外汇管理改革进程中的新风险和相关建议

■ 骆 钰

一、外汇管理改革进程中的新风险

（一）银行“展业三原则”认识未统一，执行难落地

在思想认识方面，一种声音认为应该以银行自主管理为主，具体实施细则由银行按照自身情况自行制定，通过细化内部管理和完善内控制度落实“展业三原则”要求，外汇管理部门通过对银行内控制度建设和执行情况的评价和检查等方式督促其依法合规经营；另一种声音认为，“展业三原则”的落实和执行情况必须要有一个统一的尺度和认定标准，应该通过顶层设计进一步制定统一的操作指引和实施细则，有利于市场对政策的把握和银行合规性执行情况的认定。思想认识的不统一，导致展业三原则难以落地生根。客观上讲，业务背景、业务单证真实性审查涉及面广，面临的情况错综复杂，银行也受到人员素质、技术手段等因素的制约，加上政策层面又缺乏对“展业三原则”执行情况的认定标准，因此，面对激烈的市场竞争，各银行“展业三原则”执行差别较大，很容易出现“劣币驱除良币”的负面激励现象。从执行层面看，由于落实实质性审查职责要求更高，成本更大，且可能影响业务发展，因此，银行普遍停留在形式性审查阶段，对实质性审查要求认识不深，把握不准。

（二）外汇管理改革“管”、“放”不同步，银行传导外汇政策的有效性受到制约

简政放权以后，外汇局、银行、企业和个人的关系发生了根本变化，银行在外汇政策传导过程中起到更为关键的作用，但由于“放”的快，“管”的少，银行商业利益最大化目标与政策合规性要求之间的冲突和偏离度更大，影响了外汇政策的有效传导。一是银行内控制度与监管政策目标契合度不够。外汇管理政策改革后，银行未对自身内控制度进行系统的调整和跟进，内控制度设计普遍侧重于资金风险的防范和业务单证表面真实的审查，离当前业务背景实质性审查的要求还有较大差距。二是银行内控制度建设缺乏监督评估体系。在现有的外汇管理框架下，如何对银行内控制度建设和执行情况进行监督检查和评估，没有系统的规定，缺少一套各方认可的评判标准。三是银行从业人员和机构准入管理宽松。外汇管理改革后，对外汇从业人员的业务素质提出了更高的要求，但在法规和制度层面没有对外汇从业人员资质管理和宣传培训的明确要求，有些银行从业人员素质不能胜任岗位要求，仍然盲目扩张机构，潜藏风险隐患。四是对银行执行外汇管理规定情况考核结果运用不充分。当前，对于银行执行外汇管理规定情况虽然进行了分类评级，并对评级结果进行了通报，但对银行实质性影响不大，没有起到约束激励作用。五是银行对异常可疑线索报告的主动性不够。在贸易融资等外汇管理政策法规中，明确要求银行发现异常可疑线索应该及时向外汇局进行报告，但在实际工作中，主动向外汇局报告的情况很少。

（三）外汇监管政策存在漏洞，难以对违规行为形成有效约束，追责查处难度大

一是逃逸类企业监管手段不足。由于货物贸易管理改革后，风险防控主要依托于事后监测和分类管理，往往存在一定的时滞性，企业如果在短时间内集中完成违规行为，待外汇局降级分类或行政处罚前将公司注销，然后又通过注册设立新企业继续从事相关业务，则难以对其违规行为进行控制。二是货物贸易非名录企业监管政策“真空”。当前，对于不需要办理收付汇业务的单向货物进出口企业，不需要进行名录登记，外汇局对于出口不收汇或进口不付汇企业情况，无法进行货物流与资金流相互匹配的非现场核查，企业如果通过货物进出口变相的进行资产违规跨境转移则难以及时发现和形成有效监管。三是服务贸易监管政策宽松、分拆监管执行难到位。服务贸易改革后，对于5万美元以下服务贸易收支不审查相关单证就可以直接办理，有些企业利用这一便利政策，将大额资金通过分拆的方式轻松实现资金的跨境收付，政策法规虽然明确禁止此类行为，但并没有统一的分拆识别标准和相应的监管措施。同时，服务贸易由于只涉及资金的流动，没有相应的实物流动数据相对应，仅靠审查发票、合同和税务备案表等单证难以做到真实性审查，特别是对于一些无需缴税的服务贸易收支。四是数据信息采集不能满足非现场监管需要。主要包括海关特殊监管区域企业和电子银行个人结售汇等方面，其中海关特殊监管区域内企业，由于只采集区内企业进出境货物备案清单部分数据信息，不能进行全口径采集，使得无法对区内企业货物流和资金流进行有效匹配，影响非现场监管效果；对于电子银行个人分拆结售汇的监管，由于各家银行确定的“关注名单”不能相互共享，个人可以通过跨行办理结售汇业务的方式绕过政策监管。

（四）风险防控和应对的难度更大、形势更为复杂，相关体系建设与改革实践要求还有差距

一是监管手段弱化，对人员素质要求更高。货物贸易改革前，对于违规风险的识别有进出口核销监管系统和严格的业务单证要求支撑，违规操作的难度较大，货物贸易改革后，业务监管系统对进出口和收付汇的匹配性由一一对应变为总量核查，对应的业务单证也大幅简化，且多数业务都可以在银行直接办理，外汇管理人员对于风险的防控主要通过对主体行为的事后监测分析，监管手段大幅削弱，这对外汇管理人员提出了很高的要求，不仅需要掌握全口径的业务政策，还需要具备较强的计算机运用和数据信息处理能力以及一定的财务会计分析能力。二是监管关口后移，外汇查处任务重，风险预防机制不足。以事后监测、监管为主要手段的外汇管理模式，极大地提升了市场配置资源的能力，但作为监管方，风险应对处于被动地位，通常要等到异常行为或风险发生以后才能采取监管措施，由于外汇违规的特殊性和追责手段的有限，对于一些特殊的违规行为往往难以查处。三是银行外汇产品创新步伐加快，监管乏力。随着监管政策的松绑、科技技术的迅猛发展和市场风险的增加，银行在融资、避险、套利和互联网金融等方面的外汇产品创新明显增多，许多产品不仅处于监管的灰色地带，外汇管理部门对各银行机构外汇产品创新的种类、规模、运作流程和对政策的冲击、对跨境资金流动的影响都缺乏了解，监管更是无从下手。

（五）监管套利削弱政策效力，联合监管合力没有充分发挥

一是本外币监管政策存在差异。总体上来看，本币在跨境结算和境内使用等方面管理普遍较外币更为宽松，且不存在结售汇管理环节，市场主体可能通过本币替代外币交易结算的方式规避外汇管理，从而削弱外汇管理的有效性。二是跨部门监管成果没有互认互信。当前，外汇局、海关、税务部门都建立了分类管理机制，但各部门分类监管成果没有形成互认互信机制，处于各自为政的状态，不能形成监管合力。在外汇违规记录和异常可疑线索交换方面也没有建立共享平台，不利于对异常可疑主体的全面了解和监管效率的提升。三是部门履职关注重点不同。由于商务部门主要关注外贸外资数据的增长情况，并对增长贡献较大的企业给予一定的资金奖励，而对贸易投资背景的真实性、货物流与资金流的一致性和资金使用情况的合规性涉及较少，使得一些不法分子利用这一特点，通过各种违规操作虚增外贸外资数据，违法套取奖励资金，扰乱外汇市场正常秩序。

二、相关建议

（一）明确银行落实展业三原则基本要求，引入相应处罚条款

一是全面梳理外汇业务的关键风险点，根据风险防控要求，出台银行执行展业三原则监管指引，明确监管要求和银行责任边界，统一监管标准，并引入相应处罚条款，增强政策的操作性和执行力度；二是引导银行在“监管指引”的框架下，根据自身特点，建立分层次的客户、业务和单证审查机制，对不同客户、业务和单证进行风险划分，对高风险客户、业务和单证要加强审查，对低风险客户、业务和单证应该适度从简；三是加强外汇局与银行的互动，外汇局可以根据非现场监测发现的异常情况及时进行风险提示，对于风险提示的客户、业务银行应进行从严审查，银行也应该将发现的异常可疑线索及时向外汇局报告。

（二）加强银行主体分类管理，健全银行监管体系

一是完善银行执行外汇管理规定情况考核制度，要能够客观反映银行执行外汇管理规定的真实情况，并加强对考核结果的运用，根据考核情况对银行实施分类管理，对考核结果为B及以下的银行要加强检查频率和力度。二是建立银行内控制度自评估和评估制度。银行要将外汇管理政策要求切实嵌入自身内控制度，外汇局可以根据银行执行外汇管理规定情况和非现场监测情况要求银行对自身内控制度进行自评估，也可以由外汇局对其进行评估。三是内控制度作为银行防控风险的重要制度，其建设和执行情况要引入外汇管理政策法规，对于内控制度建设和执行不到位的要能够进行处罚。四是要加强外汇从业人员和机构管理。建立外汇从业人员知识测试制度，加强对外汇从业人员的培训，对新人员要求必须测试合格；建立和完善银行机构信息电子备案制度，加强银行结售汇机构的准入管理，将银行机构准入与外汇从业人员素质关联。

（三）完善监管政策，堵塞监管漏洞

一是加强负面信息披露。对于恶意违规的逃逸类企业，要加强信息披露的力度，不仅要通过互联网向社会公开企业违规行为，还要将逃逸企业法人代表违规信息纳入征信管理渠道，增加违规成本。二是改进名录管理。与海关部门进行协调，将企业在外汇局办理名录登记作为企业办理进出口通关的前置条件。三是加强服务贸易收支监管，明确服务贸易分拆标准。加强银行真实性审查责任，明确要求银行对于无法把握真实性背景的交易行为，不能仅仅依赖合同、发票和税务单证进行审查，可以要求企业提供相关部门核准文件或及时向外汇管理部门报告可疑行为。同时，明确服务贸易收支分拆的执行标准，建立分拆关注名单制度。四是加强数据信息采集和共享。加强与海关的沟通协调，将核查所需的全部进出口明细数据纳入货物贸易外汇监测系统，实现资金流与货物流的全口径匹配；建立个人结售汇业务关注名单信息共享制度，经核查确认的个人结售汇违规行为，纳入“关注名单”进行负面清单管理，并实现全国联网共享。

（四）重视风险预防机制建设，加强银行外汇金融产品管理

一是提高外汇管理人员综合素质。梳理业务系统运用、会计财务知识和法律知识与外汇管理政策的结合点，并有针对性的进行专题培训，同时，要加强上下联动检查和工作经验交流，加深对外汇管理法规和市场运行情况的理解。二是增加外汇局的业务控制权限，对于通过非现场监测等各种渠道发现的异常可疑行为，在银行和企业不能做出合理解释前，外汇局可以通过集体审议的方式对其下阶段业务办理进行控制，防止风险的扩大。三是建立银行外汇产品备案制度和报告制度。对于创新外汇业务产品，应该在一定期限内主动告知外汇局相关信息，包括产品名称、设计思路、主要特点、运作流程、会计处理和相关风险。同时，银行要按年向外汇局报送各类业务产品经营规模和风险事件。

（五）统一本外币监管体系，加强跨部门联合监管

一是统一本外币监管政策，加强本外币数据监测系统的信息共享，构建RCPMIS与国际收支申报系统、货物贸易外汇监测系统和资本项目信息系统的共享平台，实现跨境贸易本外币结算资源共享，提高对人民币与外币市场联动监测能力，最终实现对本外币跨境资金流动的整体监测与分析。二是要加强与涉外职能部门的监管协作，推进与商务、海关等涉外部门联合监管信息的互联互通，促进执法信息的互信互认，建立违规和异常可疑企业的名单交换机制和联合制裁机制。三是要推进政策目标同向。对于虚构贸易投资背景、骗取政府奖励的企业，一经查实，要及时向地方政府和商务部门进行通报，建议取消对企业的奖励资金，并依法进行查处。