法治政府与服务型政府关系辨析

温国庆

【摘要】哲学视域下法治政府和服务型政府的关系是相辅相成的，二者密不可分。一方面，服务型政府首先必须是法治政府，它必须依法产生、受法律约束、依法律办事、对法律负责。另一方面，法治政府建设是前提和手段，为服务型政府建设提供保障;服务型政府建设是目标，有利于依法治国基本方略的全面实施。

【关键词】法治政府 服务型政府 辩证关系

【中图分类号】D621.5                   【文献标识码】A

科学的宏观调控和有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，为此必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

哲学视域下法治政府和服务型政府的关系是相辅相成的。一方面，服务型政府首先必须是法治政府，它必须依法产生、受法律约束、依法律办事、对法律负责。服务型政府的执政之要在于“为民”，行政之要在于“依法”，坚持依法行政，是建设服务型政府的必由之路;另一方面，在服务型政府理念下，推进依法行政，建设法治政府，必然在政府与公民的关系定位、行政组织、行政行为、行政监督、行政责任等方面呈现出新的特征和时代要求，建设服务型政府和建设法治政府，两者相辅相成，密不可分。

在目标层面上的辩证统一

从根本上说，党的宗旨和人民政府的性质决定了我国政府的性质，也决定了我国政府的建设目标—服务型政府。“建设服务型政府”其根本着眼点和目的就在于解决民生问题，“民生是人民幸福之基、社会和谐之本。”①，“我们革命的目标，就是要使人民得到幸福。”②即通过发展经济和社会公共事业和公共服务，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，提高人民群众的物质文化生活水平，特别是通过发展社会公共事业和提供公共服务，为人民群众提供更多公共产品和更高质量的公共服务。我国政府是在中国共产党领导下的人民政府，党的根本宗旨是全心全意为人民服务，“能否正真站在最广大人民的立场上，代表最广大人民的根本利益，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。”③

党的宗旨和政府的性质决定了政府的行为目标，即全心全意地为人民谋利益。分析“法治政府”基本要素和依法行政的原则，可以看出其实质体现了党的宗旨和政府为人民服务的性质。法治政府有三个基本要素：行政主体必须依法设立;行政权的行使必须符合法律规定;行政权的行使要承担相应的责任。依法行政有六项原则：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。无论是法治政府的基本要素，还是依法行政的六项原则，既体现党和政府的公民权利、为民服务和解决民生的本体理念，又包含着对理念实施的法治保障。

在本质上，服务型政府与法治政府是统一的。服务型政府首先是法治政府，服务型政府强调政府行政的导向是以服务人民为根本，同时在服务过程也必须是依法行政。因此，法治是服务型政府的内在要求。虽然服务型政府的宗旨及导向是侧重于“服务”，法治政府强调的政府行政权力运行的规范和方式是“法治”，二者的侧重点不同，但是，从根本上讲，服务型政府与法治政府均是对政府行政提出的要求，只是强调的角度不同而已。从目标层面上看，二者是统一的。

在实践层面上的辩证统一

建设服务型政府和建设法治政府，是充分发挥社会主义市场经济体制优势的客观需要。习近平在党的十八届三中全会中提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十八届四中全会指出，要加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。从实践中来看，自20世纪80年代以来，我国社会进步的进程始终伴随着经济、社会发展与政府治理方式的发展。在建设社会主义市场经济进程中，政府职能转化是核心，政府职能转化的实践目标是建设服务型政府，而规范社会主义市场体制的实践目标是建设法治政府。建设服务型政府和建设法治政府统一于社会主义市场经济发展的实践过程。

第一，法治政府明确政府与市场边界，明晰了政府在市场中的角色定位。更好地促进服务型政府建设，在调整政府与市场的关系时明确二者的边界。“成熟经济体最显著标志是构建起统一开放、竞争有序的市场体系。”④在市场决定性作用基础上完善宏观调控，政府要把发展不限于经济范畴，还必须实现社会公平正义、制度文明和社会进步等。因此，在市场决定性作用基础上完善宏观调控，必然要求进一步明确政府和市场的边界，进而调整政府与市场、政府与公民、政府与社会的关系。

第二，法治政府明确市场经济的主体，即明确市场在经济发展中的决定性作用，彰显了政府在市场经济中的服务功能。创造财富的主体是企业和人民群众，创造良好发展环境的主体是政府。因此所谓的转变职能是指政府的职能要转到为市场主体和创造财富服务，转变到创造良好的环境上来，在市场决定性作用基础上，通过保护市场主体的合法权益，实现公平竞争，激发创造财富主体的积极性，增强经济发展的内生动力。只有加快和实现政府职能转变，才能转变经济发展方式，才能真正促进经济、社会和人的全面协调和可持续发展。

第三，建设服务型政府和建设法治政府在实践层面上的辩证统一还表现在正确解决了集中与分散决策的关系。政府在转型过程中需要正确处理集中与分散决策的关系，当前的传统观念是体制下能集中力量“办大事”，思维惯性下政府存在很强的“集中偏好”，但市场经济客观上要求分散决策，而科学决策和执行需要先决条件，如信息对称与否、利益取向、决策目标是多重的还是“单一”的、长期决策还是短期决策等，不正确处理好集中与分散决策的关系，政府不但难于根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展，也是和习近平在谈市场经济时所提出的市场决定性作用基础上完善宏观调控要求是背道而驰。正是由于二者在实践中的统一，明析了政府与市场的边际，明确了市场的主题，保证了政府的服务功能，解决了社会主义市场经济发展过程集中与分散决策的关系。

因此，在实践过程中，必须正确认识和把握二者之间的关系，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

二者之间的相互作用

政府存在的基础是为公众提供服务，没有服务政府就丧失了合法存在的基础，检验政府的服务标准是人民的满意程度。“法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式，依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。”⑤因此，法治政府应提供令人民群众满意的服务保障，没有法治，政府不可能成为服务型政府。尽管在形式上服务型政府是有限政府、透明政府、责任政府，但最终体现为法治政府。

依法行政是建设服务型政府的前提，是实现服务型政府的手段。建设服务型政府是政治体制改革的目标，行政体制改革是政治体制改革的重要内容。而法治政府的建构是服务型政府建设过程中的保障。因此，依法行政是建设服务型政府的前提，是实现服务型政府的手段。手段一旦产生，就可能脱离目的而具有独立价值。法治政府不仅是服务型政府的保障，还有着自身独立的价值取向，与服务型政府也可能存在冲突，服务型政府是以目标为导向，目的导向的结果就是重视效率。而法治政府则强调过程，重视过程建设自身就是重视公平。服务型政府建设和法治政府建设在实践中互相依赖、相互促进：手段服务于目的，目的决定手段，手段最终为实现目的服务。

一方面，有利于实现服务型政府真正为民服务的宗旨。我国宪法表明，一切权力皆来自人民，对人民负责，受人民监督。近年来，我国各级政府始终坚持以人为本，关注民生，充分尊重公民权利，尽管在教育、医疗、住房等方面的努力与预定完成的目标尚有差距，但仍努力向人民不断提供更多更好的公共服务，同时也不断提高向公民提供公共服务的能力，也使得公民在教育、医疗、社会保障、就业等方面的权益逐步得到有效保障。服务型政府的根本是“为民服务”，“全心全意为人民服务”。但对政府的服务要有正确的理解，政府真正实现为民服务绝非单向为公民提供服务，这种服务是政府和民众的互动过程。因此，政府与公民之间必须建立起良性互动机制，才能提高公共服务的质量。如何做到良性互动？首先，确保公众对政府提供服务的起因和内容的知情权。其次，确保公众对政府提供服务过程的知情权。即让公民知晓可以通过何种形式、何种程序能获得服务。最后，确保公众对政府提供的服务不满意的救济权。政府在提供公共服务时和民众的互动过程同时也就是依法行政过程。而政府实现依法行政，就能使自己的权力的运行公开化、透明化，并且受到公民的监督。政府应按照法律法规的规定有所为，有所不为，才能充分提高行政效能，真正实现为民服务的宗旨。

另一方面，现代行政法体现公共服务的本质。建设法治政府，为公众提供更多更好的公共服务是现代行政法的本质体现。随着我国政治、经济和社会各方面体制改革不断深化，经济发展方式由粗放型向集约型转变，利益阶层呈现出多元化趋势，经济社会领域的各种矛盾也逐渐凸显。

因此，党的十八大报告强调，要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。党的十八届三中全会再次提出并把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。强调要坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。而只有加强法治建设才能够真正实现社会和谐和维护社会公平正义，实现国家治理体系和治理能力现代化。

法治建设是服务型政府的内在要求，服务型政府是法治政府的更高目标。法治政府是最低限度的行为规则，服务型政府是更高目标。在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，建设服务型政府必先建设法治政府。服务型政府必定是法治政府，因为：第一，服务型政府是权力受到限制的政府。第二，服务型政府是违法必究的政府。第三，服务型政府的法律将是真实保护公民权利的正义之法。服务型政府中公民本位和公民意志在公共管理中的决定性地位保证了服务型政府所制定的法律必然是公民意志的体现，也是对公民权利的真实保护。

切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府是加快转变政府职能的要求，是在对改革道路及其目标的思考中提出的一项战略性目标。服务型政府强调必须坚持人民主体地位，政府的性质是为民服务，它是在整个社会民主秩序的总体框架下，坚持以公民本位指导理念，把政府视为服务者主体，把公民视为服务对象，经过相应的法定程序，按照全体人民的意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。服务型政府必须是法治政府，依法行政是其基本特征。同时，加强法治建设，依法行政是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。我国政府就其本质来说，是依据宪法原则建立并运作，宪法是我国的根本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。

服务型政府是一个具有核心竞争力的政府。在我国，这个核心竞争力就是社会主义的基本价值，就是社会平等、政治民主和以人为本。人类需要政府提供公共服务，因此，政府被赋予了行使服务的权力。然而权力是把“双刃剑”，善用之则利于人，乱用之则伤人，故习近平提出“把权力关进笼子里”，这个“笼子”就是法律，这个过程也是加强法治建设过程。“建设法治政府”是现阶段政府建设目标的正确选择，坚持依法行政是政府代表人民群众根本利益的制度保证。

建设服务型政府有利于推动依法治国基本方略的全面落实。一方面，服务型政府的建设推动依法行政的深入发展。如前所述，服务型政府的建设离不开政府依法行政，必须以法治政府建设为前提。然而，考察服务型政府建设之于法治政府建设的作用，可以看出，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，深化行政管理体制改革和理顺行政执法体制，加快行政程序建设，才能有利于推动依法行政的深入发展。

另一方面，有利于推动依法治国基本方略的全面落实。依法行政所追求的目标—建设法治政府，同建设服务型政府并非相互对立的事物，都是对政府建设的要求，但侧重点不同。前者是从依法行政、完善政府法制建设角度来谈的，而后者则是从转变政府职能，加快行政管理体制改革角度来论述的。从具体内容上分析，其实二者有契合之处，如建设服务型政府所要求的转变政府职能，创新行政管理方式，提高行政管理效能也是全面推进依法行政，建设法治政府的重要一环。

依法治国是我国的基本方略，对于国家的要求必然是法治国家，对于政府的要求必然是法治政府。一方面，建设法治政府，就是要求将政府各级行政机关及其工作人员的所有行政行为必须纳入法制化范围内，必须做到严格依法行政;另一方面，建设服务型政府有利于我国法治政府的构建，能有效推动我国依法治国基本方略的全面落实。正如习近平在党的十八届四中全会上强调，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的”中国梦”提供有力法治保障。

（作者为厦门城市职业学院副院长、副教授，厦门市广播电视大学副校长;本文系厦门城市职业学院2011年度课题成果之一，项目编号：KY11-03）

【注释】

①⑤中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：人民出版社，2014年，第109页，第80页。

②周恩来：“谈谈青年的学习和生活”，《周恩来文化文选》，北京：中央文献出版社，1998年，第436～437页。

③唐晓清：“始终坚持执政的根本宗旨和理念”，《求是》，2014年第13期，第33页。

④黄奇帆：“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增强人民福祉为出发点和落脚点”，《党建研究》，2014年第5期，第26页。

责编 / 韩露（实习）