进一步完善党政机关厉行节约制度建设思考

王玫

摘要：本文立足江西南昌，全面了解厉行节约制度建设的现状，总结厉行节约反对浪费的主要成果，剖析制度建设还存在的问题，研究提出进一步贯彻厉行节约反对浪费的措施，具体是三项为：一是切实强化行政成本控制理念，实行科学化精细化管理； 二是建立健全绩效考评，加强考核监督机制； 三是转变政府职能，适度运用财政税政策。

关键词：厉行节约 反对浪费 制度建设 行政成本 节约型社会

在新的历史发展时期，大力倡导党政机关厉行节约是落实中央八项规定，着力加强全党作风建设的一项重要内容。不久前，中央制定了推进厉行节约反对浪费制度建设工作方案，采取“1+20”的制度建设框架，涵盖预算管理、公务接待、公务用车、因公临时出国（境）、会议活动、办公用房、领导干部待遇、国有企业负责人职务消费以及审计、纪律监督等各方面。整个工作方案最核心的就是《党政机关厉行节约反对浪费条例》（简称《条例》）。这是中央首次将厉行节约上升到法规的高度，今后厉行节约反对浪费工作的推进也将有法、有据可依。《条例》可以说是一部关于厉行节约反对浪费的“基本法”。但实际效果如何，关键还在于贯彻落实。

一、贯彻厉行节约反对浪费的现状

（一）南昌市厉行节约的财政制度建设

2014年2月，《南昌市党政机关厉行节约反对浪费条例实施细则》（简称《实施细则》）颁布。《实施细则》针对《条例》的十二个章节六十五条规约讲落实，易操作，进一步细化为十二章九十三条工作指南。5月，南昌市陆续出台会议费、培训费、差旅费等经费管理制度，与之前的“三公”经费公开、公务卡强制结算目录等一起，基本完成制度框架建设。

（二）厉行节约是经济发展的必然要求

遏止三公消费，推行厉行节约是过去一年来政府政治体制改革内的一项重要内容，它是一项关系到国计民生的重大决策。2013年南昌市财政总收入完成558亿元，地方公共财政预算收入完成291.9亿元，地方公共财政预算支出达417.8亿元，收支基本维持平衡。但是南昌市在全国不属于发达地区，2013年城镇居民人均可支配收入26151元，低于全国26955元的平均水平，城镇居民和农村居民家庭恩格尔系数分别为35.2%和42.9%。2013年南昌市有18.30万人享受最低生活保障，占全市总人口的3.5%，还有为数众多的其他困难群众。据第六次人口普查统计，全市65岁以上老人38.89万人，我市已进入老龄化社会，老龄化程度不断加剧。未富先老，全市科教卫、社会保障、住房保障等重点事业支出均需要保持一个较快增长，财政收支压力巨大。公共财政应当取之于民，用之于民。只有通过厉行节约，提高财政资金使用效益，政府可以将每年节省下来的钱用于公众财政支出，提高城市建设，切实改善人民的生活水平。

（三）厉行节约对南昌市经济的影响

据南昌市统计局统计，2013年地区生产总值达3336.03亿元，按可比价格计算，比上年增长10.7%，增幅较往年有明显下降。据专业人士分析，由于中央银行采取的紧缩财政和货币政策，加之利率上升，经济增长速度仍将保持低位增长。

尽管厉行节约反对浪费系列政策的出台，短期内对南昌经济造成了一定程度的影响，但是据统计局2013年公报，南昌市2013年地区内企业（含中央、省属公司）实现进出口总额97.22亿美元，比上年增长17.3%，增长幅度是上年的3倍多。三次产业在固定资产投资中所占比重由2012年的1.1：42.9：56.0调整为2013年的0.9：44.2：54.9。投资结构进一步优化。拉动经济增长如果依靠“三公”消费，那极不正常。整个经济的发展将极不健康稳定。厉行节约有利于建立起一个健康的消费市场，有利于将现有的投资主导型经济模式转变为内需主导型经济增长，从而实现长期的稳步发展。

二、南昌市完善厉行节约取得的成果

（一）改革创新财政体制，形成行政成本管控机制

南昌市各级财政部门实行科学化精细化，全面实行全口径综合预算管理，将部门所有收入和支出全部纳入一本预算，严格实行收支两条线制度，全面推进部门预算改革，不断完善政府采购和国库集中支付制度，切实加强部门财务管理，全面推行公务卡结算，从制度上堵塞漏洞，成立绩效评价管理办公室，对财政支出进行绩效评价。

2013年南昌市行政支出83.92亿元，其中基本支出70.81亿元，与上年相比，行政支出总额上升仅达4%，而其中基本支出下降6%，表明我市行政成本得到有效控制。

行政成本中的三公经费支出也有了大幅下降。2013年南昌市本级三公经费决算支出13305.41万元，比预算少了7409.34万元，下降幅度达36%，支出总额比上年减少1619.82万元，降幅达10%。三公经费支出整体下降幅度都达到了中央要求的至少5%。

2014年南昌市继续巩固成果，着力开展公车、楼堂馆所、论坛活动等清理清查，深入开展节能降耗和小金库专项治理，行政成本将进一步降低。

（二）加强资产管理，降低行政成本

随着办公条件的逐步改善，南昌市各级行政机关占有资产数量不断增加。2013年，南昌市成立了资产管理中心，将市本级178个单位的房产、土地和对外投资进行整合，评估总价值达235亿元。这些资产被注入到城市建设投融资平台，为城市建设节约了投入资金。资产管理中心还开展了资产招租资产出租备案工作，仅2013年就集中招租房屋面积28.09万平米，租金达多9095.3万元，极大地降低了行政成本。

（三）顺利推行政府采购，节约资金巨大

2013年我市为贯彻厉行节约反对浪费政策，大力推进电子化政府采购管理和“区域联动采购”工作。政府采购预算编制率由原来的50%提高到90%。2013年批复采购计划5418件，较上年的712件有了大幅提高，采购规模达到43.43亿元，实际完成39.65 亿元，节约资金3.78亿元，节约率达8.72%。endprint

（四）纪检监督成果显著，节约风尚初步建立

为确保厉行节约等令行禁止，南昌市各级纪检监察机关坚持“节假日必查、工作日抽查、重点问题专查”，对公款吃喝、奢侈浪费、超标准接待、公车私用、公款钓鱼以及其他违反八项规定行为开展“拉网式”检查。仅在今年春节期间，南昌就组织33个暗访组进行暗访，市一级就核查车辆1836部，并对102家酒店、宾馆、娱乐场所、商场等进行了查访。对核实认定占用公共资源的私人会所做出了关停3个，停业整改17个的处理决定。今年以来，南昌共查处各类违反八项规定问题14起，处理有关人员25人，其中给予党纪政纪处分9人。通过这些专项检查，南昌市行政机关节俭蔚然成风。

三、厉行节约还存在问题

（一）厉行节约缺乏内在动力

相对企业成本而言，行政主体的支出政治性和公共性特征十分明显，来源又主要是纳税。这就导致一些行政主体往往偏重政治账而轻视经济账，很少考虑成本效益，在客观上缺乏行政成本意识，不能形成降低成本厉行节约的自主行为。同时，由于长期受到传统的消费习惯、文化习俗以及政治体制等的影响，有的行政主体甚至还存在花别人的钱给部门和给自己办事的思想，有着扩大行政成本的内在动力。

（二）行政成本控制较为薄弱

这几年，各级政府虽然建立了行政成本管控机制，但从总体上看，更多的是立足财务上的制度建设，还没有完全上升到法制上、行政上和社会整体。财务上的制度建设也存在不尽完善之处。从财务上看，财政部门还没有一个行政成本的统一界定，科目体系也没有成本核算内容，导致实际行政成本很难准确统计，不便衡量。从法制上看，还没有形成建设节约型政府的法律框架，还是限于规范性的文件。从行政上看，行政成本绩效考核标准还只在初步摸索阶段，还没有完全建立。同时，行政成本控制也没有与政绩考核等挂钩来。节约得不到奖励，浪费得不到制裁。从 整体社会来看，行政成本还没有公开，外部监督没有形成。

（三）预算软约束塑造“节约泡沫”

据报载，截至 2014 年 1 月 23日，全国已有 28 个省、区、市公布了地方 “三公经费”和行政经费预算，与往年相比，数字上有一定降幅。浙江降幅为30%，南昌市本级下降21%，广东、北京、湖北、上海、陕西等少数几地下降超过10%，其他大多地方只降低了5%，有的甚至根本没有提出要降的比例。

预算既然没有明确限制，当然不会有节约的实际压力。很多地方之所以在“三公经费”预算上相对宽松，可能是为了留出富余量，好在“三公经费”决算时，有一个漂亮“政绩”。建立在预算泡沫基础上的“节约财政资金”，症结就在预算软约束。南昌市本级虽然总体较好，但是全市个别部门、个别地区这类现象还有存在。

（四）纪检监督等推现象还是存在

多年以来，关于厉行节约、反对浪费的通知和禁令下发过多次，却依然此起彼伏、屡禁不止，究其原因就是“帽子底下没有人”，话说得很多，落实得很少。各级政府部门谁都说应该反对浪费，但谁都不承认自己浪费。浪费不浪费，没有统一的标准和规矩。相互攀比，互相推诿，呈现“司空见惯就不是浪费，习以为常就不是浪费”的怪像。

目前，很多浪费现象还都陷于网友点题，记者调查，媒体曝光，然后才是有关部门处理。先外部，后内部，先舆论，后处罚。因为外部发现和曝光的概率非常有限，许多浪费者抱有侥幸心理。中央政治局会议强调：“对铺张浪费行为要发现一起、查处一起，坚决维护制度的刚性约束力”。因此，要想真正杜绝浪费，监督部门就必须负起责任，千万不能等和推。

四、进一步加强厉行节约的若干建议

（一）切实强化行政成本控制理念，实现科学化精细化管理

诺贝尔经济学奖得主弗里德曼说过：“花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。” 一个人如此，一些政府部门亦是如此。

为切实贯彻落实厉行节约实施细则的决策部署，应进一步廓清行政成本控制的深刻内涵，以理念的创新打牢行政成本控制的思想基础。各级党政机关进一步创新思路、标本兼治、加大力度，更需要各级各部门多管齐下、高度重视、协调一致、合力提升行政成本管控水平。提出三点建议：

一要强化成本率理念。行政成本率考虑了投入和产出；即要求节约投入，又要求获得最大的行政成果，贯彻“节约支出是控制，提升效益也是控制”的理念，力求以最小的行政投入实现最大的行政产出。二要强化整体控制理念。行政成本既包括显性成本，也包括隐性成本；既包括直接成本也包括间接成本；既包括行政作为成本也包括行政不作为引发的成本。现行行政的会计成本核算也应该像全口径预算一样，包括行政的社会成本和经济成本，全方位立体地展现行政成本全貌。三要强化领导带头控制理念。由于行政成本的特殊性，只有领导机关和领导干部才拥有决策权、制定权和审批权。这就需要各级领导机关和领导干部带头树立成本意识、节约意识和控制观念，以身作则带好队伍，管好一方。

（二）建立健全绩效考评，加强考核监督机制

厉行节约反对浪费关键在于成本，控制行政成本关键在于执行，而执行的关键在于监督。财政内部监督和审计监督、人大监督，在这三个监督的基础上重点健全三个机制：一要健全绩效考评机制：财政预算绩效管理要实现全面推行；建立健全行政成本投入产出绩效管理指标体系；中心指标应增加职能实现程度、社会公众评价程度、服务对象满意程度等内容；完善事先、事中、事后绩效评价程序；充分吸收社会相关组织参与评价，以保证绩效评价的公正性、科学性和合理性。二要健全信息公开机制：要本着能公开的都公开，不公开是例外的原则，统一制定行政成本的公开项目、公开形式、公开载体等，增强行政成本透明度，主动接受社会各界的监督和质询。目前公开的“三公”经费支出只是政府运行的成本费用之一，政府的办公经费也是政府运行成本的重要部分。加快编制权责发生制的政府财务报告，公布政府收入费用总表和成本费用明细表。三要健全奖惩机制；要把绩效考评和监督结果，与预算安排、部门年度目标管理，甚至干部选拔任用等直接挂钩。对于绩效考核中出现重大违规违纪行为的，从严给予党纪政纪和法纪处分。endprint

（三）转变政府职能，适度运用财政税政策

厉行节约绝不是简单的省吃俭用，积累资本。省吃俭用的节约，是通过抑制消费增加投资。这种节约往往出现生产过剩，有效需求不足，陷入经济危机的怪圈，实质上是一种浪费。我们倡导的厉行节约是与反对浪费相结合的，其根本是消除导致有效需求不足的根源，实现资源的合理分配。政府作为资源分配的一个主体，贯彻厉行节约反对浪费的关键是转变政府职能。由市场主导资源配置，政府建构社会公平保障体系。

一是打破政府性垄断。政府性垄断主要是政府能够对金融、土地和矿产、产业准入与行政许可等软硬性资源直接控制，深度介入了资源的配置。政府应通过扩大金融主体、加强市场竞争降低存贷利差，削减融资成本等，打破国有银行对借贷资本供给的垄断。政府应降低财政收入对售卖土地的依赖，缓解地价上涨压力，并保障土地所有者权益。政府应大幅减少行政审批、核准与备案范围，减少对各类机构及其活动的认定，通畅企业经营。

二是实行结构性增减税。结构性减税，政府应通过减免政策扶持小微企业与战略性新兴产业，促进创新、扩大就业、引导产业结构升级，充分发挥市场作用，降低市场选择成本。结构性增税，是增加对生产资料（主要是财产）的课税，替代对劳动报酬的课税；增加直接税，减少间接税的比重。结构性增减税政策应做到总体平衡，以减为主和保护中低收入者财产性收入，加强对高收入者的监管。总的来说，调整财税制度应实现投资主体由政府向个人的转换，公平分配，加强市场的基础性作用，保障劳动者对剩余的占有与累积。

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