公民网络政治参与法治化基本原则探讨

葛峰　金博

【摘要】网络时代的公民都依法享有网络政治参与权。要促进公民网络政治参与的发展，就需将公民网络政治参与行为法治化，以实现对公民网络政治参与权利的规范与保障。公民网络政治参与法治化的基本原则包括：依法保障公民网络参政权原则、网络言论自由原则、依法参与原则、禁止传播有害信息原则、适度管制原则，这些原则为公民网络政治参与法的立法、执法、司法救济提供了基本的价值判断准则。

【关键词】网络政治参与 权利保障 基本原则

【中图分类号】F328                  【文献标识码】A

网络政治参与主要是指在网络时代，发生在网络空间，目标指向现实社会政治体系，并以网络为载体和途径参与社会政治生活的一切行为，特指利用互联网进行网络选举、网络对话和讨论，与政党、政界人士和政府进行政治接触以及网络政治动员等一系列政治参与活动。①网络时代的每个公民都依法享有网络政治参与权，而要促进公民网络政治参与的发展，就必需对公民网络政治参与进行法治化，这涉及到政治参与法治化建设的必然性与原则、具体措施等诸多问题。本文主要探讨公民网络政治参与法治化的基本原则。

依法保障公民网络参政权原则

广泛的公民政治参与体现了参与式民主的要求，可以促使公务人员按照民意约束自己的行为，有助于保证公共政策的合法性，实现决策的科学化和民主化，因此公民政治参与是现代民主政治的核心与基础。要实现公民政治参与，就要在法律上赋予公民政治参与权。公民参与权是公民一项基本人权，是指公民通过国家创造的各种合法途径参与公共事务管理的权利。公民参与权是一类权利的总称，主要包括选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等等。②

随着网络时代的到来，有必要对公民政治参与权的新形式即公民的网络参政权作出规范与保障。保障公民网络参与权的必要性主要有两个方面，一是体现了人民主权的宪法原则。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”保障公民网络政治参与权的行使，就是维护落实人民主权的宪法原则。二是政治文明建设的应有之意。我国2004年宪法修正案提出推动政治文明的发展，而现代政治文明的本质特征包括了公民广泛、自觉的政治参与。民主法治建设是政治文明的重要内容之一，政治参与权作为一项基本人权，在促进政治文明建设的历程中，将发挥重要作用。在网民激增与公民意识觉醒的今天，网络政治参与权作为公民政治参与权的新形式必然要受到高度重视。

为加强对公民网络参政的保护，应完善公民政治参与权法律法规保障的不足之处。现行法律有关公民政治参与权保障的不足之处较多，如宪法并没有集中、明确地规定参与权，在有关政治参与的条文明确性方面，宪法的规定尚显不足：

《宪法》第四十一条规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，但该条没有明确公民提出批评和建议的时间是在国家机关和公职人员的行为实施之前、之中还是之后，因为这种批评、建议若仅在行为实施之后提出，就仅仅起到事后监督作用，不能起到防患于未然的作用。

又如对公民参与权的保障机制缺乏刚性规定。当前有很多法律法规规定了各种公众参与的形式，但是其规定普遍缺乏强制性，因此公众参与往往被作为制度创新大力宣传，却难于以制度化形式存在。拿听证来说，《立法法》等仅规定有关机关作出决议、听取意见“可以”采取听证会等形式，而对上述形式缺少硬性规定，因此立法应补充规定听证会代表如何遴选、听证意见如何处理等操作规程、不进行听证的法律责任，否则听证程序将成为随意取舍的环节。

上述有关公民政治参与权保障的法律法规规定不足之处说明保障公民网络参政权需要从各方面完善立法，不仅要针对有关公民网络参政的各种问题进行专门立法，而且也应完善其他法律中有关公民政治参与的规定。

网络言论自由原则

我国公民网络政治参与的基本形式之一就是在网上发表言论，而言论自由是宪法规定的公民基本权利之一，自由發表言论是公民参与国家政治生活的有效形式，因此我国公民网络政治参与法治化的基本原则之一就是网络言论自由原则。所谓言论自由是公民通过各种语言形式宣传自己的思想和观点的自由。言论自由原则有利于推动社会观念的发展进步。目前网络上言论自由权利的滥用现象比较严重，这使人们认识到对于网络上言论自由原则的运用必须有所限制，公民网络参政立法需要对网络政治参与言论自由划定一个合理边界。在我国，确定言论自由合理界限的基本依据是《宪法》第五十一条的规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利”，因此，公民进行网络政治参与行使言论自由权利时不得损害国家利益、社会整体利益、其他公民与组织的合法民事权利。由于现实生活中常常有国家机关利用“国家利益”、“社会整体利益”等词语的具体含义不清晰、有争议的特点，以“国家利益”、“社会整体利益”等名义进行损害公民合法利益的行为，因此公民网络参政立法需要对“国家利益”、“社会整体利益”这两个较有弹性的概念进行界定，以划定网络言论自由权利行使的合理边界，防止国家机关滥用“国家利益”、“社会整体利益”的名义侵害公民的网络言论自由权利。

近年来，有一些不法分子出于各种目的在网上散布各种谣言。网络谣言包括网络政治参与的谣言，传播快，有相当的社会危害性。网络谣言自然不属于网络言论自由的保护对象，完善对其的司法惩处措施非常必要。2013年9月颁布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）将处理网络谣言上升到刑法层面，对利用信息网络实施诽谤等刑事犯罪行为的法律适用问题进行了明确细化的规定，例如对相关犯罪情节轻重作出区分，提出明确的量化标准;提出罪与非罪、此罪与彼罪的区分标准，从而为用刑罚手段惩治利用网络实施诽谤等犯罪提供了明确的法律标尺。根据《解释》等刑法相关规定的反面解释可知，如果行为人不明知是他人捏造的虚假事实而在网络上发布、转发，即使对被害人名誉造成一定损害，也不构成犯罪。如此则《解释》有助于厘清公民信息网络言论自由的法律边界，有效保障了公民的表达权和监督权。

总之，《解释》的颁布实施有利于规范网络秩序、净化网络环境，也有利于促进公民网络政治参与的健康发展，最终促进社会与国家的进步。《解释》的不足之处在于：《解释》目前尚属于司法解释层面，立法层次较低，立法机关可根据《解释》适用的实际情况，择时将相关规定上升到法律层面，以增强相关规定的权威性。同时未来立法也应针对利用信息网络实施非法政治参与而危害国家安全等犯罪行为作出明确规定，以适应社会形势的发展。

依法参与原则

依法参与原则是指公民在网上进行政治参与活动时应当遵守法律法规的原则。人们在网络上的一切行为均应当遵守法律法规的规定，公民行使网络政治参与权不得违法侵害法律保护的利益。

完善网络政治参与立法是公民依法参与网络政治的前提。随着互联网信息技术的飞速发展，各种网络新事物如微博、博客等不断出现，依托网络技术发展的网络政治参与方式与规模也日新月异，而我国关于网络政治参与的法律法规目前还基本处于空白状态，这使得我国网络和网络政治参与的立法明显滞后于技术发展和时代进步。由于缺失相关法律法规，我国公民的网络政治参与一直处于无序的发展状态，网民政治参与者的合法权益也无法得到切实保障，因此加快建立健全我国公民网络政治参与的法律法规是我国立法机关迫切需要解决的问题，也是落实公民依法进行网络政治参与原则的前提。

拟制定的网络政治参与法律应是符合网络空间特点的一部专门网络法律。立法应与网络经营方式、管理方式的特点相适应，应适应网络政治参与现状，适时调整各类法律关系，最终为网络民主的发展奠定坚实的基础。要加强网络政治参与的制度化建设，必须立法规定公民网络政治参与的内容、范围、渠道、方法等内容。根据政治学相关原理，网络政治参与内容可主要包括决策参与、立法参与、执法参与、争议裁决参与、监督参与等内容;在政治参与的渠道、方式上，网络政治参与法律可建立网络投票、网络政治辩论等新型的政治参与形式;立法亦应完善相关的司法救济程序，尤其要针对网络自身特点创设符合网络空间环境特点的、具有现实操作性的司法救济措施。应注意的是，网络政治参与的法律法规既要规范网络秩序，更要注意保护公民网络政治参与的自由，要在规范网络秩序与保护公民网络政治参与自由之间寻求平衡点。

禁止传播有害信息原则

对网络政治参与的媒介—网络媒体的政府管制，在很大程度上就是管制有害信息。有害信息是指违反现行法律法规、违背精神文明建设要求、违背中华民族传统道德以及其他违背社会公德的各类信息，包括文字、音频、视频等形式。互联网的开放性为危害国家安全与社会利益的政治参与活动的发生提供了新型土壤，导致一些试图损害国家利益、破坏我国民主政治发展的违法分子散播的有害信息在网上传播。网络有害信息传播危害了网络社会中相当一部分网络政治参与者的实际利益，扰乱了网络社会正常秩序，因此有必要对有害信息等进行网络管制以禁止其传播。

禁止有害信息传播原则与网络言论自由原则并不冲突。任何国家均没有绝对的网络言论自由，其公民的网络言论自由均受到法律限制。因此，网络政治参与立法既要注意保护网络政治参与者的言论自由，同时也要对有害的网络政治参与信息加以限制或禁止传播。但是对网络政治参与有害信息的内涵界定需要非常谨慎，因为如果界定的范围过大，就会损害网络言论自由原则，而如果界定的范围过小，就会使禁止有害信息传播的立法目的落空，因此立法要慎重地合理划定有害信息与无害信息的界限。

适度管制原则

随着互联网的出现，一些负面的行为，如在网上煽动分裂祖国、散播政治谣言等违法行为也随之而来，它们让人们感受到了网络民主带来的负面影响。为减少网络民主的负作用，最可行的方法就是对网络政治参与行为实施适度管制。

第一，网络政治参与的无序性、非理性等消极特点决定了有必要对网络政治参与实施科学而合理的管制。有序而适度的公民政治参与是网络民主发展的基本目标，也是现代政治文明的根本要求。在网络社会中，公民可以选择多种政治参与方式，再加上网络控制的难度较大，极易可能使公民网络政治参与的要求超越当前国家政治与经济的发展水平，对政治体系稳定形成新的挑战。同时，网络的虚拟性加上网络政治参与人数多、网络结构复杂决定了对网络的管理困难。由于网络信息的交流和传递是在自由和缺少管制下进行的，任何人都可追逐极端的个人自由，随心所欲任意发表言论、进行活动，因此网络政治参与中容易出现网民大量的“非理性”参与行为。上述民众网络政治参与的无序且非理性特点容易导致社会成员的政治认同危机，易引发社会动乱，破坏社会的和谐稳定，因此有必要对民众网络政治参与实施科学而合理的管制。

第二，需要通过适度管制消除网络空间信息资源在不同网络政治参与主体间的不平等分配带来的负面影响。网络空间信息资源在不同网络政治参与主体间是不平等分配的，能够左右网络信息资源分配获取的“信息强者”往往侵害处于弱势地位的广大网民的信息权利，此种现状决定了有必要在网络空间中实施管制。通过管制规范“信息强者”的行为，使其网络行为能合法合理，注意保护“信息弱者”的利益，实现网民政治参与权由形式平等到实质平等的嬗变，从而最大限度实现网民间平等的观点交流，实现对话平等，促进网络民主的发展。

对网络的管制不能“为管制而管制”，网络需要适度而有效的管制，而不是过度的管制。网络管制需要标准和限度，需要遵循适度原则，把握好管制力度。网络管制过弱会使网络处于无政府状态而损害社会利益，而网络管制过强会压制网民参与政治的活力与热情，同样也会损害国家与社会利益。因此，进行网络管制时必须平衡国家、集体与个人三方面的利益，把握好网络管制的尺度、力度与具体措施，应以既可防止网络违法行为、又不至于侵害网民政治参与权利为标准。在国家干预适度原则中，“适度”是一个高度抽象的、弹性的标准，需要立法者高度重视与谨慎界定。

结语

依法保障公民网络参政权原则、网络言论自由原则是公民网络政治参与法治化各个基本原则的核心，是在公民网络政治参与法治化过程中首先需要贯彻的原则，因为在我国这样一个民主制度尚在完善之中的国家，市民社会不发达而政治国家很强大，政治国家侵害公民权利的事件屡屡发生。为了促进公民网络政治参与与民主政治的发展，必须首先明确公民网络政治参与法是公民网络政治参与权利保障法，因此公民网络政治参与法必须首先依法保障公民网络参政权与言论自由权。基于社会公共利益、国家利益与个人权利平衡的需要，在保障公民网络政治参与权利的同时，需要貫彻依法参与原则、禁止传播有害信息原则，从而依法加强对公民网络政治参与权利行使的合理限制与依法规范，但对公民网络政治参与权利的种种限制也必须适度，以防止对公民正当行使网络政治参与权利造成妨害，因此公民网络政治参与法治化过程中必须贯彻适度管制原则。公民网络政治参与法治化的各个基本原则互相联系、制约，立法者必须注意如何在公民网络政治参与立法中平衡各个基本原则的关系。

（作者分别为西安工业大学人文学院讲师，西安工业大学人文学院副教授;本文系陕西省教育厅项目“公民网络政治参与的法治化路径研究”和西安工业大学校长基金项目“侵权法理论研究”阶段性成果，项目编号分别为：11Jk0200、XAGDXJJ0928）

【注释】

①李祥：“公民网络政治参与的影响及对策”，《行政论坛》，2009年第1期。

②黄学贤，齐建东：“试论公民参与权的法律保障”，《甘肃行政学院学报》，2009年第5期。

责编 /张蕾