新疆生产建设兵团土地制度史述评

魏磊

【摘要】新疆生产建设兵团土地制度因其党政军企合一的特殊体制和屯垦戍边的使命因而与内地有所不同。检视新疆生产建设兵团屯垦戍边建设史可见，新疆兵团的土地制度至今仍旧有待实现向现代化的完全转型。文章通过梳理新疆生产建设兵团土地制度变迁史，以期为兵团土地制度的现代转型和土地制度开拓创新提供必要理论支持。

【关键词】土地制度 土地流转 新疆兵团

【中图分类号】F328                  【文献标识码】A

为稳定边疆和促进就业，1954年10月，时驻新疆的中国人民解放军奉中国中央人民政府命令，成立“中国人民解放军新疆军区生产建设兵团”。自那时起，新疆的建设部队从国防部队脱离，由全军屯垦转变为建设兵团专业屯垦。新疆生产建设兵团全体将士集体转业，铸剑为犁，开始了新中国在新疆的军垦伟业。“兵团成立之初，党政和生产分别受中共中央新疆分局、新疆军区和新疆自治区领导”。① 兵团组织形式为“沿用军队建制，党政军企合一”。后迅速由供给制转为工资制，稳定了人心，也完成了从正规军向国有企业的转型。自成立始，土地和土地制度就是新疆兵团完成屯垦戍边使命的立足之本。时至今日，新疆生产建设兵团已经是沃野千里，良田万顷，沟渠星罗棋布，农业装备精良，并朝着兵团城镇化和农业产业化挺进，屯垦戍边的神圣使命在杰出的履行。检视新疆生产建设兵团屯垦戍边建设史可见，新疆兵团的土地制度至今仍旧有待实现向现代化的完全转型。梳理新疆生产建设兵团土地制度的变迁历史，能够为兵团土地制度的现代转型和土地制度开拓创新提供较为有益和必要的理论辅助。

兵团初创时期土地制度（1954～1975）

成立之初，新疆生产建设兵团迅速经历了添丁和改制阶段。大量内地退役军人、支边人员和知识青年等加人新疆兵团，兵团队伍迅速壮大，使新疆汉族人口比例有史以来第一次质变。兵团原辖下在建国后为了自给受命建成的军垦农场也改制成为国营农场。兵团人测绘土地、调整人口，植树造林，将小片土地相连在一起组建大型农场。兴犁垦荒和兴修水利，垦区面积迅速扩大，所辖人口迅速增多，各项农业成就斐然。由于中国国务院以行政法规方式确认国营农场土地归国家所有，因此自这一阶段起“兵团土地使用权归国营农场所有，经营权由国家统一支配”，②即新疆生产建设兵团垦区的一切土地归国家所有，中国国家同时拥有兵团垦区所有土地的所有权和使用权及经营权，新疆生产建设兵团系代表国家行使所辖垦区的国有土地的使用权和经营权。

兵团成立初期的土地制度主要限于土地所有权制度，但也已经符合了当时国家政治需要和社会发展趋势，其结果是农业振兴、边疆安稳。当时土地规划、土地用途管制、土地整理、耕地保护等制度尚未建立，兵团战士尚不知“承包”为何物，土地流转为国家所禁止，与农地伴生的农村社会保障制度更是无从说起，好在干好干坏一个样等后来显现的弊端在当时被建设国家的热情淹没。除了后来在“文革”期间发展停滞甚至倒退，兵团初创时期的土地制度和经营模式，其中集一代人边疆拓荒的做法，足以载入史册，值得后世借鉴。

兵团恢复初期土地制度（1982～1992）

这一阶段是属于新疆兵团恢复建制后的过渡时期，也即兵团恢复后由农业部直属向中央直属过渡时期。1975年新疆生产建设兵团被中央撤消，成立新疆农垦总局。这一时期原兵团人心涣散、人口锐减，农业生产力极大下降，屯垦戍边作用极大削弱，边疆安全隐患多次显露。党的十一届三中全会以后经王震副总理建议中央政府于1981年批准恢复设立新疆兵团。但改名称为“新疆生产建设兵团”，完全脱离国防序列，不再是解放军编制，而是划归农业部管辖，兵团战士也改成兵团职工。恢复建制后的新疆兵团身处全国刚开始改革开放的大背景下，家庭承包土地制度已经成为全国农村耕地的主流制度。因此，兵团恢复伊始，就开始初步施行土地承包制度。并借鉴内地土地承包经验和结合自身管理运营特点进行探索。这一时期，新疆兵团所有的土地使用权和土地经营权开始按照中央土地政策并随全国形势出现较大分离。

初期的土地承包形式是“一主两翼”。在大农场承包团场土地，分包给小农场即家庭农场的双层经营体制下，实行以家庭农场为主体，以职工家庭庭院经济和职工自费开荒经济为两翼的承包形式，并划给宅基地，鼓励自建房，鼓励农业副业生产。这样的土地承包措施在当时极大提高了兵团职工的生产积极性，允许自费开荒，则为很多职工打开致富之门。这一时期新土地承包制度的实行，借鉴的是内地土地承包制度，自身特色是承包土地面积比内地大，改革结果是使职工报酬与劳动挂钩，盘活了基层经济活力，“基本解决了基层职工吃团场大锅饭的问题”③。但是团场经营管理中的官僚主义和低效率问题并未触及。后期开始实行土地的企业化承包经营制度，类似现在的龙头企业模式。由团场作为大企业，或者竞争上岗产生大农地承包经营企业主，实行农牧团场的企业化经营，团场的农业经营主体地位被强化，并实行统分结合，层层向下转包直到职工家庭。后期的土地承包制度借鉴的是内地城市国营企业的管理模式，改革结果是解决了团场干部吃团场大锅饭的问题，且把土地通过层层分包到农户，也能很好完成上级下达的农业生产计划、当时形成的承包制度结构至今仍在适用。此次土地承包制度的缺点是风险分配欠合理，团场承担全部生产风险，职工则只生产赚钱，不负担农业风险。

兵团计划单列后的土地制度（1993～2000）

改革开放后，新疆生产建设兵团百业俱兴，农业部的行政职能有限，已经不足以支持新疆兵团经济与社会的全面发展。国家于1990年批准新疆生产建设兵团为省级中央直属单位，实行计划单列，赋予兵团更多行政职能，对外称“中国新建集团公司”，党政軍企合一体制渐次形成。

党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”的目标，要“调整和优化产业结构”和“高度重视农业”。社会主义市场经济体制建立和农业改革的春风吹到了新疆兵团，兵团土地制度开始走向社会主义的市场化。1993年，新疆兵团党委决定在兵团团场实施“两费自理”制度，就是把兵团农户推向社会主义市场，取消职工等级工资，生产用具和牲畜等作价分给职工，实行土地承包经营，但是生产费和生活费“两费”由职工自理。个别团场还试点租赁土地经营制度。“两费自理”和“租赁经营”开始在兵团团场逐步推广。租赁经营就是非新疆兵团团场职工承包经营土地。

贯彻“两费自理”和“租赁经营”等土地承包制度，是实行社会主义市场经济体制的大势所趋，但是兵团自身的党政军企合一体制，还有待与国家整体的社会主义市场经济体制的磨合与兼容。在“两费自理”等新的土地承包制度下，农业生产风险由兵团团场全部负担，转变成由兵团职工自担一大部分风险，这提高了兵团职工进入市场的风险意识，也提高了其农业生产积极性，但是农业生产具有天然的投入高、回款慢、风险大的市场特点，同时随着老龄职工增多，社会福利程度的提高，集成于土地的社会保障压力逐渐增大，职工上缴任务相对变重，也使较多兵团职工对于新的土地承包制度颇有怨言，兵团当局又面临给职工减负增收以藏富于民的极大压力。

实行“1+3”文件后的兵团土地制度（2001～2005）

2001年4月，新疆生产建设兵团颁布《关于深化农牧团场改革的意见（试行）》，后经试运行后于2004年11月正式颁布《关于深化兵团农牧团场改革的意见》，因该正式文件附有关于“团场分配”、“团场财务”和“团场基层民主”的三个附件，史称“1+3”文件，生效至今。2004年11月正式颁布的“1+3”文件，突出贯彻党的十六大和党的十六届三中全会精神，落实科学发展观和以人为本，目标是转变兵团行政职能，强化团场基层民主，“理顺分配关系，减轻职工负担”。④

这一阶段的土地承包制度改革，使兵团团场的农业生产结构模式硬实力方面趋于流畅和定型，但是软实力方面还存在与内地或者国外市场接轨问题，和内部社会保障制度建立完善等问题。如租赁兵团土地经营的农户，因为没有职工编制，一旦土地经营到期，可能面临老无所依。还有兵团团场的统购统销价格可能偏离市场价格，这是兵团特殊体制的自身属性使然，短期内不能避免，但这也引起兵团当局注意，兵团土地承包制度期待进一步的改革。

兵团土地承包长期固定制度的形成（2006～至今）

2006年，为响应中央政府农业税费改革，更好的适应新的时代形势，兵团党委基于对“1+3”文件颁布实施以来的经验与问题的总结，颁布《关于进一步完善“1 + 3”文件若干政策的补充意见》。目的是理顺团场与职工的分配关系，就是统分关系，规范土地承包费，以减轻职工农耕经营的成本负担，同时也加快兵团特殊体制与市场机制的接轨。

“1+3”文件补充意见确立了“土地长期固定”、“负担只减不增”、“享受社会保障”和“生产自主经营”等惠民政策，体现了兵团当局的富民思路。此时，兵团当局的土地改革目标已经指向农业现代化，因此，兵团城镇化、社会保障、土地流转等改革，与兵团土地经营制度改革并举。“1+3”文件补充意见确立了兵团团场的基本农业经营制度，形成了长期固定的土地承包和土地流转制度，把新疆兵团党政军企合一的特殊行政体制与我国社会主义市场机制较好的接轨，为兵团农业生产领先全国，打下坚实良好的土地制度基础。

2006年底兵团党委提出了将兵团耕地区分为“职工定额地”、“职工经营地”和“职工自用地”三种地，这是借鉴内地垦区的先进经营经验的划分方法，从此，新疆兵团团场土地承包制度政策基本定型。

“职工定额地”就是用于满足职工衣食等基本生活需求并缴纳养老保险的土地，只有在编兵团职工可以依据职工身份享有，因此又叫身份地。根据身份地的性质可以看出，要让普通职工基本生活更加富裕安稳，扩大身份地不失为明智的善举。“职工自用地”则是职工家庭的房前屋后，每户给上两亩左右，用于职工根据个人喜好种菜自给或者发展庭院经济，其性质属于快乐地，房前屋后绿树成荫，鸡鸭成群，能够带给团场农户更多的好心情，更多居住乡间连队务农的乐趣。“职工经营地”则属于市场化的能者多劳土地承包形式，种田能手可以多承包，无心耕种者也不强求。这一部分土地是兵团土地的主要部分，兵团土地制度改革主要针对的就是这一部分土地的改革。

笔者认为，“职工定额地”需要扩充，但也需要设定上限。扩充为了给兵团团场农户扩大福利，这是社会历史发展大势所趋，但是以前国企改革的教训显示根据身份得到薪酬可能导致的不劳而获现象，譬如，农户拿到很大的身份地以后，转手出租，自己不再耕种，只吃租金，而租地的实际耕种者需要代地主上交养老保险，承担一切农业风险，还要给地主交租，这种土地流转在客观上培养了农村社会寄生阶层的形成，形成新的制度性剥削，而有剥削就有压迫。因此笔者强烈认为福利性质的“职工定额地”即身份地应当设定面积上限。

“职工经营地”是保证国家粮食安全和团场职工致富的双重利器。保证国家粮食安全的意义不再赘述，就团场职工致富而言，根据现行农业科技条件和农产品市场价格，根据笔者在诸多团场调研得见，耕种20亩棉花地是贫困生活水平，耕种40亩棉花地可达温饱，节衣缩食才可以供养一个孩子读大学，耕种100亩棉花地才可达温饱，耕种500亩棉花地才可以达小康生活水平，要达到土豪水平至少需要耕种1000亩棉花地。简言之，谁能握住“职工经营地”，谁就掌握致富源泉，因此承包土地的发包程序的公开、透明、公平就是极端重要的土地承包附随制度，而新疆兵团土地发包程序制度建设需要和兵团团场的基层民主制度建设一起进一步的完善。

兵团土地制度的未来展望

新疆生产建设兵团团场土地承包制度，历经建国以来诸次改革终于基本定型。检视兵团成立以来的土地制度演进史，可以明显看出兵团土地制度主要随着国家土地政策的变动而改革前进，同时也因兵团自身党政军企合一性质和屯垦戍边的特殊使命，一直与内地土地制度存在较大的不同。

一方面，新疆兵团土地制度必然会进一步增加协商性，减少行政强制性。这是市场经济所需，也是政企分开所需。新疆兵团的土地制度运行中的行政性十分强烈，统一购买种子，统一购买农资，农产品以兵团定价统一收购。这种行政命令结构在过去有很大优点和保障作用，但在当代已经显现出与兵团农户自由耕种和自由出售农产品的意愿的较大冲突，这滋生了倒卖农产品阶层，譬如江浙一带有商人每年来新疆兵团一次，只要把兵团棉花运出卡子，即可以市场价倒卖牟取暴利。偶然在灾年也会酿成群体性事件。未来兵团必然需要解决这一问题。

另一方面，新疆兵团土地制度应该会考虑增加兵团农户离婚、继承时候的土地归属问题的规定，也会增加关于土地承包尤其转包合同纠纷的解决规定。由于新疆兵团的特殊性质，兵团土地属于国有，因此《中华人民共和国农村土地承包法》可以適用于全国就是不适用于新疆兵团。而且新疆兵团的土地承包合同兼具承包合同与劳动合同的双重属性，这与是内地的巨大不同，因此，在新疆兵团团场，凡遇到农户离婚、继承时候的土地归属纠纷问题，一般由团场政研室口头表态，土地可以给谁承包，这时候法院才敢把团场政研室口头表态写进法院裁判文书里，因为未经团场政研室同意的关于土地的法院判决，到了团场也是废纸一张。 至于土地承包尤其转包合同纠纷则兵团法院一律不予受理，因为无法可依，这样太影响法院权威了。笔者认为这些都是兵团土地制度的微观缺陷，虽然瑕不掩瑜，但是会导致纠纷不断，相信未来兵团会有新的土地制度设计，逐渐完善其中的不足之处。

（作者为塔里木大学法律系副教授;本文系新疆生产建设兵团社会科学基金一般项目“兵团土地流转的现实问题及其对策研究”的阶段性成果，项目编号：12YB02）

【注释】

①赵柳成，陈畅：“新疆兵团体制演变探究”，《中国农垦》，2011年第4期。

②卢全晟，张晓莉，于鸿君：“兵团农地制度变迁历程研究”，《农业经济》，2010年第8期。

③曹健，李万明：“兵团土地经营制度创新与农业现代化”，《新疆社会科学》， 2011年第2期。

④刘俊浩：“新疆兵团农业经济体制改革回顾与展望”，《石河子大学学报》（哲学社会科学版），2008年第6期。

责编 /丰家卫（实习）