新《预算法》背景下央行经理国库制度研究

■国家金库江西省分库课题组

国库是国家金库的简称，是负责办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨业务的专门机构。新《预算法》再次立法明确了人民银行经理国库体制，同时也将近年来国库管理制度改革的重要成果上升为法律规定。这些新的制度既是现代公共财政管理理念在《预算法》中的体现，也为央行进一步深化完善国库经理制度提供了强有力的法律保障。本文就新《预算法》实施背景下,当前央行经理国库面临的困难与问题以及如何进一步完善央行经理国库制度进行了研究和探讨。

一、新《预算法》背景下央行经理国库制度的主要内容

与原《预算法》相比较，新《预算法》有关人民银行经理国库工作的法律条款既有传承，也有突破。

（一）维持央行经理国库体制不变。继续保留了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的立法规定。虽然《预算法》并未对“经理”二字做出明确规定和说明，但现行《国家金库条例》中国库的六项职责和六项权限，即“办理与拒绝办理”职责与权限，已赋予了央行经理国库的深刻内涵，可以在国家法律法规、方针政策和财经制度的规定范围内，正确地按照国库制度和预算管理规定办理国库业务，而对违反相关法律规定和政策要求的国库业务则有权拒绝办理。

（二）明确了全口径预算管理并对财政专户的设立作出严格的法律规定。规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，不再区分预算内、外资金，而是实行全口径预算管理；“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”，并对“违反本法规定开设财政专户”的行为明确了法律责任，进一步夯实了央行推进和完善国库单一账户制度的法律基础。

（三）明确国库集中收付制度的法律地位。规定“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，这是对多年来我国实行国库集中收付制度改革的高度认可，也为央行推动建立真正意义上的国库单一账户制度，实现“国库收支一本账”提供了法律依据。

（四）明确国库现金管理的法律要求。要求“各级政府应该加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”，这有助于地方政府及相关部门在确保国库资金安全性、流动性和收益性的基础上，加快推进地方国库现金管理制度化、规范化。

（五）明确规定退库事项。规定“已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理”，这为央行国库依法监督预算收入退库业务提供了法律保障。

二、当前央行经理国库面临的困难和问题

按照新《预算法》实施要求,当前央行经理国库主要面临以下困难和问题,一定程度上影响着人民银行经理国库职能和作用的发挥。

（一）法规制度不健全，弱化经理国库监督职能。一是未明确地方国库业务由人民银行分支机构经理的法律地位。新《预算法》虽然明确了中央国库业务由中国人民银行经理，但规定“地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，这给《预算法实施条例》中有关地方国库办理或经理制带来了争议。二是国库监督法律不健全。第一，新《预算法》虽明确央行经理国库体制，却未具体说明央行国库在预算执行中的事中监督权限；第二，央行经理国库的职责与权限，局限于1985年国务院颁布的《国家金库条例》及1989年财政部与人民银行联合颁布实施的《国家金库条例实施细则》，对于预算收支不正当行为国库有“督促检查、拒绝执行、或者拒绝办理”等权利，但《国家金库条例》及其实施细则出台时间早、条文笼统，未能及时反映国库监督工作的新内容、新要求。第三，《中国人民银行法》规定了人民银行对商业银行代理国库业务行为的监督检查，但未赋予对财税等征收机关涉及国库业务的柜面核算监督权。三是经理国库制度缺乏具体的实施细则。新《预算法》虽对财政专户管理、国库现金管理和国库集中收付制度等作出了规定，但都是原则性规定，尚未出台具体的实施细则，也未具体说明央行在执行落实相关制度过程中的职责与权限。

（二）国库收支流程不科学，影响国库集中收付效率。自2001年以来，国库集中收付制度改革虽然解决了财政资金多层次拨付、多户头存入的弊端，有效提高了财政资金的运行效率，但因改革试点方案自身存在国库收支流程不科学等缺陷和不足，国库集中收付未能实现真正意义上完全集中，有待在今后的深化改革中继续完善和解决。一是非税收入集中汇缴流程不科学，影响财政资金入库效率。现行财政收入缴库主要有逐笔直接缴库和汇总间接缴库两种方式。目前，绝大部分非税收入都采用汇总间接缴库方式。即缴款人从其开户银行将应缴款项先缴入财政部门主导设置的财政专户或非税收入汇缴专户等过渡账户，财政部门再定期或不定期汇总缴入国库。这种方式增加了非税收入入库环节，延缓了资金入库速度，同时也容易成为财政部门调节财政收入的“蓄水池”，而国库“看不见”，难以履行监督职责。二是国库集中支付业务流程不科学，影响财政资金拨付效率。按照改革试点方案要求，国库集中支付主要由商业银行代理，财政部门在代理银行开设财政直接支付账户和授权支付账户，由财政部门或预算单位直接向代理银行发出支付指令，代理银行按照指令将资金先支付到收款人账户，后再与国库汇总清算，这种“先支付，后清算”方式下，国库只能事后、被动汇总清算，不能掌握逐笔明细支出情况，极大地弱化了国库事中监督职能，并且代理银行“清算备用金”账户、零余额账户的存在使得国库单一账户的集中支付也未能有效实现。

（三）国库单一账户体系不合理，形成事实上的“第二国库”。受当时客观条件限制，2001年财政国库管理制度改革采取了“建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”这一过渡性改革方案，导致大量财政专户的存在，国库单一账户被国库单一账户体系替代，形成事实上的“第二国库”。一是财政专户余额居高不下，形成了“第二国库”。据调查，2014年某省财政专户利息收入是国库库存利息收入的9.1倍，表明大量财政资金沉淀在财政专户，形成国库单一账户之外的“第二国库”，不符合新《预算法》对所有政府收入纳入国库单一账户核算和管理的要求。同时，大量的财政专户资金存放在商业银行会对国家宏观调控和货币政策形成很大程度上的干扰。二是财政专户成为地方国库现金管理的变相渠道，加大了专户清理的阻力。2006年中央国库现金管理成功运作后，当前地方国库现金管理仅在北京、上海等6个省、直辖市进行试点。其他地方政府及财政部门出于财政资金保值增值的需要，借助财政专户单方面开展地方国库现金管理现象比较突出，表现在国库季末、年末财政拨款集中、资金总量大，加重了地方财政对财政专户的依赖程度，加大了财政专户清理的阻力。

（四）信息化建设不完善，影响国库业务处理能力。经过三十年经理国库工作实践和发展，央行国库建设并投产运行了国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息管理系统（TMIS）与国库信息处理系统（TIPS），即国库“3T”系统建设，基本实现了国库业务从手工到自动，从分散到集中，资金运行从中转到直达的“三大转变”，有效提高了国库业务处理能力，对提高国库服务水平进而促进政府效率提高产生了积极的推动作用。然而，受客观条件的影响和制约，国库业务系统在性能稳定性、功能健全性等方面还不够完善，尚不能完全满足新《预算法》建立国库集中收付制度、实现国库“收支一本账”的国库业务需求，在与财政、税务、海关、银行等跨部门的信息共享、业务拓展等方面还有待进一步完善。

（五）组织机构建设不完备，影响央行国库履职能力。现阶段基层央行国库普遍存在人员不足、年龄老化、知识结构单一等现象，为落实新《预算法》要求，国库需将政府全部收入和支出纳入国库单一账户进行统一核算，工作量急剧增大，现有人员恐难以满足工作开展的需要。此外，商业银行代理国库曾经作为人民银行经理国库的有益补充，为国库职能的高效履行发挥了重要作用，但随着商业银行经营行为市场化，作为非盈利性质的代理国库业务存在着代理银行重视程度不够、国库人员配备不齐全、内控制度不健全、风控意识薄弱、国库监管不到位等问题，严重影响了国库履职能力。

三、进一步完善央行经理国库制度的意见和建议

新《预算法》对央行经理国库提出了新要求。要切实有效履行好法律赋予的职责,必须对经理国库相关的法律法规、国库收支流程、国库账户管理、国库系统和组织机构建设等方面，做好顶层设计，进一步完善央行经理国库制度。

（一）完善国库相关法律法规。健全的法律法规是央行经理国库制度得以生存和发展的重要保障。《预算法》已明确规定了中央国库由中国人民银行经理，作为下位法——《预算法实施条例》应充分体现央行经理国库制度精神，建议《预算法实施条例》应对以下国库核心内容进行明确：一是国库的相关定义；二是地方国库业务由中国人民银行分支机构经理；三是国库的职责与权限，明确国库监督相关内容；包括国库对财政存款的开户和财政库款支拨的核算监督，对银行业金融机构代理国库业务进行监督和管理等。四是财政部门和人民银行在预算执行和国库管理中的职责分工;五是国库现金管理由财政部门与人民银行共同组织开展等。《预算法实施条例》出台后，还应适时修订《国家金库条例》，细化国库职责与权限，使经理国库在制度和法规的框架内运行。

（二）完善国库收支业务流程。一是推行非税收入直接缴库。在国库集中收入方面，取消非税收入通过财政专户收缴的集中汇缴方式，实行非税收入直达入库，减少非税收入收缴中间环节及资金的沉淀时间；二是优化国库支出流程。改变现行商业银行“先支付，后清算”的国库集中支付模式，改为人民银行国库直接办理财政直接支付和授权支付模式，即直接通过国库单一账户将资金支付到收款人账户；三是规范地方国库现金管理。在严格遵循地方国库现金管理应服从货币政策宏观调控的基本原则基础上，总结地方国库现金管理试点经验，进一步完善《地方国库现金管理试点办法》，积极扩大地方国库现金管理试点范围，全面促进地方国库现金管理规范化发展。

（三）完善国库账户体系。要改变当前国库单一账户体系的现状，实行国库单一账户管理，首先，必须按照国务院要求，清理取消财政专户。当务之急，要尽快明确“财政部审核并报国务院批准予以保留的专户”的具体项目，2年内逐步取消其余专户。其次，必须对国库账户体系进行完善。在为财政开立单一账户的基础上，建立国库存款账户体系。比如，为财政开立专户，用以核算经国务院批准予以保留的财政专户资金；为预算单位设立一个或多个账户,用以核算国库办理财政直接支付和授权支付业务，所有账户资金均纳入国库存款的核算范畴。

（四）完善国库系统建设。从微观层面看，为适应国库直接支付和直接核算财政专户资金的需要，必须完善国库会计数据集中系统(TCBS)、国库信息处理系统(TIPS)，增加人民银行无纸化直接办理国库集中支付业务的模块、财政专户业务操作模块，增加外币核算的功能、二级账户或子账户管理与操作功能，以满足财政专户“集中管理、分账核算”的要求，以及财政等征收机关业务公共需求、个性化需求。从宏观层面看，作为连接财政、税务、银行、海关等多部门的财政资金运行和信息中枢，国库信息化建设直接关系到财政资金运行的安全与效率以及政府公共服务和管理能力，应将国库信息化建设提升至国家层面，着眼长远发展，建设一个与“金税工程”、“金关工程”等同等重要的“金库工程”。

（五）完善国库组织机构建设。推行国库单一账户管理，实现政府所有收支国库集中收付，对国库人员数量与质量提出了新要求。为妥善解决当前基层国库普遍存在的人员不足、年龄老化、知识结构单一等问题，必须要作出制度安排，大力充实人员，优化年龄结构和知识结构,以满足新《预算法》赋予的经理国库各项职责的需要。同时，应积极创造条件，逐步收回商业银行代理国库由人民银行直接经理，促进国库组织机构的不断完善和发展壮大，为有效落实新《预算法》提供坚实的组织保障。

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