市场经济与行政权力关系的法治考量

魏建新

内容摘要：市场经济作为法治经济决定了政府权力必须依法干预经济，法治对权力的“恶性假定”决定了对政府干预经济权力的防范和慎求。新时期经济体制的转型现实，决定了经济行政权力必须进行法律界定：明确规定经济行政权力行使的法律边界，确立市场主体的权利即经济行政权力的行使界限，确保经济行政权力在市场经济中的中立地位。

关键词：行政权力 市场经济 法治 市场主体

行政权力与市场经济关系的法律分析

从法律上给予市场经济中的政府权力定位，前提在于良性发展的市场经济对于政府权力的依赖和政府权力的行使必须以市场经济的内在性作用为条件。

市场经济作为法治经济决定了政府权力必须依法干预经济。市场经济是一种分权决策经济，市场主体既是独立的利益主体，又是独立的决策主体，个体的经济行为通过市场而获得经济利益，所有的主体都必须共同遵守一定的准则，这就是法律。政府进入市场，干预经济也必须遵守这一规则，在市场有效起作用的领域，法律就为政府权力设定禁区，严格控制政府权力，如果要达到这一要求，其唯一的结论就是，一切政府权力行为必然是法律行为，政府所有的行政行为都应当尽可能地受到法律严格规制。“市场失灵”的存在并不意味着政府为所欲为，政府干预的“失灵”和有限性也表明法律应当为政府明确一个干预底线，以便从法律上消除政府的不当干预和由此而产生的消极后果。即使在干预的自由裁量权限内，法律也要求政府出于正当考虑来行使其裁量权。

法治对权力的“恶性假定”决定了对政府干预经济权力的防范和慎求。政府权力是一种“合法伤害”的强制性力量。权力的掌握者与普通人相比，并不具有超人的利他意识，作为理性地追求自身效用最大化的“经济人”，决定了他们在市场上也可能以个人利益第一的原则行事。政府作为权力的行使者，有时不能完全代表社会公共利益、整体利益，而往往为一些有影响的特殊利益集团所左右。因而当权力不是以一种社会公共利益面目进入市场时，公平竞争的市场马上就会倾斜：某一特殊集团就利用独立的生产经营权实施市场垄断，行业管理部门利用行业管理权实施控制和操纵，地区之间为保护地方利益而实行封锁。权力的非公共使用使市场经济遭受极大破坏，以致其扭曲变形。“人们自己创造出了政府，但又不满意它的行为，于是要想方设法加以纠正……”基于此，在政府干预经济活动时，必须对其经济权力进行防范和慎求。

当前经济转型现实决定了政府干预经济的权力必须重新配置。我国原有的计划经济体制惯性在仍然存在，支撑计划的权威是不受约束的行政权力，其实质是个人权力，只要首长的批条或首肯就可以得到优惠政策、计划列项、财政上缴的减免、信贷规模的增加、外汇额度、进出口配额和特别许可证等。计划经济本质上就是“人治经济”。经济体制转型就是要把“人治经济”转变为法治经济，非法治下的审批转变为法治下的适当干预，变权力本位为权利本位，规范政府行为，变审批经济为自主经济，变核准主义为准则主义。由于我国市场经济的建立不是自发过程而是改良转变，有突进的特点，政府权力在干预经济时显得无所适从。在如何处理行政权力干预经济时面临的任务是两方面的，既要限制、取消某些行政权力的同时，亦要强化、增加某些行政权力。对行政权力的行使上既要破旧还要立新，不仅要体现在政府干预经济的范围上，还要体现在干预的手段和方式上。

行政权力与市场主体的关系分析

我国的市场经济脱胎于计划经济体制，行政权力的行使者——政府往往也拥有市场主体的一些权利，而一些企业组织也拥有部分行政权力，行政权力作为公权力就与这些经济活动中的私权利（所有权和经营权）存在着或远或近的关系，这就决定着不同类型的市场主体权利接受行政权力的影响（如保护、侵害、平等对待等）会各不相同。

第一种类型，行政权力与市场主体经营权联系密切。在我国当前的经济活动中，有一种主体既有完全的财产所有权，又有独立的市场经营权，还有一定的行政性权力。这种主体的典型代表就是既作为公司，又作为行政机关。例如根据《烟草专卖法》成立的中国烟草总公司和国家烟草专卖局及其各地分公司和烟草专卖局，同样的主体还有盐业公司和盐务管理局的关系。在这些行业中公司与行政机关不分，大多都行使行政管理职能性质的行政权力。在经济活动中容易形成的弊端就是行业垄断、攫取暴利或官僚主义、效率低下。

第二种类型，行政权力与市场主体的所有权联系密切。这主要表现在我国国有企业的财产所有权和对国有企业的行政监管权的关系上。政府作为国家的代表，对国有企业行使资产的所有权，拥有行政职能的行政机关行使对国有企业的市场监督管理权。虽然国有企业拥有自主经营权，但这种对国有资产使用支配权都是不完全的法人经营权。在经济活动中，对于国有企业的经营权，政府既可以从所有权人的身份干预，又可以从市场管理者的身份干预，或者把所有权和行政权混合使用进行干预。因此在经济活动中，由于这种双重身份的不当干预而产生两大恶果：一是容易形成这一企业的市场垄断，破坏了市场经济的统一、平等和自由；二是造成企业经营的官僚化，而非以独立的市场主体经营去获取利益的最大化，使企业沦为行政机关的附庸。

第三种类型，行政权力完全独立于市场主体权利。这类行政权力是政府作为管理者干预经济活动的权力，从权力的内涵上可分为二个层次。一种是宏观的市场调控权，通过“政府调节市场，市场引导企业”模式进行；另一种是微观的市场监管权，这是各个经济行政管理机关对市场主体直接进行监督管理的权力。这种对市场干预的权力也易于被滥用，在法律缺席情况下经常表现为权钱交易，或者出现拉赞助、乱摊派、乱收费等现象。行政权力成为某些政府官员获取私利的工具，他们可以借助于行政权力干预市场来增加某个行业或企业的利润，人为地制造出利润，要求这些获得利益的市场主体向其“进贡”，他们也可以滥用经济行政权力产生的结果使一些市场主体利益受损失作为威胁，迫使这些市场主体割让部分既得利益给他们。“行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性和腐化性”。在市场发育程度较低的市场经济发展初期，市场经济的法治化程度越低，行政权力干预就越广泛，干预的自由裁量权就越大，政府的腐败行为越盛行，市场主体的不法活动就越猖獗。

经济行政权力的法律界定

（一）明确规定经济行政权力行使的法律边界

第一，依法规定经济行政权力的权源和目的。经济行政权力作为一种公权，它与私权的权源上有着本质的不同，私权是市场主体的固有权利，经济行政权力和所有的公权一样，它并不是政府所固有的权力，而是一国公民为了经济良性发展而通过法律赋予政府的行政职责和法律义务。经济行政权行使的目的不是为了政府利益，更不是行业利益和部门、地方利益，而是为了市场经济的整体利益，为了维护和实现市场主体的经济权利，其只能是一种实现权利的手段。

第二，经济行政权的法律界定必须采取“显性界定法”。市场主体的权利是一种可以推定的权利，只要法律未禁止的都是市场主体所隐含的权利。根据“法律保留”原则，经济行政权力在法律上只能采取列举式规定的方法，通过“权力清单”来穷尽行政权力范围和权能，这是经济行政权力行使的界限，也是经济行政权力的行使合法性、正当性的明确判断标准。如对社会有限资源（包括消费资料、生产资料、信贷等）的行政权力分配过程中，依法明确规定公开享有分配权力的机构、权限、活动范围、分配的依据和标准等。

第三，对经济行政权力的结构进行分化和相互制衡。“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡”。为了防止过多、过大的经济行政权集中于某一行政部门、某一个政府官员，经济行政权力领域要进行有效的分化，这不仅是社会分工的专业化程度提高的需要，防止某一经济行政权的多部门重复行使和交叉争权，同样也是权力法治的需要，经济行政权力之间互为监督和相互制约，也是确保行政权力对经济活动的依法、正当、有效的干预。

（二）市场主体的权利即经济行政权力的行使界限

第一，市场主体权利是经济行政权力的基础。在公民权利与政府权力的关系上，应当以权利为本，权力是为权利服务的。权利与权力之间应以权利为本位，权利与权力的关系应当是：权力以权利为前提；权力以保障权利为目的；权力以权利为界限。市场经济下市场主体所拥有的权利（如财产所有权和独立经营权），都是典型的私权。根据“私法自治”理论，私域是整个社会的基础，私法是整个法制的基础，私法较之公法具有优越地位，设立公法的目的在于保障私权的实现，私权非有重大的正当事由不受公权力主体限制和剥夺。市场主体的权利作为私法上的权利，所涉及的是“自治领域”，作为公权力的经济行政权力不仅不可触及，而且还有保护其完整性、独立性的义务。

第二，法律应尽可能多地明确市场主体的经济权利。在市场经济中，政府与市场主体的关系不仅仅是单纯的行政管理关系，还有作为民事主体的政府与市场主体的平等民事关系，决不能混淆这两种关系，决不允许作为民事主体的政府把行政权力介入到民事关系中。在法律的规定中要尽可能多地明确市场主体的经济权利，作为民事主体的市场主体首先拥有的是财产所有权，这既包括利益归属的静态权利，还包括市场上加以充分利用的动态权利，此外还拥有对国有资源和集体资源的利用权、自主劳动权、自愿交易权等经营权。当然，市场主体权利不同于政府权力的形式，表现在其还有众多隐含在法律中随时可以推定的权利。

第三，赋予市场主体制约经济行政权力的民主权利。市场主体的私权本身就具有对抗公权行政权的效力，构成了对行政权力的一种制约。在市场经济中主要是通过赋予市场主体三种程序性权利来制约经济行政权力：一是参与式权利，通过参与经济行政权力行使的过程来制约经济行政权力；二是压力式权利，通过在经济行政活动中的申请、知情、抗辩等方式来形成对经济行政权力行使的压力；三是监督式权利，通过批评、建议、复议、诉讼的活动来监督经济行政权力。

（三）确保经济行政权力在市场经济中的中立地位

第一，确保经济行政权力的精简高效行使。政府从过多的经济活动中退出来，扔掉计划经济时期权力，走向“小政府大市场”的管理模式，把更多事情交给“看不见的手”即市场去调节。减少不必要的经济行政权力意味着缩小政府规模，减少各层拥有经济行政权力的大小官员，减少滥用经济行政权力创租、寻租的机会，“由于政府在配置资源中起着举足轻重的作用，就使得政府成为了各种利益集团寻租的猎物”。把权力寻租的可能性限制在最小范围内，并且精简的政府也大大便于对行政权力监督。此外在经济管理中，要杜绝搞个人审批，以推广招标、拍卖等市场经济的手段和制度，防止经济行政权力的非公共运用。

第二，除非公益目的，切断经济行政权与所有权、经营权的嫁接，减少权力寻租的机会。政府可以消除市场形成的垄断，然而在所有的垄断中，最严重的恰恰是政府垄断，因为最可怕的垄断不是市场垄断而是权力垄断，以保护市场、保护有序竞争为名展开的种种政府管制，更易于转化为政府垄断。因此，除少数公用性行业外，在大多数行业，不得利用政府权力限制其他企业自由进出，不得设置进入市场的人为障碍。对许多公用性行业和服务性行业禁止独家公司垄断，政府不得为这种垄断提供直接或间接保护。

第三，取消市场主体的各种特权。市场经济是公平竞争的经济，市场经济必然要确保市场竞争主体的平等地位。因此，除非为公益目的，理应废除各种各样的优惠政策和税缴减免的特权，取消不同市场主体之间的差别对待，取消各种五花八门的违反公平竞争的做法，任何政府部门都没有特殊的经济行政权力，经济行政权力的目的只能是确立一个平等、有序、公平的市场竞争秩序。

参考文献：

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