政府部门行政权力下放路径研究

王振国

权力下放是行政体制改革的政治内核，也是简政放权的题中应有之意。改革开放以来，特别是推行权力清单制度工作以来，我国不断加快中央行政权力下放的进程，但在权力下放的同时，出现了法律上的冲突和认识上的误区，形成了一些消极现象，基层部门“承接难”的问题愈来愈受关注。本文以问题为导向，以基层实践为研究对象，倒推我国政府部门行政权力下放路径的合理性，探索提出完善该路径的几点对策和建议。

一、改革开放以来权力下放路径初探

回顾改革的历程，包含在行政改革、政治改革之中的主题是权力的下放，是权力从中央政府向地方政府转移和从政府向社会转移的过程，也就是纵向的政府间分权和横向的政府向社会分权。本文所指的权力下放就是狭义上的纵向政府间分权。

（一）明确一个目标。在新中国成立后相当长的一段时间内，我国纵向政府间权力关系总体上呈现中央政府权力高度集中的格局，鉴于这个客观事实，邓小平指出：“应该有计划地大胆下放。”《国务院机构改革和职能转变方案》也明确规定，必须处理好中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，推动权力下放，以充分发挥中央和地方两个积极性。权力下放是“主权在民”这一宪政原则的具体体现，它带来的直接效果就是地方自主权的扩大，同时，权力下放还衍生出了四项功能：建立健全社会主义民主制度、调动人民群众的主动性和积极性、实现管理的科学化、提高行政效率。由此可以看出，权力下放的目标在于解决中央与地方分权问题，促进权力重心下移，实现制度创新，从而调动各个方面的积极性，提高权力运行效率，推动生产力的发展和整个社会的进步。

（二）完成一个转变。改革开放至今，以经济特区和各种形式的试点、试验区为代表，我国在中央与地方纵向政府间权力关系调整的过程中逐步形成了独具中国特色的“选择性分权”权力下放模式，一方面为相关区域推动经济社会发展提供了巨大的改革红利，为在纵向政府间进行覆盖面更为广泛的普遍分权提供了实践准备和经验基础；另一方面也在一定程度上引发地区间不公平问题，导致行政资源配置的非均衡性，甚至形成“虹吸效应”。随着改革的进一步深入，我国的权力下放模式已逐步向普遍性分权转变。自2002年以来，国务院向全国下发了26份行政审批制度改革文件，取消行政审批事项2733项、合并调整38项、下放管理层级393项、工商登记前置改后置134项（表1），权力下放已经在更广泛的意义上真正落到实处。

（三）理顺一个机制。权力下放必须遵循一定的机制，做到合法、合理、有效。2013年，全国开始推行权力清单制度工作，简政放权速度逐年加快，下放权力事项数量逐年递增，各地纷纷出台权力下放的规范性文件。以山东省为例，省政府办公厅相继印发了《山东省行政审批事项目录管理办法》《山东省行政权力清单动态管理办法》，明确了15种具体调整情形，将权力下放作为调整依据之一。2015年12月，济南市编办印发了《关于进一步规范行政权力事项调整下放工作的通知》（济编办发〔2015〕196号），规定市直各部门（单位）调整下放权力要经过三步走，即充分调研论证、向市编委办公室提出书面申请、市政府审定公布。

二、槐荫区承接现状及对权力下放路径的思考

2014年12月，槐荫区第一次公布了《区级行政审批事项目录》，2015年3月公布了《区级行政权力清单》，之后经过了4次动态调整。虽然槐荫区政府部门行政权力事项“承接率”不断提升，但是，承接到位并能实际实施的行政权力事项并不多，本文就此问题对政府部门行政权力下放路径进行了思考。

（一）未承接行政权力事项情况复杂。据统计，自2013年以来省、市下放至县（市、区）政府的行政权力事项共74项，槐荫区政府部门承接到位的共46项，尚未承接的有28项（表2），承接比例为62.16%，同比提高10.16%。尚未承接的事项情况复杂，大体分四种类型：一是上级下放文件中“下放层级”为“县级以上”或者“设区市、县级”且市级部门已经明确承接的。如区发展和改革委员会、区城乡建设委员会等4个部门的16项事项属于此类，区级无相关权限。二是上级下放文件中“下放层级”明确为“县级主管部门”的，如区文化局（旅游局）等3个部门的6项事项属于此类，该6项事项由市局办理。三是地理条件不具备，在可预见的长期内不会发生行政审批申请的，如区农业经济发展局（水务局）2项海渔事项属于此类。四是上级文件已经下放，但是现有法律依据中的实施层级没有明确包括县级的，如区农业经济发展局（水务局）4项林业事项属于此类，鉴于依法行政原则，暂不列入区级目录。

（二）零审批事项比例偏高。推行深化行政审批制度改革以来，槐荫区陆续公布实施了20份改革文件，并对槐荫区23个部门的行政审批事项进行了4次动态调整，从2014年12月的101项（行政许可88项，非行政许可审批13项）行政审批事项，经过多次规范调整、合并优化、删繁就简、依法新增，最终动态调整为现在的134项行政许可事项。在简政放权背景下这个数字并非逆势而为，而是区级政府作为放权承接部门的必然要求，是承接工作取得实效的重要体现。但是，其中有52项长期无业务，为“零审批”事项，占全部事项的38.81%（表3）。以区农业经济发展局（水务局）最为典型，2014年12月公布的部门行政审批事项只有11项，按上级要求规范调整以及衔接下放事项后为45项，其中新承接事项19项，依法新增事项15项，“零审批”事项为35项，占部门所有行政审批事项的比例高达77.78%（表4）。这种简单承接实际无法办理的情况，使基层部门陷入了高“承接率”与高“零审批率”正相关增长的怪圈。

（三）存在与有关法规制度相悖现象。一是权力下放超越有关法规设定的实施层级。如鲁政字〔2015〕277号文件将省林业厅“外国人对省重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像审批”下放至县野生动物行政主管部门，但是依据《山东省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》第三十二条：“外国人对省重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像的，必须经省野生动物行政主管部门批准”，该事项实施层级为省级，权力下放不应超越法律法规设定的实施层级。该事项现已从省林业厅的部门行政审批事项目录中删除，但是县级林业部门暂时没有承接。此项下放行为不仅违反了依法行政原则，同时也易造成权力真空。二是权力下放存在以部门文件形式下放。权力事项梳理过程中，存在个别部门以红头文件的形式下放权力事项。按照规定：国家法律法规和国务院决定设定以及上级政府下放行政审批事项外，部门新增行政审批事项，应严格按照《中华人民共和国行政许可法》《山东省人民政府关于贯彻国发〔2013〕39号文件严格控制新设行政许可的通知》（鲁政发〔2014〕2号）执行。新增、取消或下放行政审批事项，经本级政府常务会议审定后，方可由同级审改部门及时调整权力事项。就此问题反复与部门积极沟通，摆规则、讲道理，说明权力下放的程序与要求，有效避免了权力下放“后遗症”。

（四）基层承接下放权力遇瓶颈。权力下放到基层政府，是政府自我革命、自我“瘦身”的重要环节。近几年，国务院、省、市三级下放行政权力事项逐年递增，基层承接压力逐年加大，但“有放无人接”“能放不能接”的现象必须要引起重视，否则，这样的“瘦身”难以实现政府“减肥”“塑身”的初衷。原因有两方面：一是权责不匹配，事权下放，但与之相匹配的财权、人权没有同时下放，而且有的部门出现了“放虚权留实权”的“变相放权”，扭曲了简政放权的本意；二是接权遭遇人才瓶颈，一些下放到地方的权限，诸如规划审批、环评审批、安全监管、农林牧渔等重要事项，一般都具有较强的专业性，需要专门技术人员办理，但目前基层政府部门并不完全具备这些方面的专业人才，这些“下放的权力”基层政府“接不住”“接不好”，甚至不得不再绕回到“上级政府”。

三、政府部门行政权力下放路径设计

政府部门行政权力下放是推进简政放权的主要抓手，应当明确下放路径，建立健全决策回应、容错纠错、监测评价等配套机制，防范权力真空，加强事中事后监管。

（一）强化目标管理，纠正权力下放思想误区。看待权力下放要从大处着眼，它不仅是把权力下放给地方政府，更是政治民主化、现代化的手段，是通向行政体制改革、建设服务型政府的坦途大道。假定改革开放以来，我国的权力总量基本上是恒定的，权力下放只是改变了权力配置，改变了权力结构，从而改变了权力的功能输出值。其外在表现就是权力从中央向地方的转移，从政府向社会的转移和更有效地引导社会主义市场经济的建设。这个权力转移过程中出现的阻力来自对权力下放自身的误解，权力下放是一种弱化权力控制力的行为，但它所要弱化的是集权者个人或少数人的控制力，因为这种控制力已被当代政治学确定为一种不良控制力，而不是要弱化权力总体上的运行效率。相反，它恰恰是出于增强权力总体上运行效率的目的，郡县治则天下安，县域强则国家富，下放权力有利于节约成本，提高决策效率，减少“交易费用”，使市场运行更加顺畅，促进地方经济快速健康发展。

（二）畅通沟通渠道，建立健全决策回应机制。在权力下放过程中，不能一味强调中央部门权力向省、市、县下放，除非该类事项本应属于地方政府事务，或者地方政府处理此类事务更为熟悉和精准，原则上不宜将掌握在中央政府部门的权责层层向下移放。为克服机制性的“管不好”的缺陷和增强决策程序的规范性，上级部门下放权力应当经过充分调研论证，必须遵循合法、合理、科学、效率原则。畅通政府部门内部上下沟通和政府与社会内外沟通两个渠道，建立健全决策回应机制。变上级“端菜”为基层“点菜”，开门搞改革，提高下放权力事项的“含金量”，对拟下放的权力事项要经过下放部门谨慎选择，充分征求承接部门的意见，并对权力下放进行可行性、必要性以及成本收益分析，重要事项应该召开面向社会的听证会，广泛征求意见。

（三）推动放管结合，严格落实权责协同机制。权力下放不等于放下责任，撒手不管，归根结底是为了让权力运行更加有效，使政府行为受到有效监督，让权力规矩运行在它应当运行的轨道之上。一方面，简政不是懒政，放权不是放手。下放权力不是下放责任、下放矛盾，上级相关部门在将权力下放的同时还要对下级单位科学合理、实事求是地做好服务、监督和管理，做到上级单位总揽不包揽、放权不失管，下级部门到位不越位、尽职不失责。另一方面，下放后的权力也要关进制度的笼子。下放权力后，地方基层的权力扩大了，拥有了更大的经济社会管理权限，我们必须按照“有权必有责，用权受监督”的原则，加强对权力被授予者的行使权力的监督，最终实现行政权力的高效合理运行。

（四）增强承接能力，确保权力下放落地有声。基层政府要积极开展行政审批制度改革工作“回头看”，确保权力事项有“放”有“接”。一是完善区级承接事项台账，探索建立部门承接下放权力事项备案制度。及时督促部门对取消下放行政权力事项积极对接，按照《山东省行政权力清单动态管理办法》的规定，根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善、审核公布权力清单，确保科学有效、与时俱进。二是下级部门在接手权力的同时还要做好科学行使权力的准备，进一步完善相关的制度配套，增强基层执法力量，对承接的行政审批事项及时编制业务手册和服务指南，同步推进运行过程和结果的公开化，把承办机关变更的行政审批项目信息向社会公开。三是基层干部自身也要加强理论学习，提高自身的政治素养和行政能力，尽快成为承接“下放权力”的“多面手”，让“放权”的过程取得“放利”的结果。这样，才能避免出现权责失衡、市场失范、监管失灵的风险，充分发挥地方政府贴近基层的优势，释放简政放权的活力。

（五）注重监测评价，充分发挥部门职能作用。建立健全监测评价机制，是保障改革正确前行又不断深入推进的重要手段，有利于检验改革方案制定和改革方式选择的科学性，及时纠错、少历风险、少付代价。要结合权力下放过程中各个部门的职责分工，完善绩效考核体系。除了权力下放部门和承接部门要搞好对接以外，机构编制部门也要提高自觉性，当好三个角色。一是当好“督导员”，及时督促承接部门搞好衔接落实，将承接工作的实际效果作为科学发展综合考核的内容之一，并做好权责清单动态管理工作；二是当好“纠错员”，及时发现权力下放中的违法违规及不合理现象，并向上级部门反馈意见，充分利用山东政务服务平台，对承接部门的承接行为进行审核和矫正；三是当好“护航员”，进一步推进行政体制改革，控制总量，盘活存量，为承接部门提供机构编制保障，构建政府职能转变与政府机构改革的良性互动。

政府部门行政权力下放始终是我国建立服务型政府的重要一环，政府将部分行政权力事项放手给基层，有利于扩大地方自主权，进一步激发市场活力。完善权力下放路径，纠正思想误区和程序错误，才能充分发挥其对简政放权进程的推动作用，才能最大限度地使人民获得改革红利。□作者系中共济南市槐荫区委组织部副部长、区编办主任 E：FQJ

关键词：政府部门 行政权力 下放 路径