地方政府融资平台风险状况及其防范措施

杨玲

摘要：地方政府充分利用了手里掌握的大量非经营性资产，如土地、城市基础设施等，这些资产流动性不高，但是其开发与建设却需要大量地资金投入，因而各种形式的地方政府融资平台应运而生。虽然这些资金的流向大部分是城市基础设施建设，使城市发展有了一定提高，但融资平台的大量借款，也带来了一系列的风险。本文分析了当前地方融资平台存在的风险、产生原因及防范措施。

关键词：地方融资平台；风险；地方债务；防范措施

一、背景

1992年上海城投的成立标志着国内地方政府融资平台雏形的出现，随着我国城市化进程不断加快，城市基础设施建设需求不断增加，为突破城市基础设施建设的资金瓶颈和国家禁止地方政府发行债券进行融资的法律障碍，不同类型的地方政府融资平台应运而生，出现大量集融资、建设和经营、债务偿还为一体的城市投资公司即为单独的企业法人，其具备融资的身份可以代替政府进行直接或间接融资，实现地方政府市场化的融资目的。

然而地方基础设施水平低，建设资金需求量大，随着地方政府性不断扩大的债务规模，越来越引起人们注意的是地方政府融资平台的风险和隐患，其原因从地方政府债务风险的角度看，如今地方财政收支的紧张，地方政府债务风险加大；从外在原因来看，当前房地产行业的泡沫前景可能导致其很大程度的破产，政府却过度举债，使得政府的偿债压力变大，但收入的减少使得偿债能力下降。政府资本是在政府融资平台的建设、运作中最为常见的问题，然而地方政府融资平台不但没能发挥积极作用，还带来了一系列的风险。

二、地方融资平台现状及风险分析

2008年底，中央政府就退出的投资计划总额高达4万亿，其中就有28万亿需要由地方政府和社会资金来完善，就此各地纷纷开展基础设施建设，比如：铁路、公路、机场等。中国人民银行和中国银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的知道意见》中鼓励通过创新地方投融资模式的途径来筹集地方政府的资金。

城市建设的速度和规模体现了地方政府官员的政绩，而GDP的增长速度需要大量的资金来刺激，依靠政府融资平台，政府就可以获得大量的贷款，虽然这些资金的流向大部分是城市基础设施建设，使城市发展有了一定提高，但融资平台的大量借款，也带来了一系列的风险。

1法律及会计合规性风险

地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格，虽然国家相关部门明确规定，各级地方政府部门在《担保法》 规定之外的任何担保行为均属于严重违规行为，其担保责任无效，但各地仍以各种形式每通过非正规渠道进行融资。此外，用同一固定资产向多家银行抵押贷款的现象时有发生，使得地方融资平台的融资规模扩大，债务规模也随之扩大，虽然缓解地方政府财力短缺，然而这些都没有政府预算的统一管理。

2融资平台运作不规范风险

地方政府融资平台初期组建时大部分都是政府官员的“熟人”，甚至有的由政府官员担任负责人，其对于政府的融资决策和风险控制没有专业性，缺乏专业人才，这在很大程度上致使地方融资平台的管理风险更大。此外，由于这种和政府关系密切，容易产生政企不分的现象，也使融资平台难以形成有效的公司治理结构。在实际操作中，也容易受政府或“上级”控制，其责任主体十分模糊。

3地方政府偿债风险逐渐累积并加大

地方融资平台贷款中有很大一部分是政府性债务，依靠政府信用获得的，因此地方政府融资平台的债务是与地方财政收入息息相关的。地方政府的融资方式多为招商引资、拍卖土地，这就必然会导致地方政府过度依赖拍卖土地收入的现象，如政府若要开发某个城市的某个偏远地方，就会拍卖这块土地，修建房屋，渗入房地产经济，再来招商引资。而在当前形势下房地产业的起伏较大，有俗称“泡沫经济”，假如一旦经济萧条，土地价格就会大跌，房地产的泡沫经济就会破灭，这样地方政府的财政收入将会减少，显然会加大偿债风险。据统计，地方政府近一半的偿债资金来源都是拍卖土地所得，典型的如杭州、上海，其土地出让金收入已经超过了千亿。

政府类投融资平台是由当地政府发起建立的，其对外融资部分是用政府信用作为担保，而投融资平台本身的还款信用很难反映出来。而非盈利性和半盈利性政府投融资平台本身无法做到自负盈亏，需要完全或大部分依赖政府的各种补贴。由于平台企业不能承担违约后果，违约成本较高，也将加重地方政府的负担。

4银行压力加大，金融风险日益凸显

由于我国大部分平台公司财务实力十分贫乏、资产负债结构极为不合理，尚未达到发债的条件，而且平台公司大多数也未上市。因而平台公司筹资的主要渠道是银行贷款，使得我国银行承担巨大的信贷压力。

同时，各大银行又把地方政府的融资平台作为贷款营销对象之一，通过降低银行贷款利率和降低贷款条件等营销方式，不断增加对地方融资平台的贷款量。不仅使银行利润空间被严重压缩，而且由于这些资金大多用于基础设施建设和公益项目，收益低且不稳定，还款大多归入以后年度财政预算，最终又导致地方政府债务逐年累积。在目前各个银行之间没有信息共享机制，难以获取地方政府的全面负债信息，也无法客观了解地方政府的偿债能力的情况下，银行仍未控制对地方融资平台的贷款投放总量，最终导致地方融资平台出现过度融资，同时银行出现呆账、坏账的风险愈发增大。

此外，由于当前城市基础化项目建设的资金需求量大，而且基本来源于银行中长期贷款，期限比较长，因此短期内一些问题不会暴露出来，但是一旦进入集中还款的时间周期，将导致项目资金失衡，无法偿还借款；而另一方面由于银行中长期贷款的不断增加，导致银行贷款结构逐趋不平衡，因此会有我国商业银行资产负债周期错配问题的出现。

5外部监管力度弱，宏观调控难度大

许多地方融资平台在银行贷款的门槛很低，使得地方政府成立更多的地方融资平台，大量的向银行举债，甚至有些平台公司规模还不足以抗拒债务风险。加之地方融资平台多依托于地方政府，管理不规范，对其监管的力度就较弱，容易滋生腐败问题，实际中也出现了把融资挪为它用的现象。

由于地方政府融资平台的特殊性，将会加大国家宏观调控的难度。这可以从两方面来进行分析：第一，如果实行“急刹车”的方式，采取紧缩信贷政策，停止对负债超标的融资平台进行贷款，这样容易发生流动性危机，不利于地方经济的稳定健康发展；第二，如果国家政策调控力度不够，地方的负债情况不能得到有效的控制，那么，最终还款责任将会由中央政府承担。

三、风险防范措施

1从地方政府方面来防范

首先，针对地方政府对其地方财政不公开透明的现象，应提高地方财政的透明度，政府机关应及时披露全面的财政信息，避免一些机构或官员“暗箱操作”、中饱私囊现象的出现。如可利用网络媒介等形式，公开政务信息，公开地方政府财政收支状况，同时不断提高信息的更新速度，建立一个交流和互动的平台，增进民众和政府的交流，增加民众的监督，从而增加财政信息的透明程度，提高社会公众监督机制。并且地方政府作为融资平台的最终责任人，有义务以公开、透明的方式对外公布地方政府的财务状况和债务信息，以供与其有信贷关系的金融机构进行参考和监督。同时政府应做到统一借款，统一来使用，统一还款，有助于解释地方财政中的潜在的风险。

其次，应该明确地方政府的责任，将投资目光放在社会资本参与不够的领域上，实现政府职能的战略性调整。具体来说，一是，划清地方政府和融资平台的投资权限，对于非经营性项目，如交通道路、城市环境、教育等的投资建设应纳入财政预算，对于准经营性项目，如供水、轨道等项目的发展可由地方政府提供相应的补助，另外，对于存在稳定收益的经营性项目，可由融资平台独立进行融资和运营；二是规范地方政府的投融资行为。对于地方政府而言，应严格控制地方政府的过度担保行为，避免一些不合规的现象发生，明确规范其举债规模，同时政府官员在本期内的投资规模应与任期内的财力相匹配，避免过度透支地方未来财力；三是，认清地方政府与融资平台之间的相互关系。明确地方融资平台的债务也是地方政府的一部分，一旦平台公司出现严重的债务问题，则应追究相关政府官员的责任；四是，尽量使地方政府下属的各单位的固定资产能够转到同一地方融资平台名下进行整合，为地方政府贷款进行担保，防止一项资产多次担保现象的出现，但在这一过程中要坚持政企分开。

2从银行方面来进行防范

首先，在贷款初期，银行应严格执行审批程序，全面了解地方政府的信用情况，如财政实力、债务情况、经济基础等，对信贷总量实行控制，不能随意突破；

其次，在贷款后期由于地方政府融资平台借款主要是为政府服务，资金使用主要为地方建设所用，因此银行应关注贷款的用途，对于资金流向与用途不明确的应及时和政府和相关部门沟通。

3从融资平台本身来进行防范

地方融资平台应严格按照国家相关规定成立运行，并结合实际情况，建立相关的融资操作标准和相应的制度流程，规范地方融资平台的融资行为，这样有利于促进改革国家融资体系，建设地方基础设施所需要的大量资金需求得到满足，形成较为规范的地方融资机构。

聘任有专业经验的人士来管理地方融资机构，专业人员的风险规避意识比较强烈，可为地方融资平台规避更多的风险。防止地方政府官员管理，将融资平台视为财政敛财工具，忽视对地方融资平台规范发展的现象。

4完善外部监管机制

银监会要密切监管银行资金流向，要加强对商业银行和信托投资公司等金融机构的风险监管，建立健全地方政府负债的风险管理制度，并提示金融机构关注贷款与信托投资风险。各监督机构和司法部门在对地方政府债务实行风险控制过程中，把跟踪检查和重点检查相结合，形成全方位的立体行政司法监控体系，对举债项目的财务活动实行全程覆盖，对地方政府的债务和财政状况进行严密的监管。地方政府融资平台从融资建立到项目运行的一系列环节，金融机构和当地居民等是其涉及到的关联对象。因此，应完善社会群众和媒体监督机制。

5完善法律监管机制

撤销不符合规定的融资平台，规范合规平台机构的管理机制，在人员任用上实行回避制度，撤销与政府有特殊关系的管理人员。对违反国家规定的平台机构和政府人员实行法律严惩制度。

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