农村资金互助合作社发展问题研究：以江苏沿海地区为例

董金玲　李秋建　宋念雨

摘要：农村资金互助社根植于农村，服务于农村，是正规金融的有效补充，但是在其发展过程中出现了很多问题。本文以江苏沿海地区两个重要城市连云港、盐城为例，分析了当前沿海开发背景下两地农村资金互助社存在的问题，据此提出了规范和引导农村资金互助社发展的对策建议，并指出，农村资金互助社的健康发展是缓解当前江苏沿海开发资金不足的重要手段。

关键词：江苏沿海地区；农村资金互助社；发展问题

欠发达地区的农村金融市场供给不足，而发达地区金融机构又过于集中，在正规金融供给不足的约束条件下，农民自发创设的资金互助合作社出现了，这种自发的、微型的民间机构，不是金融机构，却做着金融业务，对这种与主流银行大相径庭，游离于正规金融制度之外、却又能有效补缺，具有普惠制的新事物如何定位定性，困扰着经营者和监管者，如何规划和设计它的未来，关乎农村金融制度创新和对广大农民的金融供给。本文就近年来在盐城、连云港等地区大力发展的农村资金互助社进行了专题调研，并对农村资金互助社的规范发展提出了相关建议。

1农村资金互助社的发展现状

早在2005年，盐城阜宁县硕集镇农民自发注册“阜宁县硕集镇富民合作社”，并且开展相关合作融资活动，2006年，在该镇经验的基础上，盐城市在亭湖区便仓镇正式开展试点，2007年，试点开始大范围进行。到2011年，试点个数发展到134家，入社农户1376万户，吸纳资金规模达1716亿元，投放资金余额1399亿元，累计投放互助金近50亿元，其中90%以上投放于现代农业和农民创业，为有效解决农民融资难、融资贵，为现代高效农业发展和促进农民增收发挥了积极的作用。在连云港，灌南县已发展农民资金互助合作社25家，社员人数11万人，入股资金16亿元，贷款余额13亿元。比较具有代表性连云港市合信农村资金互助社自2009年12月26日开业以来，由成立初期的50万元注册资金发展到股民社员存股600余万元，累计释放贷款1500万元，为当地的股民社员的种植业、养殖业等方面的发展带来了动力和能量，也为存入款项的股民社员增加了实实在在的利益。

农村资金互助合作社的作用体现在以下几方面：一是帮助农民增收致富。盐城全市农民资金互助合作社有近35%资金投放用于农民投资创业，为农民投资创业搭建了融资平台。二是解农民生活燃眉之急。农民资金互助合作社主要解决生产所需资金，同时，对农民生活所需小额资金也进行投放，所占比例为10%。三是促进农村金融机构服务的改善。农民资金互助合作组织的兴起，增加了农村微型金融服务主体，打破了农村资金融通单一的局面，促进了农村金融机构改善服务质量。如阜宁县硕集镇开展农民资金互助合作试点以后，当地农村合作银行明显感到竞争压力，立即增加了服务人员，增加了该镇对农村的贷款额度，改善了服务质量，农民因此得到实惠。

2农村资金互助社存在的问题

2012年10月15日，连云港市灌南县“现代农民资金互助合作社”、“兴农农民资金互助合作社”、“便民农民资金互助合作社”、“咱们农民资金互助合作社”等4个农民资金互助合作社突遇资金周转困难，其中两家合作社直接关门。调查发现，这四家农村资金互助社被一家贷款公司所控制，共涉及约2500名储户，储额达11亿元，而管理人员大部分被收买，互助社资金大量被挪用到房地产投资上，严重超出了相关法律规定的合法经营范围。同样的情况在盐城也出现。受当地担保公司等民间借贷资金链断裂影响，2012年12月盐城多家农民资金互助合作社遭遇挤提存款，其中情况较为严重的是位于盐城射阳县陈洋镇的农民资金互助合作社。陈洋农民资金互助合作社吸纳存款大约4000万元左右，巨额兑付压力下，该社在兑付了数百万元资金后，一度宣布停兑。此后，射阳县政府介入，要求陈洋农民资金互助合作社尽快变卖资产回笼资金，12月20日，该资金互助合作社恢复兑现，但只兑付到期的社员存款，未到期的不予提款。

上述案例发生在连云港、盐城，但是类似的情况在全国都出现过，这些案例当中暴露出的问题也是其它农村资金互助社的共性问题。主要表现在：

21 监管不到位，责任不明确

农村资金互助社是作为新型的农村金融机构，满足农村金融需求，促进农村发展而发展起来的，严格的监管是保障农村资金互助社健康持续发展的必备条件。农村资金互助社的发起设立一般门槛较低，但低门槛并不代表当地审批部门就可以放低审批的条件。对连云港农村资金互助社的调查发现，这几家农村资金互助社大都有外地企业入股，资金互助被完全控制。我国《农村资金互助社管理暂行规定》中明确规定，入股条件必须是户口所在地或经常居住地在入股资金互助社所在乡镇或行政村内，连云港等地的审批部门居然批准了外地农村资金互助社的设立，可见其审批不严，把关不力。另一方面，由于专业知识的缺乏，很多地方监管人员连最基本的会计报表都无法看懂，对互助社经营监管长期缺位，放任自流，致使其背离办社宗旨，采取做假账、非法集资等手段，将大量资金转向牟取高额利差行当，直到资金链断裂相关部门才发现。调查发现，实际工作中县委农村工作部是农民资金合作社业务主管和牵头调度单位，此外配合监管的部门有人民银行、金融办、审计局、民政局等单位，都是平级单位，很难协调在一起，所以大多数时间都是各自为政，在监管缺失的情况下，内部管理失去了制衡，再健全的规章制度也无法得到有效的执行。

22 资金来源渠道缺乏，风险较大

早在2006 年 12 月，银监会就出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策若干意见》，允许农民和农村小企业发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织，尽管一开始就有“章程”、“制度”等条文对其经营过程进行规范和约束，但仍然无法避免“乱象丛生”的现实。大丰法院网2011年10月24日一则题为《大丰法院反映农民资金互助合作社违规放贷现象应予重视》的调研信息称，“近年来该院受理涉及农民资金互助合作社纠纷案件40余件，其中农民资金互助合作社违规向合作社成员以外主体放贷案件10余件，该类行为不仅扰乱了农村金融秩序，降低了宏观调控效果，而且给农村稳定增加了不和谐因素，应予高度重视。”

为什么农民资金互助合作社那么热衷于违规向合作社成员以外主体法放贷呢？原因只有一个——高利息诱惑。在连云港的案例当中，连云港四家农村资金互助社以15%的利率为诱惑非法展开存款业务，其挺而走险也反映出来农村资金互助社资金不足，资金来源与渠道缺乏的问题。按照规定，农村资金互助社不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务，不得以该社资产为其他单位或个人提供担保，因此农村资金互助社的资金只能接受社员的存款，向社员发放贷款，这就使得农村资金互助社的资金来源结构比较单一，限制了其发展规模。另一方面，出于存款安全考虑，一般村民更倾向于将资金放于更加安全的银行，农村资金互助以小额贷款为主，成本高，利润低使得农村资金互助社竞争力欠缺，在获得资金方面优势并不明显。

23 内部管理混乱，风险控制能力弱

目前农村资金互助社内部管理不规范主要表现在：一是一些地方在审批设立时，由于对主要发起人的任职资格把关不严，从而使牵头人对办社方向、内部管理制度了解甚少；二是民主办社、民主管理制度没有得到有效落实。在连云港等市，虽有统一的《农民资金互助合作社示范章程》、《农民资金互助合作社监管办法》和财务会计核算制度等，但仍有一些社置有关管理制度于脑后，重大经营方针少数人说了算，搞“家长制”或“家族式”控制，社员的主体地位没有体现出来，社员制没有真正落实。

按照规定，农村资金互助社必须设立监事会，在一些重大事件时需要召开社员代表大会。由于农民受到自身的文化水平和专业素养的限制，很难做到有效的监督。一般情况下，农民难以看懂会计报表，也没有管理监督的经验，因此在监管上存在困难。在外部监管缺失的情况下，内部管理就失去了制衡，经理的权限就失去了制约从而可能产生道德风险。正是这种内部监督的缺失导致一些农村资金互助社在资金被挪用很久之后，仍然没有人发现。从风险控制能力来看，由于农村资金互助社面向客户群体的特殊性，使得其发放贷款面临一些难以预见的风险。例如2013年初爆发的禽流感给养殖家禽的农户造成了巨大的损失，这种风险一般难以预见，爆发突然，缺乏有效的预警机制。一旦爆发，农村资金互助社将面临贷款难以收回的尴尬局面。

24 办社宗旨不突出

一是一些合作社偏离“为农性”、“互助合作性”的办社宗旨和目的，一味追求利润最大化，盲目扩大规模，直接或变相高息吸纳“互助金”，把农民资金互助合作组织办成准“商业银行”；二是发起人基础股金（农民资金互助合作社资本）分红普遍较高，有的农民资金互助合作社资本回报率高达10%以上，远远高出银行同期存款利率，这与合作社“资本报酬有限”的根本原则相悖。三是互惠性不够突出，使用互助金的相当规模社员未能分享到合作社二次盈余分配，或即使少数人分享到一点红利，也未达到《农民专业合作社法》和《江苏省农民专业合作社条例》二次返还盈余比例的要求。

3规范发展农村资金互助合作社的建议

31 完善监管体系

中国银行业监督管理委员会关于印发《农村资金互助社管理暂行规定》的通知第十五条规定，经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。根据此条规定，农村资金互助社的设立必须是由银行业监督管理委员会颁发金融许可证，这样把它纳入金融监管的体系，从而避免地方党委的农工部、农办等部门多头管理而又监管不利的局面，真正从制度上保障农村资金互助社监管措施得以执行，监管水平专业到位。

32 增加资金来源渠道

农村资金互助社的特殊性质决定了其已具备了一些政策金融机构的作用，国家应该加大对农村资金互助社的资金支持，为农村资金互助社的基础设施，人员配备，提供大力的支持。要放开农村资金互助社从金融机构融入资金的限制，增加农村资金互助社资金来源渠道。农村资金互助社在一定程度上可以作为一个桥梁，把商业银行和广大农户联系起来。由于农村资金互助社扎根当地，能够很好的解决农户贷款分散，数额小，信息不对称等问题，是正规金融的有效补充。对于银行来说农村资金互助社是一个很好的客户，可以考虑由商业银行向农村资金互助社提供数额较大的优惠贷款，最后由农村资金互助社通过自身的业务把贷款具体分散地到各个农户的手中，这其中也需要国家给予一定的优惠，使得农村资金互助社能以较低的利率获得商业银行的贷款。另一方面完善和健全农村资金互助社接受捐赠的体制，增加农村资金互助社接受捐赠的来源渠道。

33 突出办社宗旨，增强风险控制能力

农村资金互助社被农民亲切的称呼为“农民自己的银行”，互助社产生于农村，服务于农村，发展于农村，因此应该明确自己的办社宗旨。在农村资金互助社的发展过程当中，应该以服务农村，满足农村金融需求为己任，明确自己的服务对象，不能为了追逐利润而肆意提高贷款利率，更不能以高息为诱饵揽储。从风险控制角度来看，提高农村资金互助社管理人员的专业素质是各种监督措施得以执行的必备条件，可以由政府开办培训班，发放学习材料，通过组织学习等多种措施提高农村资金互助社管理人员的素质。农村资金互助社亦可以通过帮助农户改良技术，生产条件，推荐保险的方式，降低市场风险，从而降低自己的经营风险。

参考文献：

[1] 范玲，朱新山，孙迎联发展农民资金互助合作的几点思考[J]江苏农村经济，2011，（11）

[2] 刘娟，李明贤基于投资者保护的农村资金互助社发展研究[J]农村经济，2012，（7）

[3] 何学松农村资金互助社出资模式与运营偏离——基于河南省农村改革发展综合试验区的调查与思考[J]商业时代，2011，（18）

[4] 杭天扬农村资金互助社的发展模式研究——基于监管效率角度[J]金融经济，2012，（10）

[5] 王桂堂农村资金互助社的金融功能及地位分析[J]中国农村金融，2012（14）

[6] 易俊农村资金互助社内部制度设计与评价——基于江苏某社的实例分析[J]经济与管理，2012，26（5）

[7] 朱文浩农村资金互助社运行机制与发展成果分析[J]农村经济与科技，2012，23（9）

[8] 孙环保农民资金互助合作社试点问题与对策[J]江苏农村经济，2011，（3）

[9] 王景新，李玲苏浙农村资金互助合作组织的调查与思考[J]中国集体经济，2009，（33）

[10] 辛德利，吴圆一盐城富民农村资金互助合作社运行模式研究[J]全国商情·理论研究2010，（10）

[11] 赵慧峰，郭洪生农民资金互助社的信贷规则[J]会计之友，2011，（20）