解决。此外，航运业的先导作用不仅仅体现在海洋运输领域，还包括港口、码头、集疏运体系、航运金融、航运保险等，这些领域的发展亦将带动整个行业经济的增长。

(二)航运是海上丝路构建的重要组成部分

航运涉及内容广泛，包括与港口、船舶、货物相关的基础航运资源；为完成货物运输而提供一系列服务的船舶经营、船舶登记、入籍、保险、法律、中介代理、金融等在内的服务航运以及航运信息、知识、决策、政策、规划等创新产品的智能航运，[8]这三类包含的业务均属航运的范畴。从目前情况看，海上丝路构建过程中，首先是实现“互联互通”而进行的港口、码头、航道等基础设施领域的建设。由于海上丝路沿线国家在这一领域的投入和发展水平极不一致，且基础设施建设对每个海上丝路参与者来说都是惠及大众、泽被后世的工程。所以，相对其他领域的合作而言，该领域的合作较易在不同国家或地区间达成一致，具有极大的合作空间和潜力。这一领域合作一旦开始，也将会带动航运其他领域的合作。

(三)航运是海上丝路参与者民间交流的重要途径

海洋文化所具有的开放性、外向型、包容性，使其极易在不同国家、民族、宗教信仰的民众中形成共识、广为接受。海洋运输能让不同地区之间沟通有无、传播海洋文化，为海上丝路沿线民众提供交流的纽带和平台。习主席指出：“国之交在于民相亲”。历史上的海上丝绸之路便一直是沿线人民沟通有无、进行文化交流的友谊之路。海上丝路的建设更需要沿线国家加强教育、文化、旅游等领域的民间交流合作，扩大民间交流范围、提升民间交流层次、拓展民间交流的空间，为深化海上丝路各方面的合作夯实民意基础。而民间交流需要有广为接受的海洋文化做指引，需要能沟通有无的载体做纽带，还需要一定的途径做平台，航运所包括的海洋文化、海洋运输正好可以满足这一需求。所以，发展航运、加强航运的合作，可以有效地促进海上丝路沿线各国间民间的交流和文化的传播。

本文以ArcGIS 10.3版本为例。ArcGIS 10作为一个可伸缩的GIS平台，它的产品线家族涉及桌面、服务器、移动和Web应用等多个方面[2]。ArcCatalog能够识别不同的GIS数据集，如ArcInfo Coverage、Esri Shapefile、Geodatabase、INFO表、图像、Grid、TIN、CAD、地址表、动态分段事件表等[2]。ArcMap不仅是一个地图制作和分析的工具，同时也是ArcGIS的数据编辑工具，提供了强大的数据编辑功能，可以编辑ArcGIS中任何矢量数据格式，如Shapefiles、Geodatabase、Feature Database[3]。

(四)航运合作的常态化推动海上丝路的构建朝着法治化发展

诚如前述，航运涉及内容广泛。从整体经济发展来看，航运对国民经济的贡献不仅包括其本身所创造的直接经济效益或产值，还包括在其带动下，与之相关的加工制造业，冶金行业、进出口贸易行业、国际保险与金融行业、海事法律服务行业等间接受益于航运而产生的产值。航运的合作，在海上丝路沿线不同国家、地区或企业、个人在平等协商、达成一致的前提下方可实施。合作形成常态化后，必将催生不同国家或地区间以条约、协定等形式将成熟的合作模式固定下来，从而形成统一的范式或惯例，即法治化。由于航运的发展，必将带动与之相关联的物流、钢铁、金融、保险、冶金等其他行业的发展。航运合作的法治化亦将带动其他行业合作的规范化、法治化，最终推动整个海上丝路的构建朝着法治化发展。

三、落实海上丝路战略中发挥航运先导作用的建议

发挥航运的先导作用，实现沿线国家、地区之间的互联互通；通过不同国家、地区、企业间航运各要素的合作，形成点线面相结合的综合效应，使不同主体均受益于海上丝路的建设，这就要求海上丝路沿线国家做到政策上倾斜、经济上支持、法律上保障。

(一)政策上倾斜

海上丝路有三条不同的线路，囿于三条线路的作用和软硬件基础不同，在构建的过程中，尚需协调好“三线”建设的关系，沿线国家或地区的相关主管部门需要加强沟通，制定优惠政策以促进“三线”的协调发展。就我国而言，在东西部地区发展差距持续扩大、美国重返亚太、日本推行围困我国及东南亚国家不断挑起与我国的海上争端的背景下，海上丝路的构建应从全局出发，统筹规划好“三线”的建设：第一，加强东线建设，东线是我国传统的货物贸易通道，经东海连接南太平洋至北美、拉美，可打破美国、日本的海上围堵，从而保障我国对外经济安全的重要通道。第二，巩固西线建设，西线是我国能源贸易的核心要道，也是历史上海上丝绸之路的传统通道，经南海可达亚洲、欧洲、非洲，巩固建设好西线通道，直接关系到我国能源和经济的安全。第三，开发北线建设，北线是利用北极航道圈，通过开发北冰洋航道，沟通北美、俄罗斯及北欧国家，同时可加强东北亚的合作，缩短我国从北美进口粮食的距离，对加强我国与东北亚国家的合作、开发极地资源具有重要的战略意义。

(二)经济上支持

口岸基础设施建设是海上丝路构建首要的问题，大力推进区域口岸基础设施建设的合作，有利于尽快实现海上丝路沿线国家或地区之间的互联互通。口岸基础设施的建设既有利于所在国经济的发展，亦能为其将来与其他沿线国家或地区实现互联互通打下基础。但基础设施建设最需要的是资金的投入，基于海上丝路沿线国家或地区间经济发展和基础设施水平差异较大的现实，海上丝路的构建还需要各地经济的支持。我国率先于2014年12月29日成立丝路基金有限公司，专门用于沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互联互通有关的项目提供投融资支持；此外，亚洲基础设施投资开发银行也将成为海上丝路亚洲地区国家基础设施建设重要的融资渠道。

(三)法律上保障

海上丝路的构建涉及到不同的参与主体，尤其是不同国家在政治制度、经济水平、宗教文化等方面的发展程度存在较大差异。所以，海上丝路构建过程中，航运的合作也需要沿线各国内部、国家之间以法治的手段进行保障。除参与国国内相关政策、法规予以支持外，海上丝路沿线从点到线、面不同参与国家间也要逐步通过条约或协定的形式规范航运各领域的合作。

1.海上航道安全的合作

海上丝路包括东线、西线和北线三条线路，三条线路的航道安全关涉到沿岸国家和地区贸易往来、人员交流及资产保障等可持续性发展的重大问题。若航道安全问题无法解决，海上丝路的构建目标就不可能实现。就“三线”航道安全的隐患而言，主要集中于两个方面：第一，人为因素导致的安全问题；第二，自然因素引发的安全事故。前者主要体现在海上丝路的西线，西太平洋至印度洋相关航道、亚丁湾航道等世界最繁忙的海上能源通道，一直饱受海盗活动、海上突发事件及国际恐怖活动的困扰；此外，我国与东盟国家交流的主要通道之一，湄公河航道也是抢劫、恐怖活动较猖獗的地区。后者则主要集中于北线，受北冰洋恶劣气候因素的影响，北极圈航道一直是全球待开发、待利用之地。

为处理好航道安全问题，考虑到航道安全执法将涉及沿线国家司法主权或国家安全的问题，沿线国家可分阶段加强合作。首先，以举行论坛、召开研讨会的形式，增进了解、交流经验、形成共识。2014年12月8日至9日，由中国国防部主办、国防大学承办的《东盟地区论坛(ARF)海上航道安全研讨会》对加强双多边对话合作奠定良好的理论基础，也是我国与其他国家间加强航道合作的一次尝试。其次，以特殊个案合作或阶段性合作为切入口，尝试国家间护航、救援和救灾等方面的合作，探索统一协调的机制和管理方案。再次，试点航道执法协作，在不侵犯他国主权、威胁他国利益的前提下，建立区域性联合执法机构，如湄公河联合执法队、亚丁湾联合护航组织等。最后，在海上丝路参与国和地区达成广泛共识的基础上，建立海上丝路航道安全维护委员会，负责保障海上丝路航道的安全。

2.海上运输信息的合作

现代社会是一个信息高度发达的社会。信息的沟通和交流对航海显得尤为重要，不仅直接关系到船员、船舶、海洋环境的完全，还影响到船舶的管理和监督。目前，海上丝路沿线国家和地区在船舶资料及港口国监督检查方面信息合作比较少，虽然有些国家利用巴黎谅解备忘录组织(简称巴黎备忘录)和东京谅解备忘录组织(简称东京备忘录)等平台可以获取一定的信息，但相较欧洲信息互通的国家而言，这类信息合作远远不足。所以，海上丝路沿线国家尚需加大海上运输信息合作的力度。信息的合作可先从区域性合作开始，逐步实现沿线国家或地区间信息的互通与交流。如我国与东盟可先在《中国-东盟交通合作谅解备忘录》的基础上开展信息互通的合作，待经验成熟之后，吸收新的国家加入或将经验移植到与其他国家的合作上。

3.港口国监督的合作

港口国监督是港口国政府管理本国海域船舶的安全和海域污染方面的一项重要制度。[9]受制于经济发展及航运水平的差异，海上丝路沿线国家或地区港口国监督缺乏统一的标准和要求，借鉴国际上港口国监督组织成功的经验，海上丝路沿线各国或地区可效仿国际上成熟的港口国监督协定，如巴黎备忘录和东京备忘录的新机制。通过统一港口国监督标准、量化港口国监督内容指标、统一港口国监督方向、加强海上丝路不同国家间造船厂、船级社的合作等措施来增进港口国监督的合作，最终制定符合海上丝路参与国实情的合作机制。

4.协调好国内航运资源

近年来，我国航运业的发展进入了瓶颈期，在基础设施建设方面已经取得了显著的成果，港口、造船、综合运力等方面的硬实力一直居于世界前列。但与之相配套的航运金融、服务等软实力竞争力并不突出。细究其因，我国沿海地区政府、各口岸、海运企业之间缺乏统一协调，内部相互恶性竞争是重要的原因之一。与世界上航运发达的国家相比，我国国内港航资源综合优化利用率并不高，急需推进区域港口协调发展，创新国内不同地区间港航企业发展的协调机制。例如，在航运中心的建设上，应当分层级、分阶段地逐步进行。2009年国家已经确定将上海作为国际航运中心进行建设的地位，一些港口所在地方政府随之推出了建设区域性国际航运中心的口号，这难免会导致港口岸线资源的浪费、重复建设和同质恶性竞争的发生，也会影响到我国航运整体经济效益和国际竞争力的提升。所以，我国还需统筹规划，从中央政府、地方政府、企业组织三个不同的角度，科学合理地开发利用好全国、区域港口岸线资源。根据十八届四中全会提出的“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求，以立法的形式规划建立从中央到地方、从政府到企业之间不同的协调发展机制，提升我国航运业综合能力，使其服务于海上丝路的建设。如2014年12月26日国务院颁发了《关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》，在促进国内顺畅通关上起到了非常重要的作用。

四、结语

海上丝路的构建是一个长期的工程，需要沿线国家或地区通过长期协作、共同努力方能实现。在这个过程中，航运的先导作用不容忽视。参与者之间的互联互通、港口码头基础设施建设的合作、航道安全的合作以及经贸合作等均离不开航运的发展。所以，大力发展航运、发挥航运的先导作用，用航运合作的法治化推动其他行业合作的法治化，通过不同国家、地区、企业间航运各要素的合作，形成点线面相结合的综合效应，最终为尽早实现海上丝路构建的目标做出贡献。

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Study on the guiding function of shipping under the construction of

21st century Maritime Silk Road

ZHANG Hu

(International Shipping Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Abstract：21st century Maritime Silk Road makes a good blueprint for our country to fulfill ocean dream in future. With its natural superiority, shipping is an important part for the participants’ cooperation and communicating and is leading of rule of law while constructing Maritime Silk Road. Therefore, it shall play a guiding function during the construction of the 21st century Maritime Silk Road. In order to fulfill its function as aforesaid, the participants may adopt favorable policy, supportive economic measures and protective rules of law. In addition, China has to handle well the relationship of three maritime silk roads as well as that among different areas.

Key words：Maritime Silk Road; One Silk One Road； port state control

中图分类号:DF961.9

文献标志码：A

文章编号：2096-028X(2015)01-0003-05