新型城镇化治理模式选择

罗光华

【摘要】城镇化是复杂的系统工程，必须变传统城镇化治理的“政策之治”为新型城镇化治理的“制度之治”。从碎片化改革到整体性制度创新是其理性路径选择。文章提出，通过制定和执行城镇化战略规划、加强与城镇化相关领域的重点制度改革、完善城镇化的制度监管体系等措施，跨越运动式城镇化陷阱，实现新型城镇化的“制度之治”。

【关键词】新型城镇化 治理模式 制度化治理

【中图分类号】F292                  【文献标识码】A

城镇化治理模式指的是在城镇化发展过程中，应该采取什么运作机制、运作过程和运作方式等一系列问题。学术界对于城镇化的研究大多从历史沿革、发展特征、发展路径等角度展开，本文从城镇化治理模式这一视角出发，对传统城镇化发展中的一些现实问题进行探讨。

“伪城镇化”：传统城镇化面临的多重陷阱

我国传统城镇化道路走的是一条“自上而下”的道路，虽然使部分农民实现了市民化，但是他们游走在城市和农村之间，成为了“两栖化”的边缘人。这种发展模式与一些现实问题相互作用，慢慢演化成城镇化陷阱。

“半”城镇化陷阱。城乡二元结构下，“半”城镇化演化成中国城镇化的主要状态。“半”城镇化状态指的是：第一，基本公共服务差异化。我国城镇化的各项建设主要投入在城市，造成了城乡差距、区域差距和社会群体间的差异，农民市民化过程中未能平等享受到城镇基本公共服务;第二，农民市民化过程中的“半市民”状态。城镇化的最终目的是将越来越多的农村人变成城市人，但在我国城镇化过程中，农民回不去家乡，融不进城市，成为城市里的边缘人，处于“半市民”状态。

“运动式”城镇化陷阱。新中国成立之初，一系列制度的约束与限制，使农村人口向城市转移非常困难。改革开放后，我国“从上到下”地由政府主导推进城镇化工作，但在实践中出现了“大跃进”式的做法，结果导致一哄而上，出现了大量的新城区建设、产业聚集区和成片的规划工业园区。城镇化区域也慢慢集中了区域内农村的主要要素资源，大量新城拔地而起，导致周边农村日渐衰落。但大量建设的新城有的却成为了“鬼城”，这就是“运动式”城镇化的主要表现。①

产业空心化的城鎮化陷阱。我国城镇化的发展出现了产业空心化状态，主要表现是：第一，产业断层化。随着资源的过度开发，我国产业发展面临着资源枯竭问题，一些依赖当地资源建设起来城镇，产业发展日渐断层;第二，产业衰退化。一些传统的老工业基地城镇由于不能跟上现代化的技术创新步伐，产业转型迟缓，工业优势日渐失去，走向衰退;第三，产业非均衡化。我国一些以外贸经济为主的地区，极大地依赖国外，国外市场对国内产业发展影响较大;第四，产业低量化。廉价劳动力的优势正随着我国人口逐渐步入老龄化而逐渐消逝;第五，产业低质化。城镇化发展中，一些高耗能高污染型城镇一哄而上，极大破坏了生态和人居环境。

行政主导的非均衡城镇化陷阱。在世界大多数国家的城镇化进程中，政府所发挥的只是引导者的角色，但是我国政府在城镇化发展过程中既是指挥者，也是执行者和引导者。政府主导的城镇化带来一个后果是，各地推进城镇化建设很大程度上是想获得一定或更高的行政级别②。政府在城市的基础设施、公共服务、社会保障等基本建设投资方面优先支持省会城市，城市因此吸引了大量人口涌入。按照这样的逻辑，我国形成了从首都到乡镇的城镇化建设发展等级，使城镇化发展出现了各种不均衡。

制度化治理：新型城镇化治理的新要求

传统城镇化的治理模式确实加速了城镇化进程，有利于短期内迅速实现城镇化目标，地方政府在推进城镇化的过程中为追求经济利益和政绩也越来越依赖这种模式。反思现有的城镇化治理模式，缺乏制度理性的治理方式直接导致了我国城镇化发展速度虽快，但发展质量不高，城镇化治理模式转型已迫在眉睫。

传统城镇化治理在于“政策之治”。传统城镇化发展中出现的陷阱，可以归结于“政策之治”。截至2013年末，中国大陆总人口为136072万人，城镇常住人口73111万人，乡村常住人口62961万人，中国城镇化率达到了53.73% ③。我国用短短几十年时间走完了西方国家走了200年左右的路，达到了世界平均水平。但是，我国城镇化建设走的是一条“自上而下”推动的“政策之治”的道路。在社会治理资源贫弱的条件下，运动式的“政策之治”是迫不得已的选择，这条道路体现了我国社会主义的优势，发挥出“看得见的手”和“看不见的手”的双重作用，能够在短时间内集中整合城镇化所需资源，极大地推动城镇化的发展进程。但是，这条道路由于缺乏制度理性，降低了制度控制的效力，使制度不能发挥应有的作用或者具有不稳定性和不确定性。没有稳定的制度约束，助长了一些地方政府的投机心理，使得短期内取得成效的城镇化建设缺乏可持续性。

新型城镇化治理在于“制度之治”。“制度之治”就是治理主体运用法律所赋予的权力，依靠制度来治理公共问题，规范公共秩序。制度化治理的模式更趋于稳定，也更具有长期性和全局性。正如亨廷顿所言，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”④。城镇化作为一个国家现代化的必经之路，它与经济增长和结构变迁相伴而生，与制度安排及其变迁密切相关。经济发展过程中的资源分配与要素流动的相关制度安排，如户籍制度、土地制度、社会保障制度等都会影响到我国城镇化的发展。纵观世界各国城镇化的发展，要实现新型城镇化的目标，只有“制度之治”才是最重要和最根本的保证。虽然我国目前城镇化发展中推行“制度之治”仍存在一些问题，但是传统的运动式治理模式已经难以为继，必须以制度改革和创新为突破口，实现新型城镇化的目标。

从碎片化改革到整体性制度创新：新型城镇化制度化治理的路径选择

城镇化是一个涉及经济、政治和社会发展的系统工程，需要一整套完整的制度去支撑、促进和规范，这一制度支撑系统要从过去的碎片化走向整体性。宏观层面包括制定的城镇化战略规划，微观层面包括与城镇化紧密相关各项具体制度，如土地制度、户籍制度、社会保障制度和制度监管体系等。

制定和执行城镇化战略规划，引导城镇化有序发展。要想顺利实现新型城镇化的目标，战略规划是前提，它在城镇化发展中扮演着“龙头”角色，是指导城镇化发展的总纲，也是整体制度体系中最高层面的顶层设计。

首先，主体功能区划是规划协调的基本前提。按照主体功能区划要求，对不同主体功能区进行分类管理，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。第一，优化开发区走集约化城镇发展模式。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的城市化地区，推动产业结构升级、基础设施共享、提高用地效率。第二，重点开发区走工业化城镇发展模式。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区，给予人口、土地、产业发展等优惠支持，促进产业、人口集聚，加快工业化步伐。第三，限制开发区走异地化城镇发展模式。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化开发，农业功能区域鼓励农民外出安居乐业，适度开展新型乡镇及中心村社区建设，生态功能区域鼓励生态移民和生态补偿，适度推进生态旅游开发。第四，禁止开发区走原生态乡村发展模式。依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发，严格实施生态移民和生态补偿。

其次，科学制定规划是规划协调的规范依据。2000年中国城镇化率是36.22%，至2013年已提高至53.73%。各地城市规划频繁修编，越调越大，土地城镇化远快于人口城镇化，就业和基本公共服务严重滞后，导致城市无序扩张、耕地过度流失、农村严重空心化、失地农民持续增多等突出问题。“十二五”规划提出要以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。十八大报告进一步要求把“城乡发展一体化”作为解决“三农”问题的根本途径。科学制定新型城镇化规划及相关规划，重点是明确城乡的功能定位和产业布局，推进基础设施和基本公共服务一体化发展，走利益兼顾的协调发展之路。

加强与城镇化相关领域的重点制度改革，保障城镇化规范发展。实现城镇化的制度化治理，需要统筹推进与城镇化高度相关的土地管理、户籍管理、劳动就业、社会保障、财税金融等重要领域的制度改革。

首先，深化户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》正式实施，从此形成了具有中国特色的户籍管理体制—人为地将农村人口和城镇人口分割为性质不同的农业户口与非农业户口。此后，又以户籍制度为基础，制定了在粮食、副食品、住房、教育、就业、医疗、养老等领域实施差别化待遇的一系列城乡二元制度。特定时代下产生的户籍制度，在一定时期内的国家社会管理中发挥了应有的作用，但附加在户籍制度之上的社会福利待遇，给城乡居民带来了巨大的利益鸿沟，导致农民与市民生来就面临起点不平等和发展机会的不平等。有研究表明，过去户口本上所附着的城乡居民不平等待遇曾经有67种。党的十八大报告提出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”深化户籍制度改革，必须配套推进土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等一系列嵌入户籍制度之中的二元制度改革，实现城乡一体化、迁徙自由化和登记管理信息化。此外，还必须配套推进财政税收体制改革，为户籍制度改革提供合理的财政支撑。

其次，深化土地制度改革，促进城乡和谐发展。土地是城镇化最重要的载体。土地问题是中国城镇化进程中面临的焦点问题。通过深化土地制度改革破解中國的“半城镇化”难题，必须从如下几个方面下功夫。一方面，改革和完善农村土地产权制度，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，依法保障农户宅基地用益物权，让农民真正享受到承包地和宅基地带来的财产收益。只有这样，才能解除农民进城的后顾之忧，也有利于推动农村土地流转和农业适度规模经营。另一方面，改革土地征用制度，保障农民合法权益的补偿，让农民公平分享城镇化成果。

再次，深化社会保障制度改革，促进城镇化成果公平共享。新中国成立以后，我国建立了城乡有别的二元社会保障制度，由于历史原因，到目前为止，中国社会保障体系还是城乡隔离的、“碎片化”的，这实际上已经成为阻碍农民工市民化的根本性障碍。从长远发展来看，中国坚持以人为本，促进城镇化科学发展，必须全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，实现城乡基本公共服务的均等化和一体化。同时，城镇化是一个动态的过程，当前和今后一个时期，以深化社会保障制度改革来推进城镇化健康有序发展，必须统筹推进城乡社会保障体系建设，在增强公平性的同时，适应流动性需要，实现随着人口迁徙社会保障可转移接续，切实解决好农民工流动性大、新农合异地报销难等现实问题。

最后，深化财税体制改革，发挥财政和税收的导向与扶持作用。政府提供公共服务，离不开财政和税收支持。避免城镇化走以往“土地财政”、“要地不要人”的老路，必须深化财税体制改革。⑤为此，就要尽快实现间接税收向直接税收的转变，从而建立起地方政府税收增加主要依靠居民缴纳的机制。中国目前的税制结构偏重于企业缴纳，表面看来是企业承担了税收的大头，个人缴纳只占了很小的比例，但实际上企业缴纳的税收已经被隐性地分摊到消费者身上了，这不仅使国人不能充分体会到作为纳税人的光荣，而且导致地方政府“亲商”重于亲民，也不利于减轻中小企业负担、调节收入分配、缩小贫富差距。要实现党的十八大报告提出的“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，还必须完善公共服务的财政分担机制。基于各地经济发展水平不均衡的现实，公共服务均等化目标的实现必须依靠财政的转移支付。

完善城镇化的制度监管体系，促进城镇化科学发展。纵观世界发达国家的城镇化历程，城镇化进程要想顺利实现，其成功的关键在于是否有完备的法律制度和政策执行体系。因此，要促进城镇化科学发展，必须不断地使城镇化制度监管体系越来越完善。

首先，建立适应新型城镇化发展要求的城镇管理体制。传统的城镇化发展模式正在消解中国经济社会发展，要改变过去的发展思路，坚持中国特色社会主义理论，保证新型城镇化的高质量发展，必须始终坚持“五位一体”总布局的指导原则，以创新的方法去推进各项体制和机制的改革。同时，还需建立同国情相适应的城镇化层级结构，这是深化体制改革的重要环节。要激活新型城镇化的活力，应该通过改革现有小城镇，对人口较多和经济发展较好的城镇，建立一批“镇级市”，为行政管理体制改革提供可以操作的实践基础。目前，国务院已经确立了多个“镇级市”在全国进行试点。深化体制改革，需要统筹城乡，把市区和城镇作为一个整体，互相衔接、互相促进。⑥

其次，完善城镇化政绩考核体系和问责机制。要围绕转变发展理念，针对当前经济社会发展中普遍存在的倾向性问题，严格确定政绩标准，科学设置指标体系，突出体现指标的基础性、关键性、引导性作用，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，并将考核结果作为城镇化主要负责人职务变动的重要依据。要坚决纠正考核走过场现象，采取各种方式把政绩考准、考实，为正确评价领导班子、领导干部政绩提供科学依据。⑦

（作者单位：广东金融学院;本文系广东省哲学社会科学共建项目“农村民间组织参与乡村治理的运作绩效检视与工具选择”研究成果，项目编号：GD13XZZ03）

【注释】

①刘金发：“跨越传统城镇化陷阱：城镇化转型升级的意义与策略”，《南都学坛》，2014年第1期。

②李强：“中国城镇化‘推进模式研究”，《中国社会科学》，2012年第7期。

③参见http：//news.dichan.sina.com.cn/2014/01/20/1020089.html。

④[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京：三联书店，1989年，第12页。

⑤王格芳：“科学发展对中国新型城镇化的内在要求”，《理论学刊》，2013年第10期。

⑥叶本：“城镇化中国的逻辑反思与重构：新型城镇化体制机制创新及其限度研究”，《中共四川省委省级机关党校学报》，2013年第5期。

⑦汪大海，张玉磊：“从运动式治理到制度化治理：新型城镇化的治理模式选择”，《探索与争鸣》，2013年第11期。

责编 / 于岩（实习）