中国共产党党规党纪建设实践与经验梳理

郭文亮　洪汛

【摘要】中国共产党诞生以来的90多年历程，也是党纪党规建设不断走向成熟的过程。依法治国必先依规治党，这不仅对执政党自身建设具有重要意义，而且对执政党的治国理政也产生重大影响。中国共产党党规党纪建设的不断完善和发展，折射出的是执政党治党治国理念的演变。其所取得的理论与实践成果，也是当前厘清党纪与国法关系，正确把握与理解党的领导与依法治国的有机统一。

【关键词】依规治党 依法治国 建设实践 历史经验

【中图分类号】D2                         【文献标识码】A

依法治国必先依规治党

党规党纪建设对执政党自身建设的意义。第一，加强党规党纪建设是维护党的先进性与纯洁性的基本保障。习近平讲过：“保持党的先进性和纯洁性建设，是我们党在改革开放和社会主义现代化建设过程中应对和经受住考验、化解和战胜危险的重要法宝。”①建设一个能够体现时代要求的先进政党，关键在于严格党员队伍纪律，加强党规党纪建设。

第二，加强党规党纪建设是增强党的号召力和战斗力的有效途径。只有坚持以科学理论为指导，以铁的纪律严格要求的政党才能具有广泛号召力与强大战斗力。无论是在革命战争年代还是社会主义和平建设时期，党一直都担当着带领全国人民为建成独立、富强、民主、文明的现代化中国而奋斗的任务。改革开放后，新形势带来了新机遇，同时也带来了新挑战，这更需要执政党能够注重自身建设，严于律己，加强党规党纪建设，以应对经济全球化、文化多元化带来的冲击，经受住经济市场化浪潮中的各种诱惑，继续保持党的号召力与战斗力，确保党的青春活力永驻。

第三，加强党规党纪建设是提高党的向心力和凝聚力的基本要求。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，新中国的成立与社会主义基本制度的确立是全国人民在中国共产党带领下凝聚了几代人心血才得以实现的，是全国人民紧紧团结在中国共产党领导下的结果。这种强大的向心力与凝聚力既来源于中国共产党始终将人民利益放在首位，也来源于党对自身队伍纪律的严格要求，正是这种严格纪律将我们党锻炼成坚不可摧的领导力量。这是我们党极其珍贵的历史资源。新时期要牢牢守护住这份珍贵的历史资源，就要求我们必须进一步严格党员队伍的纪律要求，通过推进党规党纪建设，提高党员队伍遵守政治纪律、组织纪律与作风纪律的意识，从而彰显党员的模范作用，树立党员的先进形象，将广大党员干部与人民群众紧紧团结在一起，不断增强党的向心力与凝聚力，确保党的先进性与纯洁性。

党规党纪建设对执政党治国理政的意义。第一，党规党纪建设是贯彻与执行党的执政路线的保证。中国共产党作为执政党治理国家主要是通过贯彻与执行党的执政路线来实现的，党的执政路线包括了政治路线、思想路线与组织路线。执政路线的贯彻与执行又与党员队伍的素质息息相关。因此，党员队伍自身建设的成败，直接关系到整个国家治理的好坏。加强党规党纪建设，严格党员队伍纪律，提升党员队伍素质，成为执政党治国理政的重要保证。

第二，党规党纪建设是提升民众对执政党信心的有效方式。中国共产党作为执政党的执政基础是广大人民群众的支持与信赖，是民众对执政党的充分信任。若执政党不能约束党员队伍的行为，不仅会从内部使得党的战斗力下降，更会从外部使得执政党的号召力、凝聚力、向心力下降，甚至使群众丧失对执政党的信心，从而导致党的执政根基的坍塌。因此，加强党规党纪建设，用党规党纪建设整肃党的作风，成为提升执政党公信力，夯实执政基础的重要途径。

第三，党规党纪建设是实现“依法治国”方略的必要前提。中国共产党的执政目标是要建设一个法治国家，而一个法治国家的执政党必然带头遵守国家的宪法和法律。因此，要“依法治国”，必先“依规治党”。党规党纪的建设，重点就在于依法推动党内法规体系的建立，使之更加制度化、规范化与科学化，能够更加有效地约束党员和干部的行为，促使党员和干部带头遵纪守法，从根本上为执政党贯彻执行“依法治国”方略奠定基础。

党规党纪建设折射执政党的治党治国理念。党规党纪的建设，从微观上来说，纯洁执政党组织、增强执政党执政能力建设。从宏观上来说，则折射出执政党依法治党治国的理念。面对新时期新形势，中国共产党一贯坚持从严治党治国理念也有了新的内涵与变化。

一方面是党规党纪的形式由不规范、零散的党内文件规定向规范的党内法规体系转变，反映出执政党治党治国理念由非制度化、非系统化、非规范化向制度化、系统化、规范化转变。纵观执政党历史上的党规党纪建设，尤其是新中国成立前的党规党纪建设，基本上是依靠党组织下发文件来规范党员行为。从形式上来看，较为零散，没有形成系统性;从效果上来看，较为短期，不具备规范性与权威性。这种依靠党内文件治党的做法一直延续到新中国成立后，并被用于政权建设与国家治理，直接导致治党治国的随意和失范，也间接导致党政不分、以党代政现象的出现。而新时期党规党纪的建设，则更加注重发挥党内法规体系的整体作用，一部党内法规的制定，往往会后续跟进几部相应法规细则作为补充。同时更加注重发挥党内法规体系的长效作用，提升党内法规对新情况的预见性和适应性。这种执政党对党规党纪建设制度化、系统化、规范化的要求，折射出执政党对国家治理制度化、系统化、规范化理念的追求。打铁还要自身硬，执政党只有用科学合理的现代化治理方法来加强党的自身建设，才能实现国家治理体系与治理能力的现代化。

另一方面，党规党纪建设的依据由党自身规定向国家宪法法律接轨，反映出执政党治党治国理念由“人治”向“法治”的转变，体现执政党依规治党与依法治国的决心。过去党内法规的出台，大部分都以党组织的决议案为主要依据，尤其是在革命战争年代与社会主义建设前期，党组织所作决定往往被认为高于国家法律，甚至可以代替国家法律，这里面虽然存在革命战争年代所形成的一些习惯影响，但长此以往必将影响党内法规的合法性与国家法律的权威性，势必不利于执政党推行依法治国工作的正常开展。新时期的党纪党规建设，改变了过去的状况，更加注重体现宪法法律在治党治国中的崇高地位。党的十二大党章明确规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”，这既是党的性质与宗旨所决定的，也是党规党纪建设的必然要求，同时也是执政党治党治国理念由“人治”向“法治”实现重大转变的体现。endprint

从依规治党到依法治国

民主革命时期的党规党纪建设。民主革命时期的党规党纪建设主要是为党组织和党员干部的基本行为规范制定纪律要求。如1921年党的第一次全国代表大会通过的《中国共产党纲领》是中国共产党第一部具有党章性质的党内法规，其规定：“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须接受中央执行委员会的监督”②，强调党员必须接受监督;1922年党的二大制定了党的历史上的第一部党章《中国共产党章程》，这部党章对党员条件和入党手续以及党的组织原则、组织机构、党的纪律和制度等都作了具体明确的规定;1927年制定的《政治纪律决议案》特别强调：“只有最严密的政治纪律，才能增厚无产阶级政党的斗争力量，这是每一个共产党所必具的最低条件”③;1931年颁布的《中央巡视条例》明确了党中央与地方党组织关系的纪律要求;1938年相继颁布的《中央扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》与《中央扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》提出了对党的中央委员会与各级党部的纪律要求;同年颁布的《中央给红军党部及各级地方党部的训令》和1948年颁布的《军委批转东北军入城纪律守则》，则明确了对军队的有关纪律要求。

在1945年党的七大上，第一次把党的纲领作为总纲写进了党章，并且首次规定了党员承担四项义务与享有四项权利，提出“中国共产党是按民主集中制组织起来的”，对于建立党内民主制度具有极为重要的意义。

民主革命时期的党规党纪建设以党章为中心，以党的文件为主要形式，虽然形成了基本的党规党纪建设制度与机制，但仍然显得粗糙简单，没有形成系统的党内法规体系，呈现出战争年代所特有的即时性。

社会主义建设前期的党规党纪建设。这一时期党规党纪建设由于中国共产党的执政地位发生了变化，党内法规的制定以反对党内特权腐败，加强党风廉政建设为主。以1956年党的八大颁布的《中国共产党党章》为标志性成果。“八大党章”是中国共产党作为执政党探索自身建设的初步成果，共九章六十条，内容十分全面。在群众路线、民主集中制、集体领导、党内外监督等方面都作了新规定，以应对由革命党转为执政党所带来的地位变化。

其他党内法规主要还包括：1952年颁布的《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》，对党的作风提出了明确的纪律要求;1961年颁布的《中共中央关于轮训干部的决定》是为了让党员干部能够在社会主义经济与政治建设新形势下应对新挑战;1963年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》、《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党商业企业基层党组织工作条例试行草案》则是为了加强基层党组织的党风廉政建设。

改革开放新时期的党规党纪建设。改革开放以后，面对新形势与新要求，中国共产党制定的党内法规开始探求从权力监督与制约这个源头来纯洁党的队伍，整肃党的纪律。

从1980年中共中央颁布的《关于党内政治生活的若干原则》到2012年12月中共中央政治局会议提出的“八项规定”，中共中央先后颁布了几十个直接涉及到党规党纪建设的各种规定和条例，其中主要的有：1984年颁布的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》、1997年颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、2000年颁布的《关于建立干部监督工作督查员制度的办法（试行）》、2004年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《中国共产党纪律处分条例》、2006年颁布的《党政领导干部任职回避暂行规定》、2008年颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》等，这些都是新时期党规党纪建设的重要成果。

此外，新时期对如何制定党规党纪也有了更完善的规定，开始注重制定党规党纪的“立法法”。早在1990年中共中央就颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》，2013年终于颁布更加完善的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，并制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》，集中清理了一批党规党纪，进一步完善了中国共产党党规党纪建设体系。

这一时期党章也经历了多次修改，在强调党规党纪的重要性的同时，也注重党内民主与依法治国。十二大党章提出要“发展社会主义民主，健全社会主义法制”④，并且将其作为党的一项重要任务，并确立了“权利本位”的立法原则，把党员的权利规定为八项，随后几部党章也都沿用了此项规定;十四大党章则增加了“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道”⑤;十七大党章要求“建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序”⑥;十八大党章更是提出“完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作的法治化”⑦，这些都表明党规党纪的建设在逐步向法制化与制度化靠拢，将健全党内民主、依规治党与依法治国有机地统一起来。

中国共产党成立以来的90多年，也是党规党纪建设不断发展成熟的90多年。党组织经历了由弱到强，由局部执政到全国执政、工作重心由军事政治斗争到经济社会建设的转变，党内法规体系则经历了由无到有、由偏到全、由粗到细的发展，不仅很好地解决了党的生存问题、夺取政权与建设政权问题，而且为中国共产党执政后如何依法执政提供了宝贵的理论经验与历史实践。

治党兴国要与时俱进

党纪与国法的制定都要与时俱进。面对新时期以来世情、国情、党情的新变化，执政党在如何治党治国的问题上将面临更高的要求。首先是中国的经济崛起带动的国际地位提升，从过去的区域大国向世界大国迈进。中国国际地位的提升一方面增强了国人的自豪感，但另一方面也引起了国际敌对势力对中国的围堵打压。

其次，处于社会转型期的中国，面临贫富差距拉大与利益多元化带来的社会矛盾激化的风险，尤其是近年群体事件频发，更需要引起执政党的高度重视。endprint

再次，在世情、国情发生变化情况下，党情也面临着经受长期执政、改革开放、市场经济与外部环境四大考验和精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败四大危险。这些世情、国情、党情的新变化都给执政党自身的建设提出了更高要求，执政党只有与时俱进，学习借鉴党内外一切治党治国的成功经验，以更严格的党规党纪要求自己，以更先进更纯洁的形象吸引群众，才能团结全党和全国人民应对复杂多变的国际国内各种风险与挑战。

当今世界是发展的世界，需要用发展的眼光来看待历史。执政党在历史上“依规治党”与“依法治国”所取得的成功经验，应该成为当前党规党纪建设与国法制定的重要理论资源。自党的六届六中全会首次提出“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”⑧以来，到十一届三中全会提出“国要有国法，党要有党规党法”，再到十八届四中全会强调“依宪治国、依章治党”，体现的是中国共产党在总结党规党纪建设的成功经验与错误教训的基础上，为适应新时代法治要求而对党规党纪建设法治化作出的探索与变化，将党内法规与宪法法律接轨，将依规治党与依法治国有机结合，不断推进党规党纪建设与社会主义民主法制建设。在坚持“党要管党、从严治党”的治党原则与“依法治国”的执政理念的基础上，结合当前世情、国情和党情的特点，加强党纪与国法的互动，注重党内法规体系向制度化、系统化与规范化的转变，以顺应世界发展潮流。在坚持四项基本原则与改革开放的基础上，准确把握时代脉搏，推动国家治理体系与治理能力现代化，以保证党的科学执政与长久执政。

当今世界也是开放的世界，是各国先进成果可以共享的世界。因此，除了继承和发展党规党纪建设的优良传统外，国外治党治国的优秀成果，也应该成为当前党规党纪建设与国法制定的重要借鉴。

以新加坡为例，其执政党人民行动党能够一党长期执政正是源于“建设制度化压力”⑨下的党纪与国法建设。新加坡的党纪国法之严苛是闻名遐迩的。对于同样身处亚洲、同样一党执政、同样社会结构以华人为主的新加坡，他们所取得的治党治国经验对于一党长期执政的中国共产党也是很有借鉴价值的。

此外，再以共产党执政的社会主义国家古巴为例，他们十分注重党纪党规建设，其中最有特色的是配合党章颁布的《古巴国家干部道德法规》，将纪律约束与道德规范结合起来，从道德高度诠释党员纪律的重要性，这种方式取得了良好的治党效果。也正是由于这样一些科学的治党理念与制度，使得社会主义的古巴能够在美国鼻子底下遭受、在围堵打压中坚强地生存和发展下来。由此可见，无论是西方资本主义国家一些治党治国的积极成果，还是社会主义国家执政党治党治国的成功经验，都可以成为中国共产党治党治国借鉴学习的理论资源。

党纪与国法的落实都要注重程序和细则的科学性与实操性。党纪与国法的落实在程序与细则上要有科学的理论指导与理论论证。党纪与国法都要对党员和干部的行为进行规范与约束，告诉他们可以做什么、不可以做什么，是一种预见性很强的行为规范。党纪与国法科学与否，将会直接影响到党纪与国法约束力的有无和大小。因此，在制定党纪与国法之前，必须将科学性落实到制定过程中，要有科学的理论指导与理论论证，以免出现程序上的偏差或细则上的遗漏，从而导致党纪国法的约束力减弱甚至是没有约束力，让违法违纪人员有机可乘。

首先，必须坚定不移地坚持“依宪治国”、“依章治党”与“以人为本”。党章是党内的根本大法，宪法是国家的根本大法，任何党规党纪的制定，都应该以党章为中心，以宪法为最高准则，不能超出党章与宪法的范畴。党纪与国法都具有强制的约束性与规范性，其目的是预防与惩治违法违纪人员，构建一个和谐法治社会，但另一方面，党纪与国法在维护党和国家根本利益的同时，也应该加大力度保护个人权利，减少诸如“人肉搜索”、“逼供”、“诱供”等侵犯个人隐私、践踏人格尊严，甚至摧残他人身体等错误行为的出现。

其次，要继续坚定不移地坚持“党要管党，从严治党”。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党员队伍建设好坏直接关系到社会主义事业成功与否。因此，制定严格党规党纪，健全与完善社会主义法律体系，依靠党纪与国法从严治党，是从制度上保证党员队伍纯洁性与先进性，建设法治中国的必然要求，是时下执政党亟需解决的重大课题。

最后，要注重党纪与国法制定的理论论证。要将公正原则贯彻到党纪与国法的制定与执行程序中，党纪国法的制定与执行是程序正义的体现，党纪与国法依靠公正的程序与流程，彰显自身的权威性。制定党纪与国法前，应该充分考虑其执行程序的流畅性与简明性，便于党员群众能够全面把握与正确理解。党纪与国法的制定是党员和人民群众意志的体现，党纪与国法的执行受党员和人民群众委托，任何人不应该干预党纪与国法的制定与执行。要深入调查研究，注重细则的制定，要针对当前违纪违法多发领域的热点难点问题进行认真细致地考察，形成科学的解决方案，增强党纪与国法实施程序的规范性与细则的全面性。要注重党纪与国法的推行方式，坚持先试点，总结经验教训，再推广的步骤。

总之，党纪与国法付诸实践之前，要进行充分的理论论证，及时发现制定过程的问题并加以解决，确保党纪与国法能够最大程度上发挥效能。

党纪与国法的落实在程序与细则上还要有可行的操作性。党纪与国法最终要用来规范与约束人的行为，所以必须在程序与细则上具备可操作性，这样才能体现其作用。

首先，要注重党纪与国法制定的整体性与系统性。在整体上提升对违法违纪行为的预见性，充分估计到新形势下可能出现的新问题，健全与完善党内法规体系与社会主义法律体系，使党纪国法能够覆盖党的事业与社会主义事业的方方面面。只有这样才能使党纪国法的执行机构“有法可依，有纪可引”，提高党纪国法可操作性，不让违法违纪人员有机可乘。

其次，要注重体现党纪与国法的功能性。要在执行程序与细则条款上体现党纪国法的功能，制定具体细致的条款可以提升党纪国法的约束效力，精简执行程序则可以保证党纪国法的执行效率。前者是后者的保障，后者彰显前者的作用。endprint

再次，要注重党纪与国法执行的规范性。要规范执行程序，统一细则条款用语，尤其是对于党内法规的制定与执行，更应该加以规范。过去由于对地方党委制定党内法规的条件放的比较宽松，所以导致了一些地方党内法规的制定与执行出现了比较严重的失范。党纪与国法的制定与执行都应该避免出现因程序失范而导致的结果不公与因细则条款的不统一而产生的误读与误解。

最后，要注重党纪与国法效能的反馈性。不可置否，中国共产党注重法治建设的时间还不长，部分党员干部的法制观念还比较薄弱，加上党纪与国法还不够完善，所以在党纪国法的执行过程中，必然会产生一些新的问题，如对某个执行环节的不满与某款细则的质疑，都需要及时反馈。尤其是对党纪与国法执行结果的反馈，将成为重新修订党纪与国法的重要依据，为完善与健全党内法规与社会主义法律体系提供了帮助。

党纪与国法既要相衔接又要相区别。党纪与国法二者相同之处都是对本党的党员和本国的公民一种底线要求，前者是党员必须无条件服从的一种行为规范，后者是党员和公民都必须无条件服从的一种行为规范。那么，党纪与国法究竟孰大孰严？当党纪与国法发生矛盾冲突时，我们究竟应该按党纪办还是按国法办？这是一个看似简单，实际上很复杂的难题。在我国，从本质上说，党纪与国法并不矛盾冲突，二者都是维护一个政党的先进性与纯洁性，维护国家的公平与正义的必要规范。但在具体问题发生时，有时却又难以处理好二者的关系：

一方面，依法治国是我们党坚定不移的原则，而依法治国的核心是依宪治国。宪法是一个国家的根本大法，具有最高的法律地位，是执政党依法治国的根本依据。中国共产党的一切规章制度都不应当与宪法和法律相冲突。从这个意义上说，任何政党组织或个人都必须遵守宪法和法律，任何级别的党员干部都不能凌驾于宪法和法律之上。

另一方面，相对于国法来说，党纪对其适用对象的要求更要严于国法。党章明确规定，中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，作为先锋队，其道德要求和奉献精神理所当然要高于一般公民，因而其纪律约束也要严于一般公民。除此以外，因为执政党的党员干部手中掌握着公民赋予的大量公权力和公共资源，为了不使其滥用公权力和公共资源，也必须通过党纪对其提出更严格的要求和约束。

那么，如何衔接好党纪与国法呢？首先是要在思想观念上消除党员干部的特权思想，牢固树立宪法和法律的权威，体现法律面前人人平等。其次，要进一步完善党内法规的立法技术与方法，对于涉嫌违法犯罪的严重违反党的纪律的行为应交由法律去约束，党纪仅需要约束法律法规未作规定、且高于一般公民要求的部分。这样不仅可以避免党内法规与法律雷同或类似情况发生;而且还可以避免误认为党纪可以代替国法处理的依据。

再者，对违法的党组织和党员干部应该严格适用法律进行认定和处理。对党组织和党员干部违反党纪的行为，应当是按照党章和党内其他法规进行，对于是否违反国家法律或者法规，应当交由享有相关权限的行政、司法机关去认定;对于仅违反党纪要求而不违反法律的党组织和党员时，可以实行党纪惩戒，但是对于党组织和党员干部违反法律的要求时，则应当按照法律的要求，一视同仁的进行法律惩处，而不能对违法的党组织和党员干部代之以党纪处理。

最后，完善对涉嫌违法的党员干部的定性与处理的程序。对于涉嫌犯罪的党员干部，先由司法机关进行处理后，再根据违纪事实进行党纪政纪处分。主张先司法处理后党纪处理，一是体现国法高于党纪，凡违纪违法都必须进行国法处理。二是避免以党纪处理代替国法处理。因为，先党纪处理后国法处理有可能出现党纪代替国法处理，但先国法处理后党纪处理却不会出现以国法代替党纪处理。

结论

综观中国共产党90多年党规党纪建设的漫长历程，可以看出，党纪与国法一直紧密相伴，没有严格的党规党纪来保证党的纯洁性与先进性，就不可能有社会主义法治社会的实现，也就不可能有国法的付诸实践;同样，没有中国特色社会主义法律法规为社会主义事业保驾护航，也就不可能有为执政党提供的良好的执政环境，也就不可能有党纪党规的付诸实践。面对新时期新形势的要求，需要我们进一步加强和改进党规党纪建设，重塑党员队伍形象，保持党的纯洁性与先进性。

【注释】

①http：//politics.people.com.cn/GB/17402868.html，人民网，2012年3月16日

②《中共中央文件选集》（第一册），北京：中共中央党校出版社，1989年，第4页。

③《中共中央文件选集》（第三卷），北京：中共中央党校出版社，1992年，第478页。

④⑤⑥⑦中国共产党新闻网：中国共产党历次全国代表大会数据库，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/6415129.html。

⑧《毛泽东选集》（第2卷），北京：人民出版社，2009年，第528～529页。

⑨吕元礼：《新加坡治贪为什么能？》，广州：广东人民出版社，2011年，第199～207页。

责编 / 张蕾endprint