产业集聚与新型城镇化建设如何良性互动

续亚萍 俞会新

【摘要】文章在界定产业集聚与新型城镇化概念的基础上，揭示产业集聚与新型城镇化互动发展的逻辑关系，概括了现阶段我国产业集聚和新型城镇化互动发展中存在的问题，并以此为基础，提出了促进我国产业集聚与新型城镇化良性互动发展的对策建议。

【关键词】产业集聚 新型城镇化 良性互动发展

【中图分类号】F061              【文献标识码】A

改革开放以来，我国的城镇化得到了长足发展，城镇化率由1978年的17.9%提高到 2013年的53.7%，年均提高1.02个百分点，城市数量由193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。然而，在城镇化快速推进过程中，有一些问题日益凸显。比如，城镇空间布局不合理、城镇化地区发展不协调、城镇化面临严重的资源环境约束、城镇化缺乏坚实的产业支撑、人口城镇化滞后于土地城镇化等。鉴于此，我国“十二五”规划提出“积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化的质量和水平”。

党的十八大报告中将“城镇化质量明显提高”作为全面建成小康社会的发展目标，而产业集聚与新型城镇化协调互动发展，正是提高我国城镇化质量、促进经济社会发展的有力增长点。国外具有区域特色的产业集聚（如日本的京滨、阪神、北九洲、东海等四大工业聚集带;美国硅谷的高科技产业聚集地区;意大利米兰的时装生产聚集区;印度班加罗尔的软件产业聚集地）在促进人口集中、经济发展、城市竞争力提高等方面为我国提供了成功经验。因此，从新的视角审视我国城镇化发展道路，研究新时期产业集聚与新型城镇化互动协调发展，具有重要的理论价值与实践意义。

产业集聚与新型城镇化概念界定

对于产业集聚的研究，可以追溯到100多年前的英国经济学家马歇尔，他认为外部经济是产业集聚的原因。马歇尔之后，产业集聚出现了很多不同流派，具有代表性的有：韦伯的区位集聚论、熊彼特的创新产业集聚论、埃德加·M·胡佛的产业集聚最佳规模论、波特的企业竞争优势和钻石模型等。所谓产业集聚是指，在某一个特定地理区域内，相同或相近领域的若干个不同企业，以及为这些企业提供配套服务的上下游企业，高度集中地聚集在一起。产业集聚是工业化时期的一种普遍现象，世界上分布着很多不同的产业集聚区域，不同学者从不同研究视角派生出很多相近的概念，比如 “企业集群”、“区域产业群”、“地方生产系统”、“产业综合体”等等。

新型城镇化与以往的传统城镇化不同，传统城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。传统城镇化强调的仅仅是以一个国家或一个地区的城镇人口占总人口的比重作为衡量尺度，而新型城镇化强调了一个“新”字。温家宝2007年指出要走新型城镇化道路，但对于新型城镇化道路“新”在哪里并没有在官方文件提及。2012年12月召开的中央经济工作会议，明确提出要“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。《中国青年报》2013年发文解读新型城镇化，认为新型城镇化是城乡统筹的城镇化，是可持续发展的城镇化，是生态文明贯穿全过程的城镇化，是促进“四化”同步发展的城镇化，是更大限度撬动内需的城镇化，是更多利用市场机制的城镇化，是注重质量和内涵的城镇化，是以人为本的城镇化。直到2014年3月出台《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，明确表示我国要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，这是中央颁布实施的第一个全国性的城镇化规划，对我国全面建成小康社会，加快社会主义现代化建设进程，具有重大现实意义和深远历史意义。

产业集聚与新型城镇化的互动发展关系

产业集聚对新型城镇化的作用机制。首先，产业集聚是要素集聚和人口集聚的基础和前提，也是城镇化的基础和前提。产业集聚水平的不断提高可以增强城镇对人口和要素的吸纳能力，增强城镇综合承载力，进而提升城镇的经济实力和竞争优势。其次，产业集聚利用企业或产业的集中布局，形成一个专业化、高效率的分工体系，企业在产业集聚区内可以共享基础设施、劳动力、技术、信息等资源，降低企业成本，从而降低城镇化的成本。国家发改委的一项调查显示，依据城镇化的要求，产业集聚能节约行政管理费20%以上，能源利用率提高40%以上，并能节约30%的土地。最后，产业集聚的快速发展，有利于提升产业竞争力，从而也使产业集聚区所在的小城镇和核心城市的国内和国际竞争力得到不断提升。

新型城镇化对产业集聚的作用机制。首先，城镇拥有良好的地理位置和自然资源，多数企业会选择那些具有明显区位优势和自然资源丰富的地区建立工业园区。与农村相比，城镇在这方面具有明显优势。其次，城镇地区人力资源非常丰富。由于拥有高素质的劳动力，城镇会吸引大量的产业和资金流入，进而形成高度密集的空间集聚状态。再次，城镇地区的基础设施比较完善，为产业集聚的形成与发展提供了良好的硬件环境。最后，城镇化促使产业集聚向更高层次发展。产业集聚是一个动态的概念，随着城镇化水平的不断提高，产业集聚开始以迁移产业集聚区、提高技术水平、调整产业结构等方式向高级化方向发展和演进。

产业集聚与新型城镇化互动发展中存在的问题

改革开放以来，虽然我国产业集聚与新型城镇化发展取得了一些成功经验，在很大程度上推动了经济社会的发展，但是仍然存在一些阻碍二者良性互动发展的问题。

政府部门的发展理念和发展规划不科学。政府部门在处理产业集聚和新型城镇化关系时，存在一些片面的认识。在发展理念上忽略了产城互动，把产业、人口与城镇化发展人为割裂开来。其结果是一些地区出现“重产业集聚轻城镇建设”的现象，导致城镇化滞后于工业化发展，制约了农村剩余劳动力的转移，阻碍了我国城镇化水平的提高。一些地区出现“重城镇建设轻产业支撑”的现象，导致有城无市，市民变游民，新城变空城的后果。比较典型的例子是内蒙古的鄂尔多斯，耗资50多亿元打造了约32平方公里的康巴什城，成为一座无人居住的“鬼城”。在发展规划上，政府部门未运用现代化科学理念系统规划，未达成统一的产业和城镇发展规划，产业发展缺乏关联性，城镇功能定位不明确，缺乏特色，城镇品味较低，产业集聚与城镇建设功能互补性差。

城镇建设与产业体系建设不同步。各国城镇化历史经验表明，产业集聚带动人口集聚，产业繁荣促进城镇繁荣。没有产业支撑的城镇是没有可持续发展活力的。一个充满活力和创造力的城市，必须具备一批优势产业和优势企业。目前我国城镇建设与产业体系建设并不同步，城镇发展缺乏工业与现代服务业的支撑。据有关专家分析，以一个经济基础较好的地级中心城市为例，假定城镇化率从2010年的50%提高到2020年的60%，按照人均收入倍增的目标，相应GDP总量要翻番。虽然随着工业化进程的加速，工业在GDP中的比重有所下降，但10年工业增加值需新增1倍以上，工业固定资产投资年均增长率需超过20%，没有相应的制造业以及配套的服务业发展，城市不可能实现持续发展。即便是以商贸、物流、金融、旅游等服务业为主的城市，也必须有相应的工业提供种类丰富的产品、积累充足的资金、创造充分的就业，培育稳定的人才队伍，为发展第三产业和城市建设奠定基础①。

产业集聚层次较低，难以推动大中小城市协调发展。产业集聚的形成与发展具有很强的根植性，与当地的文化、制度、社会关系网络联系紧密。国内产业集聚的层次较低，技术落后，缺乏品牌效应，自主创新能力不强，对于小城镇的形成与发展可以起到一定的促进作用，但难以推动更具集聚经济效应的城市的形成与发展。比如，浙江产业集聚主要集中在服装、鞋业、纺织、五金、建材等劳动密集型行业，大大提升了浙江省的小城镇竞争力。在全国千强镇中，浙江省小城镇占近三分之一的席位。但浙江大中城市的发展水平和经济实力普遍落后于同地区的苏州、无锡、常州等城市。

产能过剩、资源浪费、环境污染等问题严重。在新型城镇化建设中，各地应发挥比较优势产业，积极引入新产业、新业态。而现实情况恰恰相反，在一段时期内，各地不顾资源禀赋、产业基础和市场条件等实际情况，大力发展钢铁、电解铝等高耗能行业和汽车、石化等制造业。全国一百多个城市都曾经把光伏产业和风电设备制造产业作为支柱产业。产业结构雷同、低水平重复建设导致产能严重过剩。我国城镇化建设也是建立在资源消耗和环境污染基础之上的。目前，我国水资源严重短缺。在全国600多座城市中，已有400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水，许多城市地下水位普遍下降。土地资源过度消耗。改革开放以来，我国城市建成区面积扩大4倍，但城镇人口只增加了1.6 倍，土地城镇化快于人口城镇化，造成土地资源浪费与低效利用。近年来，我国空气和水体污染日益严重。中国中东部雾霾天气频频出现，74个重点监测城市有70个为严重空气污染，全国80%以上的河流受到污染。此外，碳排放量居高不下、垃圾围城问题突出、交通拥堵不堪等严重影响了城市的可持续发展。

产业集聚与新型城镇化发展存在制度瓶颈。产业集聚与新型城镇化良性互动发展的关键，在于打破各自子系统之间的制度障碍，在于打破产业和新型城镇化各主管部门之间的条块分割，也在于消除产业集聚区内各企业之间的协调困难，加强彼此之间的交流与合作。从理性经济人假设出发，企业都是追求自身经济利益最大化的主体，从而出现一些产业集聚区划界布局，对本地的要素外流和资源进行拦截，又不断争夺外部资源，相互吸引外部企业，形成了严重的行政壁垒，既阻碍了生产要素的自由流动，造成效率低下，又使产业结构趋同，影响整个地区的竞争力提升。被誉为行政组织理论之父的韦伯曾在其理论中指出，“只有建立在严密的制度理性基础之上，一个行政组织才能实现高效运转，达到其组织的目标。”目前，我国4级或5级行政体制缺乏足够的制度理性。产业集聚与新型城镇化进程仍然受现行行政区划的制约，如果不打破这种行政区划格局，就不可能以产业集聚促进新型城镇化发展，以城镇发展带动产业的进一步集聚。

产业集聚与新型城镇化良性互动发展的对策建议

产业集聚与新型城镇化是互促共进、辩证统一的关系。针对我国产业集聚与新型城镇化互动发展中存在的问题，可以采取以下措施进一步推动产业集聚与新型城镇化良性互动发展。

树立全面发展观念，科学制定发展规划。政府在经济社会发展过程中不应一味地追求城镇化数量和速度，而应注重城镇化的内在质量，确保城镇化速度与质量并重。政府要树立全面发展的理念，把以人为本、节约集约、生态宜居、和谐发展等理念贯穿于整个城镇化进程中，改变过去单一用GDP指标来考核的政绩观，将人居环境、幸福指数、地方债务等纳入政绩考核的指标中，为产业与城镇的发展注入新的动力。政府在制定发展规划时，要以现代化科学理念为指导，严格按照法定程序进行，注重整体规划，合理布局，突出特色，贯彻“一张蓝图用到底”的做法，坚决杜绝一边规划，一边建设，一边改动的现象。城镇规划还要允许广大人民群众参与制定，监督执行，真正做到以人为本。

因地制宜，构建具有地区特色的城镇产业区。产业是城镇可持续发展的重要支撑，是吸纳剩余劳动力、改善民生、构建和谐社会的根本，推进新型城镇化必须抓好产业发展。各地区要根据自己的区位优势、资源禀赋、经济基础、发展潜力和市场环境，合理确定主导产业和地方特色产业，宜农则农，宜工则工，宜商则商，争取打造地方名牌产品;大力培育和发展具有竞争潜力的新兴产业，扶持高科技、高附加值、无污染、低能耗企业的发展，建立独具特色的城镇新产业区;大力发展现代服务业，培育商贸流通、休闲旅游、文化传媒、中介服务、社区服务等劳动密集型产业，带动城镇周边地区发展，从而推动产业集聚与新型城镇化良性互动发展，缩小城乡差距，最终实现城乡一体化。

因势利导，营造产业集聚区的创新氛围。产业集聚是动态发展的，只有不断创新、不断向高层次方向演进，才能为产业集聚的发展提供源源不断的活力。首先，培育一批与市场经济发展相适应的、具有自主创新意识的优秀企业家群体，利用企业家领袖的力量在产业集聚区内营造创新氛围。其次，加快创新平台建设。依托现有的优势产业和基础，完善科技配套设施，发展各种创新载体，包括孵化中心、重点实验室、研发中心和创业中心等。再次，大力引进高层次人才，加大技术创新和产品创新的投入力度，提高企业的自主创新能力和研发能力，促进延伸产业链条和产业升级，建立信息交流、技术共享和风险投资的支撑体系。总之，集聚的企业只有通过不断创新，才能提高其生命力和竞争力，才能不断推进城镇化进程，进而促进整个区域经济效益和社会效益的不断提升。

优化城镇化发展模式，树立城镇化发展质量的导向。我国城镇化要改变过去高投入、高能耗、高污染的粗放型发展模式，把握全球视野，立足中国国情，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，真正使我国的城镇化道路走到以质量提升为导向的轨道上来。把生态文明理念贯穿城镇化发展全过程，大力发展生态城市，积极推动生态新城建设和老城生态化改造。把人居环境纳入国家中长期发展规划纲要里，构建科学的人居环境评价标准，发挥人居环境对新型城镇化质量的监控与评价作用。节约生产要素的投入与使用，尽快建立城市节能减排制度（比如碳交易制度、污染排放制度）。完善城镇基础设施建设，推广绿色建筑，发展绿色交通，使城镇更趋于宜居宜业，人与自然和谐发展。

进行制度创新，改善政府宏观调控。针对产业集聚与新型城镇化发展过程中存在的制度壁垒，各级政府通过制度创新，改善宏观调控，引导企业理性行为。首先，政府要转变自身职能，建设良好的体制环境、法制环境和服务环境，打破条块分割，建立各区域、各部门间的协调机制，营造自由、开放、平等、竞争的市场环境，促进企业间的分工与合作，推进彼此间产业集聚的良性互动。其次，政府要营造诚实守信的社会环境，建立社会诚信体系，打击产业集聚区内的企业不正当竞争和机会主义行为，降低交易费用和沟通成本，促进企业良性发展，最终实现企业目标与政府目标的一致性。最后，政府要调动所辖区域内的高校、科研机构资源，根据企业需求，加强产学研结合，培养高精尖人才，进行科技攻关，为产业与城镇发展提供充足的人力资源支持。

（作者分别为河北工业大学经济管理学院博士研究生，河北工业大学经济管理学院教授）

【注释】

①“‘产城互动，城市才会有智慧”，《财经国家周刊》，2013年12月9日。

责编 / 于岩（实习）