政治资金规范与执政党廉政建设

徐万胜

【摘要】战后，日本自民党的政治资金历经了颇为复杂的规范化历程。早在制度缘起之际，自民党与财界之间就形成了“政财抱团”的紧密关系。但是，冷战期间接连发生的金权政治丑闻，最终导致自民党政权一度垮台。冷战后，伴随政治资金制度的多次变革，自民党的政治资金收支结构发生了较大变化，但制度监管尚难以完全杜绝政治资金违法事件的发生，政治资金依旧是影响自民党政权运营稳定性的重要因素。

【关键词】日本自民党 政治资金 金权政治

【中图分类号】D73/77                  【文献标识码】A

所谓“政治资金”，就是用于政治活动的资金，亦即政党、政治团体及政治家的政治活动必须有财政上的支持。①在日本，自1955年建党以来，自民党长期作为执政党而存续，政治资金既是其从事政治活动所不可或缺的重要条件，也是其监管权力所面临的巨大挑战。如何依法规范政治资金的收入与支出，与自民党自身的组织建设及其执政地位息息相关。

制度缘起与自民党的“政财抱团”

战后，日本的政治资金制度源起于1948年7月制定的《政治资金规正法》。该法案旨在确保“政治活动的光明与公正”，规定政党、政治团体和公职候选人有申报、公布其政治资金收支状况的义务。此后，在三木武夫内阁执政期间，日本国会又于1975年通过了《政治资金规正法修正案》，核心内容是对企业与工会每年向政党、政治团体及政治家个人提供政治捐款的数量加以限制，并鼓励个人提供政治捐款等。对于执政的自民党而言，参加选举活动、开展国会立法、维系党内派阀、巩固后援组织等均需要大量的政治资助金。为此，自民党于1956年专门设立接受政治捐款的统一窗口“国民协会”，后于1975年改组为“国民政治协会”。与之呼应，财界团体也不断发表经济政策声明，并通过向自民党大量捐款来影响政策决定，从而形成财界与政界（自民党）相互“抱团”的密切关系。

冷战时期，来自财界（包括大型企业与行业团体在内）的巨额政治资金是日本自民党得以一党长期执政的财政支柱。根据自治省所公布的统计数据②，财界统一提供的政治捐款在自民党本部政治资金收入结构中所占比例通常达50%以上，且捐款数额呈逐年增加态势。例如，在1969年度自民党本部的政治资金收入总额52.9亿日元中，35.9亿日元来自“国民协会”筹集的捐款;在1991年度自民党本部的政治资金收入总额292.8亿日元中，167亿日元来自“国民政治协会”筹集的捐款。1988年6月，财界代表人物、经团联副会长花村仁八郎承认：“在很长的时间里，我们一直承诺每年向自民党捐款100亿日元，并信守这一承诺。从前一时期起增至110亿日元，1986年以后将120亿日元作为目标。”③事实上，由于有相当大一部分政治资金是通过私人渠道、秘密地捐献给自民党内各派阀及政治家个人的，所以，政治资金的“透明度”相当低。一般认为，自治省对外公开的统计数据约占财界实际政治捐款总额的10%左右，1970年代中期以后，财界每年通过各种渠道向自民党提供的政治资金约在1000亿日元以上。④

冷战后，伴随着政治资金制度的变革与日本经济的长期不景气，财界捐款在自民党政治资金收入中所占比重逐渐下降，政党补助金成为自民党最主要和最稳定的政治资金来源。但是，与日本国内其他政党相比，自民党仍是获得财界捐款最多的政党。

财界之所以肯“慷慨”地向执政的自民党提供巨额政治资金，是由于自民党作为日本垄断资本的政治代言人，与财界的根本利益是完全一致的，二者在政治过程中形成了密切的利益互换关系。为了在自民党政权的政策决定过程中处于有利地位或是获得益处，与财界统一向自民党本部提供政治资金的作法相比，企业和行业团体更倾向于“私下”直接将政治资金提供给自民党内各派阀乃至政治家个人，这种政治捐款的“回报率”更高、更有效。这样，通过提供巨额政治资金，财界从宏观和微观两个层面上影响着自民党政权的政策决定过程。对于自民党内派阀领袖与政治家个人而言，其当选议员次数多少及影响力的大小，直接决定了来自企业和行业团体的捐款数额。当然，包括捐款在内的政治资金收入越高，也就越有利于政治家再次当选。

制度滥用与自民党的“金权政治”

“金权政治”，是指公共权力违反社会公认法规同个别利益集团的金钱进行交易，并被该利益集团所腐化和操纵的政治现象。日本早期的政治资金制度，对政治资金收支活动的规范能力极其有限，并未能避免政治资金的膨胀与混乱，乃至政治团体和议员的政治资金收支透明度极低。对政治资金制度的滥用，导致日本国内“金权政治”事件频繁发生。

1948年的《政治资金规正法》漏洞百出，仅仅是确立了政治资金公开的原则，但既未能设立限制政治资金收支的明确条款，也未能有效界定政治团体与政治家间的关系，往往导致捐款者信息不透明、政治资金收支报告书提出率偏低等。由于法案的规定过于笼统，伴随着经济高速增长与自民党长期执政局面的形成，发生了一系列违反政治资金规定的所谓“黑雾事件”。至1973年，自民党的政治资金超过186亿日元，比上一年增加一倍。⑤在1974年参议院选举中，田中角荣内阁与财界相互勾结，实行所谓的“企业总动员选举”。这不仅遭致社会舆论的批评，也引起自民党内部的不满。

接替田中内阁上台执政的三木武夫内阁，以“净化选举运动”为己任，推动日本国会于1975年通过了《政治资金规正法修正案》。此次修改虽对政治捐款进行了数量限制，但仍存有严重缺陷。例如，该法律规定向一般政治团体的捐款不超过100万日元时无须向主管机构申报资金来源，只要在报告书上登记总金额即可，这就为那些秘密捐款者提供了方便，并降低了政治资金的透明度。结果，政治家们通过随心所欲地组织众多政治团体，从而“化整为零”地筹集巨额政治资金，而自治省根本无法查清这些捐款是否在规定范围之内。另外，政治家们还可通过高价出售宴会招待券等手段来筹集巨额捐款。endprint

因此，这次对《政治资金规正法》的较大程度修正，并未能从根本上抑制自民党“金权政治”的泛滥，在自民党政治中公共权力与个别利益集团进行权钱交易的金权政治丑闻接连不断，其中尤以1970年代的洛克希德案件、1980年代的利库路特案件和1990年代的金丸信案件为最。

1970年代的洛克希德案件，是指美国最大的飞机制造厂家洛克希德公司为了向日本的“全日本航空公司”推销三星式客机，向日本政界行贿的事件。1976年7月27日，前首相田中角荣因涉嫌其中一度遭到逮捕。同年8月16日，东京地方检察厅以受托受贿罪和违反外汇法罪起诉田中前首相，次日田中缴纳2亿日元保释金后被保释。洛克希德案件不仅导致河野洋平等6名国会议员因不满党内腐败而脱离自民党，还导致自民党在1976年12月大选中遭到惨败，被迫以发展无党派议员入党的方式才勉强保住议会过半数席位。此后，有关洛克希德案件的司法审判旷日持久，长时间内给自民党政权带来了消极影响。1983年10月，东京地方法院一审判决田中有罪后，自民党在同年12月的大选中再度败北。直到1985年2月田中病倒以后田中势力迅速衰退，洛克希德案件审判的政治影响才相对削弱。

1980年代的利库路特案件，是指作为新兴信息产业公司的利库路特公司利用未上市的股票向政界等高层人士行贿的案件。1984年年底至1986年9月期间，利库路特公司将未上市股票以低于正式上市价（每股5270日元）的优惠价（每股1200～3000日元）转让给政界、财界等各界要人，使持股者在1986年10月股票正式上市后趁涨势抛售并获取暴利。涉嫌利库路特案件的国会议员多为自民党所属议员，包括首相竹下登、自民党干事长安倍晋太郎、大藏大臣宫泽喜一等政界要人在内。该案件致使广大选民对政治的不信任感达到顶点，最终导致日本首相于1989年4月25日不得不宣布辞职。

1990年代的金丸信案件，是指自民党内实力政治家金丸信受贿及逃税案件。1992年8月27日，金丸信承认他于1990年2月曾接受东京佐川快递公司总经理渡边广康5亿日元的“政治捐款”，并决定辞去自民党副总裁和竹下派“经世会”会长职务。后在广大国民及自民党内部分议员的强烈要求之下，1992年10月14日，金丸信被迫辞去国会议员职务。然而，退出政坛的金丸信不久又陷入偷税漏税案件中。据查，金丸信于1987年至1989年的3年内，共隐瞒所得收入18.5亿日元，逃税额达10.4亿多日元。由于金丸信本人长期在自民党内及政府中担任要职，且是自民党内最大派阀竹下派的领袖人物，所以金丸信案件给竹下派、宫泽内阁及自民党都造成了沉重打击。

一系列腐败案件的发生，不仅使自民党的执政党形象受到严重损害，而且使其面临推行政治改革的强大压力，成为导致自民党于1993年8月下台的主要原因之一。

制度变革与自民党的收支变化

冷战后，新成立的细川护熙内阁以净化政界为己任，大力推行政治改革。其中，依法规范政党、政治团体及政治家个人的资金来源与运营成为改革焦点。这样，1994年1月29日，日本国会最终通过了包含《政治资金规正法修正案》、《政党助成法》在内的“政治改革关联四法案”。与冷战时期相比，上述法案所规定的新的政治资金制度发生了一定变化。（详见表1）

1999年12月15日，日本通过《政治资金规正法修正案》，规定从2000年1月起全面禁止企业行业团体向政治家个人的资金管理团体提供捐款;2005年10月26日，日本国会又通过《政治资金规正法修正案》，规定政治团体（政党及政治资金团体除外）之间的捐款总额年度上限为5000万日元，并且对于政党所属政治资金团体介入其中的政治捐款，原则上要经由银行汇入或汇出。2007年12月20日，日本国会再次通过《政治资金规正法修正案》，进一步规范了政治资金支出的项目种类和申报额度，政治家的资金管理团体和政治团体经常经费和政治活动费支出5万日元以上，国会议员相关政治团体上述费用1万日元以上支出必须公开，且要附上发票或收据以备查询。

表1：关于“政治资金”新旧制度的比较

受新制度相关法律规定的影响，政治捐款（特别是来自企业行业团体的政治捐款）的缩减与政党交付金的导入，是1990年代中期以来日本政治资金收入结构最为显著的变化。对于自民党而言，根据日本自治省（2001年后为总务省）所发布的公告，从1994年至2004年间，自民党本部的政治资金收入分别为126.9、235.5、260.7、245.6、289.3、250.2、271.1、244.3、229.3、257.0、264.2亿日元。其中，自1995年起政党交付金大体上占据其收入总额的50%以上。以举行大选的2000年度政治资金收入状况为例，在自民党的271亿1000万日元的收入总额中，政党交付金占53.6%，捐款占20.8%，借款占7.4%，党费占6.8%。⑥

尽管政治捐款在自民党政治资金收入结构中所占比例呈递减态势，但与其他政党相比，自1996年1月重新执掌政权的自民党仍是企业行业团体实施捐款的重点对象。例如，将执政的自民党与第一大在野党在1996年度、2000年度所获政治捐款的状况作一比较，即可发现彼此间在捐款募集能力上的差距加大：在1996年度大宗捐款（即超过2000万日元）的收入总额中，自民党占87%，第一大在野党新进党占12%;在2000年度，相当于98%的大宗捐款、计8亿9136万日元都集中在自民党身上，而向第一大在野党民主党提供大宗捐款的仅有4家企业行业团体。⑦在财界向自民党提供巨额政治捐款的同时，也必然附带政策要求。例如，2003年9月25日，经团联正式公布了“优先政策事项”，包括税制、财政、社会保障制度改革等10项在内，将之作为财界提供政治捐款的基准，作为评价政党政策的材料，力图促进政治捐款实现所谓的“政策本位”。上述事实表明，允许企业行业团体团体提供政治捐款的政治资金制度，始终是有利于第一大党、有利于执政党的，二者之间仍旧保持着一种密切的利益互换关系。endprint

与自民党本部的集资途径不同，自民党内的各派阀与实力政治家更多地依赖于宴会券收入，且由于来自企业行业团体的政治捐款受到数额限制，政治资金收入总额明显减少了。例如，在1995年度，自民党内五大旧派阀的政治资金收入为13亿8016万日元，与上一年的35亿7458万日元相比，减幅高达60%以上。⑧这样，在新制度下，对于自民党内部的权力支配结构而言，由于政党交付金制度的导入以及派阀、实力政治家的集资能力削弱，促使自民党本部的财政权限得到强化、派阀领袖的地位下降、派阀的凝聚力减弱。对于自民党内的政治家个人而言，除包括宴会券在内的事业收入以外，争取获得政治团体的捐款也是其主要的集资途径，但捐款来自于何种政治团体、额度多少，则与该议员在某一政策决定领域的影响力密切相关。

制度监管与自民党的政权运营

应当承认，政治资金的功能是十分明确的，既是政党及政治家开展政治活动的财政基础，也是选民及利益团体实现政治参与的表达手段。政治资金本身并不具有“善”或“恶”的价值取向，关键在于如何实现对政治资金透明公正的制度监管。尽管日本政治资金制度在“1955年体制”崩溃以来历经数次改革、不断完善，但政治资金制度中的不透明因素依然存在。

由于自2000年1月起禁止企业行业团体向政治家个人（资金管理团体）提供政治捐款，而地方上的政党支部既无设立数目又无捐款额度的限制，更易于集资，所以政党支部呈迅猛增加态势。从2000年至2001年的两年间自民党新设政党支部1412个，其所属国会议员人均拥有4个以上支部。⑨由于政党支部的政治资金收支状况（即政治资金的地方部分）由都道府县选举管理委员会掌管，仅载明政党支部名称、未载明政治家名称，且政党支部名称本身也在不断变化，所以，政治资金的实际流向反而更不透明。例如，在2001年度，自民党前干事长加藤纮一的资金管理团体收入总额名列首位，其收支报告书中均载明“社会计划研究会众议院议员加藤纮一”;由加藤担任支部长的选举区支部虽然接受了来自企业行业团体的1亿多日元捐款，但在政治资金收支报告书（地方部分）中仅载明“自由民主党山形县第四选区支部”，而不出现加藤的姓名。

这样，对于政治家个人而言，其在2000年以后的集资途径主要包括：每年的年薪·文书交通费共计约3400万日元;宴会券收入通过政治家个人的资金管理团体而转向政治家;个人捐款通过政治家个人的资金管理团体而转向政治家;企业行业团体向政党支部捐款后，迂回至政治家个人的资金管理团体后转向政治家。政治家个人的收入结构中实际上含有从“地方”迂回至“中央”的部分。实际上，政治捐款在经过多个政治团体层层“转圈”后，其最初来源已经难以查寻。

更为重要的是，由于历次政治资金制度改革主要集中于对政治资金收入的来源途径与数量进行限制，而对政治资金如何使用却缺乏监管，所以，近年来政治家个人涉嫌违反政治资金用途相关规定的非法行为接连不断。仅以安倍内阁为例，早在2007年第一次执政期间，农林水产大臣松冈利胜因事务所经费支出不明，最后不堪重负而自杀;2014年10月，自安倍晋三内阁改组仅一个多月，法务大臣松岛绿与经济产业大臣小渊优子皆因违反政治资金使用规定而辞职，并导致安倍内阁支持率下降。另外，随着互联网深入日本社会，正在兴起的“网络捐款”亟待相应的立法规范。由于网络捐款支付方便，正在迅速兴起，但捐款者的个人信息是否准确往往难以查验，捐款目的是否公正也缺乏法律监督。这也表明政治资金制度的规范对象将随着社会经济发展而不断拓展范围。

因此，迄今为止，历经多次变革的政治资金制度，尚难以从根本上杜绝日本国内政治资金违法事件的发生。自民党政治资金的规范化历程虽取得了重大进展，但仍是影响政权未来能否稳定运营的重要因素。

结语

从战后日本自民党政治资金规范化历程中，我们可以得出诸多启示。第一，政治资金收支是政党属性的直接反映。在西方国家，政党特别是执政党往往宣称自身是所有国民、社会各阶层的利益代表。但事实绝非如此，这从政党的政治资金收支结构中即可作出判断。如前所述，在日本，执政的自民党及其所属议员一直受到财界巨额政治捐款的财政支撑，形成“政财抱团”的权力支配体制。它说明日本自民党就是垄断资本的政治代言人，该党执政就是为了维护垄断资产阶级的利益。这就是日本自民党的阶级属性。

第二，政治资金腐败是政权崩溃的重要促因。在日本，以“金权政治”为代表的政治资金腐败案件，不仅多次导致内阁更迭或政局动荡，也是长期执政的自民党一度丧失政权的重要促因。政治资金腐败案件频发，必将严重侵蚀社会公正进而引发社会不满乃至动荡，它将从根基上动摇执政党的社会支持基础。因此，一个政党，不论执政时间多长，都必须高度警惕并尽力杜绝政治资金腐败案件的发生。

第三，政治资金规范是政治民主的必然要求。如何实现政治资金收支的公开、公正与透明，这是西方国家政治民主的必然要求。政治资金与政治民主相伴而生，政治资金规范化也是政治民主化进程的具体体现。日本自民党政治资金规范历程表明，这也是一个漫长且没有终点的过程。有关政治资金规范化的制度建设，必须“永远在路上”。

总之，日本自民党政治资金规范化历程，为我们观察与分析西方国家的政治制度提供了一个有益的窗口。虽然各国的基本国情与政治制度不同，但往往均在不同程度上面临着如何打击政治贪腐的严峻课题。为此，全面理解日本自民党政治资金规范化历程，对于各国政府及执政党的廉政化建设不无裨益。

【注释】

①王振锁：《日本战后五十年（1945～1995）》，北京：世界知识出版社，1996年，第285页。

②在日本，政治资金收支状况分为中央与地方两部分，分别由自治省（2001年后为总务省）和各都道府县选举管理委员会掌管。除特别注明外，本文所采用数据均为政治资金的中央部分，即指跨都道府县从事活动的政党、政治团体及资金管理团体的政治资金收支状况。

③[日]石川真澄、広瀬道貞著：『自民党――長期支配の構造』、岩波書店1989年版、第178頁。

④⑤王振锁：《自民党的兴衰――日本“金权政治”研究》，天津人民出版社，1996年，第57页，第116页。

⑥『2000年政治資金の分析』、載『月刊新聞ダイジェスト』2001年11月号、第66頁。

⑦『企業献金自民に集中』、載『読売新聞』2001年9月14日。

⑧『95年政治資金』、載『月刊新聞ダイジェスト』1996年11月号、第29頁。

⑨『献金、一層不透明に』、載『日本経済新聞』2002年9月13日。

责编 / 张晓endprint