“治理理论”视野下政府公信力提升

张敏

【摘要】目前，全球范围内各国都在加强政府公信力的建设。我国正处于经济快速发展和社会矛盾凸显并存的社会转型期，随着公民意识逐渐加强，对我国政府公信力的要求越来越高。文章从“治理理论”的视角对政府公信力进行分析，并对政府公信力的建设提出建议，对重塑政府公信力的办法进行了探讨。

【关键词】治理理论 政府 公信力

【中图分类号】D63                  【文献标识码】A

目前，随着世界范围内许多国家不同程度地出现政府公信力降低的情况，各国都加强了对公信力的建设。因为我国目前正处于全面转型期，经济快速发展与阶层矛盾突出并存，政府行政体制改革与法制意识提高并存，造成了我国各地政府在一定程度上出现了公信力降低的情况，直接削弱了政府的行政效率，损坏了公众形象。我国的政府公信力遭遇寒流，形势不容乐观，这也是政府公信力在社会发展过程中必然要遭遇和解决的问题。分析政府公信力问题与探讨增强政府公信力的方法，不仅是学术研究的要求，也是现实需要的选择。政府公信力问题是一个敏感而复杂的全方位问题，它的研究与提升涉及到很多学科理论，本文主要是利用行政学理论来予以分析阐述。

当前阶段，政府部门在行政管理与执法过程中与行政相对人产生了一定的矛盾，如“钓鱼执法”、暗箱操作、土地补偿纠纷、群体性事件等都暴露出一些政府部门在行使行政职权时损害了行政相对人的利益，影响了政府的公信力，也阻碍了政府效能的充分发挥。所以，好好研究“治理理论”，营造正面的政府公信力才能产生足够的凝聚力与感召力，使政府和民众能够协调统一、上下一心，确保政府政策的高效实施，增强行政执法的效率，政府和民众的关系就会大大改善，假以时日，政府的公信力会逐渐提高，以此实现良性循环。

“治理理论”的界定

“治理理论”，指的是把社会企业、私人部门等的管理方式用于公共部门，如把激励机制用在政府人员的公共服务中来。作为“善治”的治理，其内涵指的是一类高效率的、包容的、权责明确的且能被充分监督的公共服务系统。而从社会控制管理的角度来讲，它指的是政府和社会各层面、政府部门和私人之间的合作和互动。

“治理”这种全新的政府管理模式，从20世纪90年代起受到越来越多的政府组织和个人的关注。其方式和目标不同于以往统治阶级及其同盟者运用政府自上而下发号施令，后者作用范围相当有限。“治理”所追求的目标是最大限度地增进公共利益，公共治理可以是通过社会组织、民间组织、政府部门之间的密切合作与上下互动等方式来实施，而且其作用范围可普及到国际社会。

“善治”是政府追求的目标。善治是一种最好的治理方式，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程;在一定意义上，就是进一步法治化的进程。良好的互信关系是政府与国际社会、政府与社会公众的合作与互动之上的政府治理模式的社会基础。

政府公信力内涵

政府公信力的定义。公信者，公众信赖之谓也，可以简单地理解为政府获取公众信任的能力，政府依据自身的信用所获得的社会公众的信任度。某种程度上说，政府公信力就是政府自身行政能力与公众满意程度相作用的结果。政府公信力是政府在通过公共权力实施行政管理活动的时候所表现出来的一种被民众承认、服从的能力。通常认为政府公信力有着两个层次：首先是政府自身的信用状态是否良好;其次是政府得到公众信任与服从的能力。信息时代，政府工作的焦点不单单是是否干得好，而是能不能让公众认为它能干得好，执政能力、宣传策略与公关能力都是必不可少的。政府公信力就是如此，高信用不必然具有高信任度，因此政府不但切实需要有很高的信用水平，同时也需要用恰当的方式让公众知道并且让公众相信自己。总而言之，政府公信力是政府依赖于社会成员的信任基础上形成的社会秩序。政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力程度的高低是通过政府履行其职责的一切行为反映出来的，所以，政府公信力程度实际上就是公众对政府履行其职责情况的评价。

政府公信力主体的辩证关系。公信力涉及两个主体，政府和公众;涉及到两种行为，信任和被信任;涉及到一组关系，信用与信任的关系。政府是政府信用的主体，作为被信任方;公众是信任的主体，扮演施信方的角色。公众与政府之间的关系不是一成不变，而是动态变化的。公众的主体是全体社会成员，包括个人和群体。我国的政府包括中央政府和省、自治区、直辖市人民政府、自治州等地方政府。

提高政府公信力与治理理论的相关性分析

政府公信力和政府治理是一个有机整体，相辅相成，有了良好的政府公信力才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。解决中国当前面临的各种问题，实现各项既定目标，关键要靠政府公信力和政府治理的共同进步。

治理理论对于政府公信力的提高具有重要的作用。首先，政府公信力是政府合法性的前提和基础。遵纪守法、言出必行，才能够满足人民建立、拥护该政府的初衷。所谓的政府公信力本质上是公众对政府履行公共职责水平的认可程度，公信力的大小也直接影响着政府的合法性。政府作为市场秩序的管理者，其行为必须是诚信的，通过其诚信行为，规范和引导全体社会成员遵守市场规则，建立普遍信任，促进市场经济健康发展。其次，政府公信力是经济稳定、社会发展的基础。政府公信本质上出于主观自愿机制，配合公共权力的强制性共同管理社会。政府公信力能够通过信任而自愿服从，以此在政府与群众之间起到沟通作用，在当前复杂多变的信息社会中维持政府与公众关系的融洽，保障整个社会稳定和谐。如果政府失信，社会各界就会产生放弃利用国家公权力来保障自身权利的意识倾向，而更倾向于通过私权力来实现自我保护，社会不安定的隐患就此涌现。政府作为社会信用体系确立的实施者、倡导者与代表者，必须拥有较强的公信力，才能将行政能力与执政合法性统一起来，才能有效地处理改革发展中的各种问题，最终实现可持续发展的美好前景。

我国政府公信力现状及其存在问题的原因分析

政府公信力缺失的表现。从我国当前实际情况看，政府公信力缺失的主要表现有以下几个方面：政府的政策连续性有待加强;政策的透明度不高且可预见性不强;群体性事件发生频率较高，而且容易由个案引发成大规模的群体性事件;社会舆论质疑不断，在一项政府决策或信息发布之后，公众的认同度不高，并伴随着媒体的快速发展，通过新兴的网络媒体和传统的社会舆论进行传播。

首先，政府的服务性质有待增强。合法性是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质，不过该合法性并不是法律意义上的“合法性”。那些被一定范围内的人所认可的权威和秩序，才具有政治学中提及的合法性。合法性与善治的程度呈正相关。合法性获得及加强的主要途径是最大限度增加公民的共识和政治认同感。因此，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益关系，从而使公共管理活动获得公民最大限度的同意和认可。当前，政府的透明性依然不足，公民不能充分获得与自己利益相关的政策、行政预算等信息。这些政治信息没有及时通过各种传媒为公民所知，造成公民无法有效地参与公共决策过程，更无法对政府的服务水平进行衡量。

其次，政府履行的效能有待提高。效能的基本意义是将法律作为公共政治管理的最高准则，所有政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。虽然法治的目的是规范公民的行为、管理社会事务、维持正常的社会生活秩序等，但根本目的是要保护公民的自由、平等和维护其他基本政治权利。而事实上许多公职人员没有履行或不适当地履行其应当履行的职能和义务，部分公职人员和政府部门的责任性依然不强。

再次，民主参与度有限。要提高政府的公信力，一个重要内容就是民主参与程度。一类人对政治过程、社会过程、经济过程的民主参与程度越深，政府公信力就越高。要下决心真正给老百姓、给人民权利，实现老百姓的参与权、知情权、表达权。当前，民主参与度有限，“只有老百姓有了权利，人格尊严才能实现，幸福生活才能保证，才能真正地参与到国家的社会生活当中来”。

政府公信力降低的原因分析。一是官本位思想根深蒂固，腐败现象大量存在。官本位思想最外化的表现就是官僚主义。官僚主义不仅影响经济的发展，而且影响政府在人民心中的形象，并且由于缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制，最终导致官民对立现象越来越严重，群众对政府的信任度逐渐降低。我国近几年查处的腐败案件中，腐败官员的级别越来越高，涉案金额越来越大，极大地降低了政府在群众中的形象。腐败现象依然是查而不绝，使群众认为腐败难以根治，对反腐失去信心，严重损害了政府公信力。历史无数次证明，只有执政党和国家机构以实现最广大人民的根本利益作为出发点，才能实现社会和谐发展，才能使政府公信力得到提高。

二是信息透明度低，监督机制不健全。信息透明度低，并且公开的信息准确性不高。我们经常看到媒体报喜不报忧的现象，权威专家在媒体上常扮演着安抚民众情绪的角色。一些重大恶性事件经常瞒报，等到事情被曝光后，相关方面才采取被迫性的补救措施，如三鹿“毒奶粉”事件、“瘦肉精”事件、“染色馒头”事件……各个领域诚信危机已演化为当前中国迫切需要解决的社会问题。一些官员底线不保，私德与官德双双亮红灯等，而许多相关责任人并未受到应有的惩处，甚至异地复起，以致大大降低了政府公信力的“信用评级”。这些事情影响了政府在公众心目中的权威性和可信度。

三是社会转型因素。从当前的情况来看，政府公信力问题根本在于我国处于双重转型中的各种因素。所谓“双重转型”，指的是当前我国社会处于从计划经济朝着市场经济的巨大转变过程中，同时还处在从传统社会朝着现代社会的转变过程中。“双重转型”社会非常特殊，各类社会问题错综复杂，有的还持续地呈几何极数增长的局面。而且，在全球“风险社会”的大环境中，许多冲突与危机事件纷纷涌现，危机貌似成为常态。这些逐渐增多的社会问题、冲突与危机本身就对政府的执政能力提出了巨大挑战，而此时民众对政府的信任仍处于一个较为脆弱的环境。同时，社会转型期各种经济矛盾也凸现出来，如贫富差距增大等。在这种情况下，政府的不恰当行为，在“不信任”状态下其负面效应会被明显放大，以至于造成政府平时累积的信任迅速丧失，最终导致政府的公信力危机。

提升政府公信力的路径分析

首先，转变执法人员的行政理念。当前仍有一部分政府公务人员存在着比较严重的“官本位”思想，他们对民众的利益不闻不问。人数虽少，但是影响却是极坏，严重损害了政府公信力。要改变这种状况，必须要切实转变观念，把“以人为本”作为价值取向，树立权力源自于民、用之于民的权力观。

其次，提高信息透明度，强化监督体制。信息化透明度反映一个政府的完善程度，我国经历了30多年高速发展，经济和文化发展都取得了举世瞩目的成绩，然而我国政府部门的一些做法仍相对滞后。人们对政府的信任很大程度上取决于政治制度的安排和国家的法治化程度。我国现行的监督机制还存在不少缺陷，政府只要提高信息透明度，强化立法、司法、行政机关以及新闻媒体等监督主体对行政权监督与制约的力度，公众就会对政府产生安全感和依赖感，从而会更加信任政府、支持政府;反之，人们对政府的信任就会降低，政府的公信力就会降低。可见，信息透明、强化监督是我国政府公信力提高必不可少的重要保障。在监督中，政府不仅要研究自身的工作规律，更要研究与群众的关系。要根据当地实际，及时掌握行政过程中出现的新情况、新问题，提出有效的解决方案与措施。

再次，建立公众与政府之间的良性互动机制。要以科学发展观为统领，正确处理公众与政府的关系，牢固树立服务社会发展的观念，紧紧围绕社会经济发展大局，积极发挥政府部门的职能作用。一项事业的成功，除了靠正确的决策，更要靠严格的执行和有效的互动沟通。广大干部要在解放思想的基础上，开拓视野，提高分析问题、处理问题、解决问题的能力，不断增强全局意识、协作意识和责任意识，更好地做好本职工作，更好地服务于社会。

最后，提高政府的沟通能力。政府公信力遇到了极大的挑战，沟通作为政府危机公关的核心环节，是实现政府危机公关目标、提升政府形象，树立政府权威、稳定社会秩序，促进社会和谐的重要手段。政府在应对公共危机时，公共危机事件能否得到妥善处理，在很大程度上取决于政府能否与社会公众实现良好的沟通。目前，中国的政府危机公关在沟通中存在着政府组织内部有缺陷，公关对象多样性、差异性制约，沟通途径运用实际效果受限制等障碍。公信力的提高，很大一部分在于沟通。因此，政府要主动与公众进行沟通，并努力激发并尊重公众的主体意识，充分调动公众参与的积极性，借助公众的支持和力量共渡难关。政府在开展沟通时，可以提供网上投票、微博谈论、问卷调查等多种形式的沟通平台，及时了解民情民意，从而保证提高公信力目标的正确制订和公关步骤的正确实施。

结语

良好公信力的潜力是无限的。政府部门要按照建设服务型政府的要求，为群众提供优质服务。要教育广大干部牢固树立为人民服务的基本理念，能为社会和谐、经济又好又快发展创造条件，能为优化社会环境，为发展带来生机。充分掌握、理解并利用“治理理论”，提高政府公信力是当前政府管理的必由之路。传统的政府统治是以国家和政府为主体，通过对社会各个部分进行管理和管制，达到实现集体或公共利益的过程。公共治理有别于传统的政府统治，则是依靠人类社会的各种组织共同参与管理社会公共事物，谋求公共利益的过程。治理理论要想在中国实现其善治的目标，要克服其本身理论的不足，同时还要以我国现有国情为基础。中国传统政治文化根深蒂固，官本位思想严重，同时，中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱。因此“治理理论”从某种角度讲可以成为中国政府改革的参照，公信力的提高对我国政府具有极其重要的意义。

（作者单位：太原理工大学政法学院;本文受国家自然科学基金项目资助，项目编号：7117314）

责编 / 许国荣（实习）