中国行政问责客体范围探析

娄成彬

摘 要：行政问责客体是行政问责制要素之一，即向“谁”问责。只有厘清行政问责的指向对象，在实际操作中才能充分发挥行政问责的功能，践行行政问责的意义。行政问责制是对行政权力的监督与制约的制度。以行政权力为主线进行解析，界定行政问责客体范围，确定行政问责客体构成要件，以此来分析中国行政问责客体属性及简要的分类。通过对行政问责客体范围的分析、界定与分类，对行政问责理论构建与实践运行都具有重要意义。

关键词：行政权力；行政问责制；行政问责客体

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0257-02

行政问责客体作为行政问责制组成要素之一，是行政问责制的组成要件与指向对象，是“责任”的承担主体。对行政问责客体进行深入研究有助于丰富和完善行政问责制的理论体系，也有利于加强行政问责实践的指导意义和可操作性。当前，中国学者对行政问责客体范围的界定仍有分歧，有以下两种观点：一是认为任何国家机关及其工作人员都应当成为行政问责的指向对象，包括国家的立法机关、国家行政机关、国家司法机关的公职人员。二是认为行政问责的客体应该是国家行政机关及其公务人员。学者们依据自身研究的方法与角度的不同，对行政问责客体范围的界定迥异。此类分歧的产生，归根结底是学者们在定义行政问责制概念及内涵之初就已出现分歧，从而行政问责客体概念及内涵随之嬗变，进而导致行政问责客体范围产生差异。因此，笔者试图从授权及权力运行角度出发来作为解析行政问责客体相关概念的切入点。

一、行政问责客体辨析之源——行政问责制

现代的行政问责理论源自西方，较早对行政问责概念进行规范界定的见于美国《公共行政实用辞典》，书中将行政问责界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”[1]中国学者邹健在《问责制概念及特征的探讨》中对问责制的定义“所谓问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任、接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。”[2] 王宏伟在《中国行政问责制的完善》中概括问责制含义为“指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束、限制、规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。”[3]周亚越在《行政问责制研究》中提出“行政问责制是问责的一个重要组成部分，他是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种制度规范。”[4] 周仲秋在《论行政问责制》中指出“行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立的一种内部控制机制。”[5]

在中国的政治生活中，学者们对行政问责制的表述不尽相同。国内学者相关研究多以政府为研究对象提出“政府问责制”，政府具有广义和狭义之分，广义的政府指包括立法机关、司法机关和行政机关在内的国家机关，狭义的政府仅指国家行政机关。对于政府两种涵义的不同界定，行政问责的概念与内涵就会发生变化，从而出现不同的问责对象。问责制与行政问责制是包含与被包含的关系，问责客体与行政问责客体也是包含与被包含的关系。问责作为一种遍及社会的关系形式存在于许多社会环境和社会关系之中，而行政问责常常与公共行政联系在一起被视为一种行政结构和治理方式。

二、行政问责客体解析之钥——行政权力

无论是“政府问责制”还是“行政问责制”，学界普遍认同问责制的核心是对国家权力的监督与制约，以达到“权为民所用，利为民所谋”的目的。那么，权力可以作为打开“未知之门”的钥匙。问责源自授权。人民将权力授予国家，国家作为公共权力的掌权者，对人民负责，国家机关在行使公共权力的同时，受人民的监督与制约，并接受人民的问责。人民视为问责主体，国家机关视为问责客体。可以说人民对国家机关的问责是一种广义的问责，是人民对国家权力的监督和制约。而行政问责无法等同于广义的国家问责，行政活动通过行政权力运行来实现，所以行政问责的范围相对较小，是一种狭义的问责。无论是孟德斯鸠的三权分立还是古德诺的政治与行政二分法，都是将行政机关的行政权力作为一个独立的领域来看，所以行政问责应是行政问责主体对行政权力主体的监督与制约。由此，我们可以推导出一个简单的结论，行政问责客体应该是行政权力的拥有者和实施者即行政权力主体。行政权力主体在其行使行政权力时，产生不当或违法行为等否定性后果，就要接受问责。

行政权力是政治权力的一种，有广义和狭义之分。广义上理解的行政权力普遍地存在于各种公共组织中。政府、非政府组织、政党、各社会团体都可以成为行政权力的主体。但是，除专司行政管理职能的国家机关中的行政机关外。其他机构所拥有的行政权力类似于管理权力。这些机构行使的权力并不具备行政权力的全部功能及特征，所以只能称其为“行政性权力”，“行政性权力”的主体也只称之为“准行政权力主体”。狭义上理解的行政权力就是指专司行政管理职能的国家机关中的行政机关。广义的问责制，问责客体范围较广，行政权力主体及准行政权力主体都包含其中。而狭义的问责制即行政问责制，其问责客体则属于行政权力主体，那么行政问责客体则包含于行政权力主体之中。

三、中国行政问责客体分类之迳——行政主体

在中国，行政主体享有国家行政权力，是从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的组织。中国行政主体主要指国家行政机关和法律法规授权的组织，需要说明的是法律法规授权的组织所行使的多是管理权力，可以作为问责客体，甚至是与行政问责客体并列，虽然现代治理理论从管理的公共性特征角度把此类组织看作是行政主体，但并不具备行政权力的所有功能和特征，依据行政权力的特征和功能等特性应将这些组织排除在行政问责客体范围之外。那么，在中国可以作为行政问责客体的行政主体的主要有：endprint

（一）中央人民政府

中国宪法中明确规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。并实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。国务院作为中国最高行政机关，依据宪法和法律的相关规定，享有管理全国的行政事务的职权，可以制定行政法规，规定行政措施，发布决定和命令。因此，国务院是行政主体，相应的可以作为行政问责的客体。国务院各部、委和行、署、厅作为国务院的工作部门或职能机关，依法对于某一方面的行政事务行使全国范围内的管理权限。它们要接受国务院的领导和监督，执行国务院的行政法规、决定和命令又可以在法定的职权范围内，以自己的名义实施活动，并承担相应的责任。所以，国务院的组成部门也可以看做行政主体，相应地也作为行政问责客体。与此类似，国务院的直属机构、各部、委管理的国家局等机构根据其各自特点。都具有独立的法律地位，依法行使专门事务的行政职权。因此，它们也具有行政主体资格，相应地作为行政问责客体。

（二）地方各级人民政府

中国宪法明确规定，地方各级人民政府是地方国家行政机关，作为本级国家权力机关的执行机关管理地方各级所辖范围内的行政事务。与国务院一致，地方各级人民政府同样实行首长负责制。中国地方国家行政机关分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的区）、县、乡四级。地方各级人民政府的省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长都由同级人民代表大会选举产生，地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。地方各级人民政府既是地方国家权力机关的执行机关也是国务院统一领导下的国家行政机关。地方各级人民政府在其管辖的地域范围内，依照宪法和有关法律所规定的权限，管理本行政区域内的各项行政事务，并依法承担相应的责任。地方各级人民政府作为行政主体也是行政问责的客体。同样地，地方各级人民政府的职能部门、派出机关能以自己的名义作出行政行为并对行政后果承担法律责任，实际上履行了—级人民政府的职能。所以都具有行政主体资格，也就相应地作为行政问责客体。

四、结语

行政权力是行政问责客体范围界定的中轴线，追根溯源借以限定行政问责范围，由上而下厘清行政问责客体范围。经过授权的行政权力拥有者包含行政问责客体，行政主体拥有行政权力，那么行政问责客体属于行政主体。在中国的问责实践中，行政主体之中的国家行政机关视为行政问责客体，即中央人民政府和地方各级人民政府。对行政问责客体的限定并不是削减了行政问责的意义和功能，对于行政问责制以外的部分可以借用涵盖意义更广泛的问责制等相关制度来补充，如党内问责制、司法问责制、人大机关问责制等。行政问责客体范围的明确有助于行政问责功能的体现，更有助于行政问责机制的有效实施。行政问责客体范围的界定是规范行政权力的运行与监督，也是构建责任政府和民主政治的必然要求。

参考文献：

[1] Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration[M].New York：Facts On File Publications，1985.

[2] 邹建.问责制概念及特征的探讨[J].中共南宁市委党校学报，2006，（3）：47-49.

[3] 王宏伟.中国行政问责制的完善[J].经济师，2006，（3）：22-23.

[4] 周亚越.行政问责制研究[M].北京：中国检察出版社，2006：36.

[5] 周仲秋.论行政问责制[J].社会科学，2004，（3）：128.

[责任编辑 王晓燕]endprint