治理视域下武汉市养老机构发展问题研究

2016-12-29杜力

中国科技纵横 2016年15期

杜力

【摘要】随着武汉市人口老龄化速度的加快，如何发挥武汉市养老机构的功能，如何定位地方政府、社会组织等主体在养老问题中的角色显得十分重要。本文选取了武汉市中心城区和远城区多家养老机构作为研究对象，通过实地调研和数据分析，找出了武汉市养老机构发展过程中存在的问题，并以治理理论为依托对如何解决武汉市养老机构发展过程中的问题提出了一系列对策和建议：明晰多元治理主体的角色定位，发挥多中心治理主体在社会问题治理过程中的功能，变革传统单一主体主导的治理模式，促进武汉市养老社会化。

【关键词】治理养老机构发展问题

1 问题提出的背景

2013年党的十八届三中全会提出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序[1]。这是执政党第一次在公报中使用“社会治理”一词。公报指出改进社会治理方式，在发挥政府主导作用的同时，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。同时提出要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。可见，在社会主义市场经济条件下，政府不再是唯一的公共管理主体，市场主体和社会组织都应该是社会治理的主体，都应该而且必须参与到社会治理的场域当中，承担相应的社会责任，协同共治，从而实现善治的目标。

2015年政府工作报告提出：加强和创新社会治理。深化社会组织管理制度改革，加快行业协会商会与行政机关脱钩。支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。鼓励社会力量兴办养老设施，发展社区和居家养老[2]。政府支持群团组织参与社会治理，鼓励社会力量兴办养老设施，发展多种养老模式，发挥社会组织在养老问题治理过程中的作用，缓解人口老龄化带来的家庭和社会压力。随着人口老龄化的不断加剧，“单位中国”下政府包办养老机构解决公民养老问题的模式已经无法适应社会需要，政府倡导社会力量参与养老问题的治理，实现养老社会化。

我国养老问题多元主体共同参与的现实要求有着深刻的理论基础——治理理论。治理是指民间组织运用必要的公共权威和制度规范，与政府分享公共权力，共同管理公共事务的持续过程[3]。从公共物品的分类上来看，养老服务属于准公共物品，而非纯公共物品。因此在养老服务的供给上，政府不是唯一的主体，社会企业、社会组织和公民主体都可以参与养老公共服务的生产和供给的过程中。正如美国学者登哈特所说“政府既不应该掌舵，也不应该划桨，而应该服务”[4]。因此，在实现养老社会化的过程中，只有明确多元主体的角色定位，倡导协同共治，发挥多中心治理主体在养老问题的社会治理过程中的功能，才能实现养老事业的长足发展。

2 武汉市养老机构的发展现状

2.1 养老机构基本情况

“单位中国”体制下，大部分人都是“单位人”，养老问题基本依靠单位解决，而城镇低收入群体和农村“三无”、“五保”老人的养老问题主要由政府兴办的养老院、福利院解决。然而计划经济条件下的“单位”，也基本上是由政府行政主导的。因此在“单位中国”体制下，政府是养老问题治理的唯一主体。随着人口老龄化的加剧，养老机构这种政府兴办的“内源式”发展路径给政府财政带来了沉重的负担，在新形势下必须向多元主体共同参与的“外源性”发展路径转变。

从养老机构的数量上来看，自2005年以来，武汉市共新增的民办养老院超过100多个，床位数超过3万余张，民办养老机构数量出现良好上升势头。其中，2009年武汉市民办养老机构115家，床位11211张，入住率56.65%，民办养老机构数量是公办的8.2倍，床位数为2.6倍。但民办养老机构工作人员给只有公办的1.2倍。从市场贡献来看，民办养老机构所占市场份额高出公办23个百分点，对低收入人群的贡献尤为重要。到2014年底，武汉市各类养老服务机构总计200余家[5]。

从养老机构的投资主体来看，政府公办和国企创办的养老机构规模大，入住率高，甚至出现“一床难求”的现象；一般民办养老机构则规模较小，设施简陋，入住率不高，但是由社会企业作为投资主体，创办的养老机构以及由社会知名人士或者团体集资创办的养老机构，其养老机构也呈现规模大，设备全，入住率高的特点。例如：蔡甸区侨亚颐乐园老人村是由武汉侨亚集团投资建立的占地100000平方米。拥有床位数800张的大型养老机构，而黄陂区木兰银龄老年公寓则是由一群退伍军人集资创办占地面积26000平方米。拥有床位数184张的养老机构。

从上述现象来看，武汉市养老机构的数量呈现上升趋势，且以民办养老机构的增长为主。这就说明社会资本和社会力量开始参与到养老问题的社会治理过程中来，公民主体的协同参与意识和社会力量的协同共治能力在不断增强。这种“外源性”养老机构的增长更能适应养老需求的多样化，为公民提供多种不同层次养老服务。

2.2 养老机构的资金来源

投资主体的多样化是多元主体参与养老问题社会治理过程的具体体现。“单位中国”体制下，养老机构的投资和运营主体主要是政府或者公有制单位，这种投资主体结构单一，资源严重依赖政府公共资源的“内源式”发展路径，虽然可以实现人人享有均等化的养老服务，但是服务质量普遍不高，不能满足人民日益增长的物质文化生活需要。通过“外源性”发展路径，不仅可以拓宽资金来源渠道缓解政府投资的压力，而且多元主体的共同参与，有利于实现社会公共资源的有效配置，增强社会组织和公民主体参与社会治理的能力。

目前武汉市养老机构的类型，从资金来源上分类可以分为三种：公办型、社会企业创办型和私人创办型。

公办型。这类养老机构主要是由政府出资和公办企业或事业单位出资建立的养老机构。例如：江汉区社会福利院、武昌区社会福利院、武钢南山老年公寓、武钢阳光福利院都属于公办性质的养老机构。这些养老机构的投资主体是政府和公办企业或事业单位，资金充足，资源获取能力强。因此，在用地审批，规划设计以及配套设施等方面都具有一般养老机构无法比拟的优势。但是，随着市场经济的不断发展，政企分开等政策的推行，这些公办养老机构在后续资金的投入上，呈现出“去公办化”的趋势，政府和公办企业或者事业单位在这类养老机构的运营资金来源构成中所占比重不断减少。此类养老机构在资金来源方面开始形成机构自筹与公共财政投入相结合的局面。

社会企业创办型。这类养老机构的出资人是社会企业。例如：蔡甸区侨亚颐乐园老人村和合众优联老年社区都属于社会企业创办的养老机构。在对养老机构的数据分析中，笔者发现社会企业出资创办的养老机构占养老机构总数的比例较小。这类养老机构具有资金规模大德特点，其资金来源主要是企业自筹和入住老人所缴纳的费用，以及市、区两级民政局所给的两级床位补贴。

私人创办型。这类养老机构的出资人主要是公民主体。例如：武昌区阳光福利院、江汉区永康老年公寓等养老机构都属于私人创办型。这类养老机构的运营资金主要来自私人自筹和民政局补贴。而民政局的补贴又分为建设补贴和床位补贴，其中建设补贴是养老机构在建成后，经民政局检查验收达标后，政府一次性给予的资金补助；床位补贴则是民政局对机构住满六个月及以上的床位数量给予的补贴。因此，可以说机构入住率对私人创办型的养老机构具有重要影响。

不同投资主体创办的养老机构提供的养老服务质量有所差别，收费标准也有差异，能更好地适应不同层次收入群体的养老需求，与政府单一投资主体下的养老机构相比，服务方式多样，服务内容丰富，服务水平也有所提高，更有利于实现养老问题社会治理的目标。

2.3 养老机构的人才队伍建设

作为公共管理主体的公民，也应该是养老问题社会治理的主要参与者，而养老机构内部人员更是养老服务的直接提供者。他们的专业能力直接影响了养老机构的服务质量，影响着入住老人的生活质量。“单位中国”下是一个封闭式的社会，西方的组织管理理论、护理知识和观念没有传到中国，养老机构的管理人员主要是政府或者机构兴办单位选派的人员，采取的管理方式和组织结构主要是一种行政组织管理的架构，缺乏有效性和专业性；在老人护理方面主要采取的是“照顾”而非“护理”，缺乏护理技能和知识，依靠生活经验照顾入住老人。养老机构的“外源性”发展，除了投资主体的多元化以外，还应该有专业人员的外部引入。

从养老机构的护工来源看，既有通过正式的投简历招聘进入养老机构的，也有通过非正式渠道进入养老机构的。通过与养老机构负责人的访谈了解到，通过正式渠道招聘进入养老机构的护工基本上都取得了专业护工执业资格证，而通过非正式渠道进入养老机构的多为未取得专业护工执业资格证的下岗职工、离退休人员以及进城务工的农民。

从养老机构的护工培训来看，医养结合型养老机构不仅有完整的培训体系还有自己的培训机构。护工人员的培训通过养老机构附属的医疗机构进行。例如：新洲区仁生老年公寓的护工培训，主要是通过仁生医院护理部进行的专业培训，注重实际操作的培训。而一般的传统型养老机构自身没有培训体系，员工培训主要由武汉市民政局组织，这种参观式培训缺乏实际操作指导，培训时间短，加之大多数护工年龄偏大，学力较低，培训提高的可能性较低，因此培训作用甚微。

从养老机构的护工的待遇来看，目前武汉市具备执业资格的专业护工的基本工资水平一般在2500—3000，缺少执业资格证的护工的基本工资在1500—2000。由于护工的劳动强度较大，很少有长时间从事此项工作的人。因此，大部分护工未能与养老机构签订劳动合同，也没有社会保险。除此之外，社会对护工的认可度较低，大多数社会成员认为照顾老年人是一项不光彩，类似于封建社会佣人的工作，所以很少有年轻人和专业人员从事护工工作。

公民主体参与养老问题社会治理的方式主要是人员参与，可以简单地分为专业人员参与和非专业人员参与。在专业人员参与方面，主要是专业护理人员和专业社工的引进，专业护理人员为入住老人提供专业的护理服务，专业社工为入住老人提供心灵关怀，而非专业人员的参与主要是指志愿者参与养老机构的日常活动，丰富入住老人的生活。因此养老机构的人才队伍建设是实现公民主体参与养老问题社会治理的有效途径。

2.4 政府购买公共服务

公共选择理论指出公共物品的生产与供给是可以分开的。“单位中国”体制下养老公共服务的生产和供给是由政府承担的，存在资源配置效率低，服务质量差的问题。而养老服务属于准公共物品，从公共物品的性质来看，不能完全交给生产私人物品且以盈利为目的的市场企业进行生产。由于存在政府失败和市场失灵的风险，因此在养老机构的生产和供给上应该采取政府购买公共服务的方式进行，一方面弥补政府资源配置效率低的缺陷，另一方面避免市场失灵带来的养老服务的匮乏和高成本。

所谓政府购买养老服务，是指政府为了履行服务的社会职能，在公共财政的社会福利预算中拿出经费，向社会各类服务机构，通过公开招标或直接拨款资助服务的形式购买养老服务[6]。因此政府购买养老服务分为两大类：政府购买社区居家养老服务，政府购买机构养老服务。当前武汉市养老服务主要采取“内包”的方式进行，直接购买公办养老机构的服务，而对民办养老机构服务的购买较少。在武汉市各区10家不同层次和地域的养老机构实地调查中，只有两家养老机构有政府购买的经历，一家是公办的江汉区社会福利院，一家是新洲区仁生老年公馆。其中阳逻街街道办事处购买了仁生老年公馆老人“一键通”的服务。简而言之，武汉市政府购买公共服务还处于初级阶段，政府购买大多以“内包”的方式进行，没有通过公开招标的方式，引入市场竞争，实现公共资源的优化配置。

“单位中国”下政府是养老服务的直接生产者和提供者，这是计划经济时代政府是唯一合法的公共管理主体的直接体现。部门失灵理论阐明了现代社会因为市场失灵和政府失败对社会运行机制的影响，通过探讨市场、政府和社会组织这三种制度形式的差异及其互补性，来论证民间组织的存在以及同政府建立合作关系的必要性。因此，政府购买养老机构公共服务，是多元主体协同参与养老问题社会治理的有效路径。在“大政府，小社会”的中国，只有政府让渡活动空间，养老机构、其他社会组织以及公民主体才有发挥作用的可能。

3 武汉市养老机构发展过程中的问题及原因分析

3.1 中心城区与远城区养老机构供求矛盾突出

公共物品的供求矛盾是指公共物品的供给和需求之间不匹配的问题，主要存在供过于求和供不应求两种情况。传统观点认为随着我国人口老龄化的发展，家庭养老功能的衰退，养老机构的床位将供不应求，因此得出政府应该加大养老机构建设的投资，增加床位量以避免供不应求的供求矛盾。这种观点固然有一定的道理，但是它忽视了经济成本、距离成本以及信息不对称给入住老人带来的影响。

通过对武汉市中心城区与远城区10家具有代表性的养老机构，发现以市中心为圆心，距离市中心远近程度对养老机构的入住率具有直接的影响。江汉区永康老年公寓，地处江汉路步行街附近，入住老人123人，入住率100%；武昌大家庭养老院，地处武昌徐家棚社区，拥有200张床位，入住老人110人，入住率约56%；新洲区仁生老年公寓，地处新洲区阳逻街，拥有床位536张，入住老人80人，入住率约为15%；黄陂区红叶康复养老院，地处黄陂区城关地区，拥有床位93张，入住老人37人，入住率39%。

江汉区永康老年公寓受访老人说道：“我是今年4月份才住进这里的，不知道哪个养老院比较好，收费在承受限度内，只能四处打听，之前去过江汉区福利院，根本没有床位，好不容易找到这里，还是找熟人帮忙安排的。现在城里的养老院床位都比较紧张。”而在与新洲区仁生老年公馆负责人的访谈中，该机构负责人说：“新洲区是郊区，与中心城区相比，交通不够便捷，老人子女在城里工作，每周看望老人存在一定困难，所以市中心的老人都不怎么愿意来；而郊区乡镇的老人，抛开经济条件不谈，观念就是一个很大的阻碍，乡里的老人普遍都认为进养老院是儿女不孝的表现，也都不愿意来，因此，入住率一直很低。”同样，黄陂区红叶康复养老院的院长说道：“这两年入住老人增多了，主要是因为我们与区下面乡镇的乡村医生建立了联系，让他们推荐一些有意愿入住养老院的患病老人到机构一边养老一边治病，并给乡村医生一定的提成费，所以入住率比一般郊区的养老院要高一些，根据我对这个行业的了解，郊区养老院的入住率一般都在30%左右，床位空缺比较严重。”

从上述数据对比和受访人员的访谈记录中，我们不难看出，武汉市中心城区养老机构入住率高，床位量饱和，少数养老机构出现“一床难求”的现象；远城区养老机构入住率低，床位空缺量大，床位供给相对中心城区养老机构来说更充足。因此，武汉市养老机构床位相对充足，其供求矛盾主要表现在与中心城区与远城区的“供需倒挂”的矛盾，而非传统意义上的供给小于需求导致的供求不平衡。

3.2 养老机构缺乏社会认同

权力一般是指一个人或者一个群体和机构操纵以及形塑民众的观念和能力[7]。它是一个人让另一个人去做某事的能力。而权威是指博得他人尊敬和使他人自愿按照自己的意愿做某事的能力[8]。由此可以看出权威与权力相比，更容易获得治理主体地位的合法性。而合法性又是把权力进一步转化为权威过程中的关键因素。这实质上正是认同感和信任感才是社会和政治机构得以持续和持久的运行的基础。政府在所有的公共管理主体中最具权威性，也是拥有权力的实体，而养老机构作为公共管理的主体，它不像政府那样为大众所认同。因为政府权威有法律作为支撑和保障，而养老机构的权威来源于社会大众的认同。

养老机构社会认同度的获得主要通过自身宣传和媒体报道两种方式获得。目前武汉市养老机构的宣传方式多为发放宣传单、张贴宣传海报，少部分机构通过公交实体广告，户外广告牌以及自身网站进行宣传，极少的养老机构通过报刊等新闻媒体进行宣传。由此可见，武汉市养老机构的宣传方式单一且传统，受众有限，无法对养老机构进行全面有效的宣传。宣传方式有限，宣传效果不佳制约了养老机构获得社会认同，取得社会治理权威的能力。

除此之外，媒体的报道也是对养老机构的宣传和形象塑造，是间接获取社会认同的基础。江汉区舞台社区养老院的负责人说“老人在养老机构、经常生病、因故去世或者发生意外就会对养老机构造成负面影响，这是显而易见的事情。也是我们从事这个行业的最大风险。其实，老人患病、因故去世或者发生意外，很多时候不是机构的责任，或者不完全是机构的责任。因为，老人本身身体功能退化，较一般人更容易生病，正常死亡也应该被理解。但是，一旦发生此类事情，家属就会找机构扯皮，或者找来记者采访报道，而媒体在未弄清楚事实的情况下进行一系列报道就会对机构造成极其不利的影响，也会让原本计划入住养老机构的人打消入住的念头。”

只有信任存在的地方，制度和权威才有实施的基础，而失去了社会认同的地方，权威和其各种各样的制度也将难以维系。养老机构属于社会组织，与作为传统公共管理主体的政府相比，其权威不是来源于法律，而是直接来源于社会。因此，武汉市养老机构缺乏社会认同，限制了其参与社会治理的作用。

3.3 养老机构护理人员结构不合理

治理主体的多元化要求不同主体明确自身的角色定位，各尽其能，各担其责，从而实现善治。护理人员是养老服务的直接生产者，也应该是养老问题社会治理过程中的参与者。他们的专业素养直接影响到养老机构的服务水平和入住老人的生活质量。

在实地访谈中，一位护工就“是否懂得护理知识”谈到“这不就是照顾人吗，以前在乡下也照顾过自己家的老人，一些基本经验还是懂的”；而一位机构负责人则说“这个工作有人来做就不错了，有证的人很少会来养老院，都去了医院或者诊所，谁来做这个照顾人的辛苦事呀”。关于人员培训一个机构负责人说“我们养老院没搞过，但是民政局每年会组织几次，不过说实话，也没什么用，就是去参观一下其他做得好的养老院的培训时怎样开展的，培训时间短，以观摩为主，基本学不到什么”。

从访谈资料可以看出，当前武汉市养老机构中的护理人员结构不合理，主要体现在个方面：一是年龄结构不合理。目前武汉市养老机构的在职护工多为40—50岁左右的中年妇女，年龄偏大，继续学习培训的能力有限，客观上限制了养老机构服务水平的提高；二是学历结构不合理。在职护理人员中只有少数人士持证上岗，大部分人缺少护理从业资格证，学历一般多为初中、小学学历，文化程度低。从当前护理人员的结构来看，存在自主学习能力差、文化程度低、专业水平低的问题，这些廉价但不专业的护理人员影响了养老机构服务水平的提高。因此，加强养老机构护理人员队伍建设显得尤为重要。

3.4 养老机构服务水平有限，承接政府职能转移的能力不足

养老机构社会化是指由政府通过政策和资金的主导，引进社会力量（包括企业、个人、非政府组织）采取合作、政府购买服务或政府予以资金补贴社会运营的方式[9]。“单位中国”下养老机构是政府化的运作方式，政府是养老公共服务的直接生产者和提供者。随着多元共治的社会治理体系的形成，养老机构承接政府职能转移，参与养老公共服务的生产和供给是必然趋势。

2014年武汉市社会组织评估结果公示中仅有3家养老机构获得5A，17家养老机构获得4A，50家养老机构获得3A，而参评机构达到123家[10]，养老机构达标比约为56%。从这一数据来看，目前武汉市养老机构发展水平参差不齐，总体服务水平有限，无法顺利承接政府养老公共服务职能的转移，能够按照政府标准完成政府购买服务的养老机构屈指可数。因此，政府购买养老服务主要采取“内包”的方式进行，或者直接与服务能力高的养老机构合作，没有采取公开招投标的方式。

政府购买服务是养老机构与政府合作治理养老问题的直接体现，而要实现多元共治的善治目标，一方面需要政府有让渡空间，购买服务的意愿，另一方面需要养老机构具备承接政府职能转移，接受政府购买的能力。因此，养老问题的社会治理不是简单地政府还权于社会，而是需要政府正确定位和养老机构顺利补位相结合。

4 基于治理视角的武汉市养老机构有效发展路径

治理，意味着公共管理主体的多元化，公共部门、第三部门、社会企业以及公民主体在建立“伙伴关系”的基础上，协同参与社会问题的治理。市场失灵理论、政府失败理论向我们揭示了市场和政府存在弊端。因此，在社会问题的治理过程中，充分发挥各个管理主体的积极性，强调协同参与显得尤为重要。

4.1 运用“互联网+”技术，构建养老机构信息服务平台

治理理论认为善治的基本要素包括六个方面：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效[11]。其中透明性就要求政府、养老机构以及公民主体之间信息共享，政府失败和市场失灵的共同体现就是信息不对称带来的政府行政效率低下，寻租以及市场失序。因此，通过多元主体的信息共享，实现多元主体的相互监督和高效运作，有利于增强政府对公民需求的回应能力，提高市场对顾客的有效回应，从而实现善治。

目前武汉市养老供给不平衡，主要是中心城区与远城区养老机构之间出现的“倒挂”现象。造成这种“倒挂”现象的主要原因是需求者与供给者之间的信息沟通不畅、不对称。

在与新洲区仁生老年公馆入住老人的访谈中，一位汪姓老人说到“我住过几个养老院，公办的住过，民办的也住过，原来在中心城区住，很拥挤，活动场所有限，早想搬出来，但是一直苦于找不到新的养老院，直到今年跟儿女出来旅游，看到了户外广告，打电话咨询以后，在这试住了一个月，这里环境也好，服务也不比公办的差，活动场所也大，比市区的养老院还好，就是很多人对郊区有偏见，觉得这里的服务肯定没有市区的好”。

因此运用“互联网+”技术，将互联网与传统养老产业相融合，构建武汉市养老服务信息平台。“互联网+养老”就是通过互联网技术及其平台，将供给者的基本信息，通过数据分享和处理，在养老服务信息平台上，对外公布，需求者可以通过用户端查找相关信息，如价格、床位量、服务评价、服务特色、专业人才队伍，对武汉市养老机构的现状及动态有一个直观的了解，可以根据自己的需要，选择合适的机构[12]。除此之外，作为监管部门的民政部门，可以通过养老服务信息平台的内网，对全市范围内的所有养老机构进行实时监管，及时发现问题，发布培训公告等等。通过“互联网+养老”的新模式，不仅可以了解用户需求，做到以人为本，而且可以通过信息透明化，实现信息共享，缓解“倒挂”现象带来的公共资源的浪费和配置不合理，还可以发挥政府部门的监督功能，实现多元主体，协同参与，各负其责。

4.2 创新宣传方式，增强社会认同

治理理论认为统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行，而治理则既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制[13]。作为非政府机制的养老机构，没有正式权力作为基础，也就缺少权威，而权威的获得源于社会认同。因此增强社会认同是养老机构参与社会治理的前提。

增强养老机构的社会认同，同样需要多元主体发挥各自的作用。作为公共部门的政府应该主动搭建公共宣传平台，引导社会舆论朝着有利于培育养老机构的方向发展。例如：组织开展寻找“武汉养老机构最美护工”活动，通过新闻媒体宣传优秀护工的感人事迹，来正面塑造武汉养老机构的形象，同时也可以提升护工人员的社会地位；作为养老服务生产者的养老机构应该“开放办院”，让社会大众走近养老机构，了解养老机构的生活。

新洲区仁生老年公馆负责人谈到“我们院建有一个电影院，每周都要跟入住的老人放一次电影，每次都会邀请街道、社区的老人跟入住老人一起看，活动室也是开放的，附近的老人经常过来跟入住老人下棋，打牌，邻里街坊都很认可我们，入住的老人也不觉得孤单，慢慢地，还有街道里的老人带着老伴一起住进来了。”

可见，“开放办院”不仅能丰富养老机构入住老人的生活，让老人尽快适应新环境，重新建立熟人社会，减少孤独感，还可以增强社会大众对养老机构的认可，塑造良好的公共形象；作为公共舆论窗口的新闻媒体应该本着公正的原则，对养老机构的报道多样化，不应放大负面报道，而不宣传正能量。通过多元宣传主体，构建多样的宣传渠道，发挥不同主体的宣传功能，增强社会大众对养老机构的认同。

4.3 加强养老机构自身能力建设，提高专业水平

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程[14]。它一方面强调政府与社会组织对社会问题的合作共治，另一方面善治作为治理的最佳状态，它的理想目标是公共利益最大化。在养老问题的社会治理过程中，政府与养老机构协同共治，一方面需要政府还权于社会，而另一方面要养老机构具备治理能力，顺利承接政府职能转移。因此加强养老机构自身能力建设，提高专业水平，是养老机构有效参与治理的必然要求。

作为公共资源的掌握者，政府应该加强对养老行业专业人才的培养，为养老机构的发展输送专业人才。通过建设和完善社会工作专业人才队伍建设，与高校合作培养专业社工人才，弥补养老机构专业社工不足的问题；通过公共服务外包的方式，将护工培训服务交给专业培训机构运作，增强培训效果，提高护工专业水平。养老机构自身要完善内部培训体系，为工作人员提供继续学习提高的机会；机构之间应该加强行业交流，通过经验分享会、发展论坛的形式学习现金管理经验，提高管理水平。而社会工作者和护理人员则应该树立终身学习的观念，积极参加专业培训，通过自我学习不断提高服务水平。

4.4 积极发展政府购买服务，增强多元主体协同共治的能力

英国学者斯托克提出了治理的“五种观点”：①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威[15]。简而言之，就是说在社会问题的治理过程中的多元主体之间存在着相互依赖的关系，并最终将形成一个治理网络。

中国是行政主导型社会，社会组织的发展走的是“内源性”发展道路。社会组织对政府公共资源的依赖是当下社会组织发展面临的现实问题。在养老机构自身能力有限，人才队伍不健全的背景下，通过政府购买服务的方式，引入其他社会组织进入养老领域，提供专业服务有利于增强多元主体协同共治的能力。例如：政府通过购买专业社工机构的服务，向养老机构派驻专业社工，有利于缓解养老机构社工人才缺乏的现状；通过购买专业培训机构的护理人员培训服务，有利于提高培训的效果，增强养老机构护理人员的专业素养；通过购买养老机构的养老服务，有利于促进养老机构内部建设，增强养老机构的社会认同。因此，通过政府购买的方式不仅能实现公共资源的优化配置，而且能够促进多元共治的治理网络的形成。

5 研究结论与讨论

研究表明：当前武汉市养老机构的发展困境主要是由于内部建设不足和缺乏外部支持和认同造成的。而通过多元主体协同参与，合作共治的多中心治理模式，一方面需要加强养老机构基本能力建设，创新宣传方式从而增强社会认同，提高养老机构参与治理的权威，另一方面需要政府转换自身角色，鼓励和引导社会力量参与治理，同时加强对养老机构的监督评估，从而形成一个多中心治理模式，实现善治的目标。

参考文献：

[1]新华网，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[OL]，2013，11.

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