现阶段我国城市拆迁矛盾的特征、趋势及对策

朱 力，李琼英，2

（1.南京大学 社会学院，江苏 南京 210023；2.中共安徽省委党校 科社教研部，安徽 合肥 230022）

城市拆迁矛盾是指拆迁人对国有土地上的房屋等建筑物及其他附着物进行拆除而引起的拆迁人和被拆迁人就房屋保护、补偿和安置等问题进行利益博弈，由此产生的各种失调、纠纷与冲突，带来个体利益与公共利益受损、社会秩序失衡等一系列显在和潜在的社会风险。2013年《社会蓝皮书》指出，群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主，而由征地拆迁引发的群体性事件占一半左右[1]。如何在城市拆迁改造过程中保障公众合法权益、消弭矛盾冲突，实现和谐拆迁已成为今日社会治理创新中的一个重要课题。本研究在文献回顾、法律和政策梳理的基础上，借助座谈会和深度访谈等方法，通过对江苏、安徽、山东、湖北、四川五省75名城市基层干部的深入访谈，获得了关于城市拆迁矛盾的原始资料，为本研究奠定基础。

一、城市拆迁矛盾的主要类型

城市拆迁从目的方面可分为公益性和商业性拆迁，从拆迁客体性质方面可分为旧城改造、新区建设、棚户区、违章建筑拆迁等，其中引发的矛盾也较为复杂，主要有以下几种类型。

（一）房屋保护型拆迁矛盾

房屋保护型拆迁矛盾既包括对古民居、古建筑的保护而引发的拆迁抵抗行动，也包括因旧居难舍、故土难离等情结引发的抗拆，与补偿安置无关。在旧城改造过程中，古民居、古建筑保护是一个无法回避的现实问题，但短期经济利益驱动使一些地方政府忽略了对历史文化遗产资源的保护，损害了民众利益和城市长远的文化和社会效益，强行拆迁带来了一系列矛盾和问题。尽管这类拆迁矛盾范围相对较小，但产生的社会损失和社会影响却是深远的。旧居难舍、故土难离型抗拆原因多是一些年纪较大的老人对长期生活社区形成了过度依赖性，对未来新居环境产生畏惧情绪，以及中国传统文化中落叶归根、安土重迁等思想在老人心中的根深蒂固。当居住空间瞬时变换时会在一些老人中间引起恐慌心理和抵触情绪，由此产生拆迁矛盾，若拆迁人粗暴应对，则更会使矛盾激化。

（二）补偿安置争议型拆迁矛盾

城市拆迁改造是一个系统工程，它不仅涉及房屋的拆除，还包括补偿和安置，补偿方式主要有两种：产权置换和货币补偿，产权置换又分为原地安置和异地安置，不同的补偿形式会产生不同的矛盾。而安置也是一个复杂的体系，包含住房、教育、就业、医疗、养老等诸多方面，由此引发的矛盾也错综复杂。补偿安置争议型拆迁矛盾主要包括两阶段的矛盾：一是在拆迁前期由补偿形式、补偿标准、房屋搬迁和临时安置补助费、安置区位等方面存在争议引发的矛盾和冲突；二是在交房阶段，包括交房延期或在交房中出现的因新居结构、面积、位置、环境等方面与前期规划不符，房屋质量存在问题，新房购置资金不足等引发的矛盾，如访谈案例1中所述。该类矛盾在拆迁矛盾中最为突出，也是拆迁矛盾的主要发生领域。

访谈案例1：0A11005①

拆迁不可避免地引发很多社会矛盾。主要的矛盾有：一是拆迁安置后房屋的规划面积和实际面积不符合，少了七八个平方米，引发了老百姓的不满。二是安置区域不明确，安置房一拖再拖，过渡时间太长，许多等不起的人就通过上访解决问题。比如孩子大了要结婚的人。特别是一些年纪大、身体不太好的人，因为习俗问题，许多人不愿意把房子租给老人，导致这些人住房困难。三是购买拆迁安置房后多出钱安排的不合理。许多老百姓拿不到多余的钱，或者这部分钱分几年返还，没有利息。这些问题都是因为拆迁所引起的，很难解决。

（三）违法违规型拆迁矛盾

违法违规型拆迁矛盾是指拆迁机构或个人在拆迁过程中违法违规操作引发的矛盾。在现实的拆迁过程中既有地方政府、开发商或公职人员非法或不当的利益侵占与猎取，也有被拆迁人不切实际、突破法律界限的利益索取，这一切均阻碍了拆迁的顺利实现，产生大量矛盾与冲突。拆迁机构的违法违规一是拆迁程序的违法违规：拆迁手续不完备、拆迁风险评估缺失、征收拆迁补偿内容未听取民意、房屋评估公正性欠缺、听证制度流于形式、信息不公开透明等方面；二是拆迁实体方面的违法违规：对拆迁性质不作区分，拆迁主体不合法，借公益之名实施商业性拆迁；三是拆迁行为的违法违规：非司法渠道的强制拆迁、暴力威胁或野蛮逼迫搬迁等。拆迁人的违法违规行为包括在房屋评估、面积测量、装修补偿标准认定、过渡费发放等领域权力寻租，为自己和他人谋取不当利益；贪污、挪用补偿款、非法侵占安置房等。被拆迁人的违法违规行为包括漫天要价、种房、突击装修、行贿、违约、非制度化诉求表达、暴力抗拆等方面，见访谈案例2。这一类矛盾源于法律、法规与政策的不完善，执法力度弱，违法违规成本低等方面，若不能有效控制，则会加剧拆迁人与被拆迁人之间的不信任，使拆迁矛盾激化，造成政府公信力下降，社会道德下滑，社会风险扩大。

访谈案例2：0A12026

老百姓知道要拆迁了，突击装修，这在评估的时候就会有问题。一是浪费资源，二是补偿不到位也会引起矛盾，至少是矛盾隐患。

（四）违建拆除型拆迁矛盾

违章建筑一类是由历史累积形成的，大多是为了解决家庭住房困难而搭建的，属需求问题；另一类是被拆迁户为了获取拆迁补偿而临时搭建的，又称为种房，属利益问题。现今大规模的拆违必然导致大范围的抗争行动，产生大量的拆迁矛盾。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。由此可见，零补偿的拆违必然会触动被拆迁人的利益，甚至危及部分群体生存安全，正如访谈案例3所述，极易诱发各种极端暴力行为。尤其针对违建较为集中的棚户区改造，其间底层人员多、住房面积小，补偿安置较为困难，如果处理失当，这部分人群极有可能会联合成为利益共同体，进而采取较为激烈的集体行动。该类矛盾也成为当下最尖锐和最难解的拆迁矛盾。

访谈案例3：0A12026

在城郊结合部、城中村和棚户区的拆迁，违章建筑很多，这可能是当地群众的生活来源，但是违章建筑的拆迁补偿是不一样的，不能合法补偿。从法律上来讲，是合理的。但从老百姓的生活来说，生活来源没有了，也可能会有抵触情绪。

二、拆迁矛盾的表现特征

清华大学发布的一项调查报告显示，我国16%的样本家庭在最近一拨城镇化进程中遭遇征地拆迁，据此测算，全国约有6430万家庭遭遇征地拆迁，涉及人数近2亿人[2]，参与人群规模庞大。而与此并存的是我国目前城市发展中的一系列现实矛盾与困境，诸如发展与稳定的矛盾、民主与法制的矛盾、公平与效率的矛盾、公权与私权的矛盾，建设与保护的矛盾等。在这一宏观背景下，拆迁这一主题必然呈现出极其复杂的特性。拆迁矛盾主要表现为全面性爆发、燃点低、小纠纷产生大矛盾、调和难度大、利益化非常强、逐利争利，失德失信现象普遍。

（一）拆迁矛盾的高发性

正如韦伯所言，追逐利益是人类的天性，谋利、获取是一切时代、国家的人都普遍存在的[3]。各利益主体均从自身角度进行利益得失计算，追求单极利益和利益强权，期望获得自我利益最大化。由于发展阶段制约、经济结构失衡、对土地财政的过度依赖、考核方式不合理等因素，众多城市仍将拆迁作为增加财政收入、提升政绩的主要来源。从访谈案例4中可窥见一斑，地方政府在财政收入渠道单一、薄弱与巨大城市建设资金投入的双重压力下，尽量压低补偿价格，降低拆迁经济成本，这是城市拆迁矛盾高发的症结。而被拆迁人的自利性也使其追求个体的短期利益，忽视公共利益和长远利益。这一正常的利益博弈过程由于相关法律法规政策不完善，政府角色的错位、缺位与越位，各行动主体的利益分化与利益失衡，又产生了大量、尖锐且非正常的矛盾与冲突，这些矛盾冲突与贫富悬殊的现实环境、分配不公与权力寻租的社会背景交织在一起，进一步激发了人们对合法或非法利益的无节制追求，从而使得拆迁矛盾成为我国近10年来增长速度最快、发生频率最高、冲突强度最大、冲突烈度最强的社会矛盾。因拆迁所造成的社会矛盾成为当前中国为数最多的矛盾之一[4]。国家信访局副局长张恩玺表示，农村土地征用问题、城镇房屋拆迁问题和劳动和社会保障问题在信访当中反映是比较突出的[5]。本课题组在全国的调查中也发现，拆迁矛盾已经成为现阶段我国各个城市最突出的社会矛盾，无论在深度、烈度和广度上都显著高于其他类社会矛盾，对现行的社会秩序带来极大挑战。

访谈案例4：0C11008

现在拆迁问题很严重，城区拆迁征收是第一难，是因为中央高度集权财政，地方政府没有钱花，地方政府利益驱动，无路可走，导致了他必须搞这些项目。地方不搞不行，不搞他就没有钱发工资，他就没有钱办事业，没法搞公益事业，现在就造成了城市拆迁依然是对抗非常激烈的矛盾。

（二）拆迁矛盾形式的暴力性

拆迁矛盾形式的暴力性体现为两个层面：暴力拆迁和暴力抗拆。暴力拆迁是指地方政府或开发商为了在短期内获得巨大利润，运用强制手段，如停水、停电、断路，或者威胁、殴打、拘捕拒拆者的直接或间接强行拆迁行为。暴力拆迁不仅是对私权利的严重侵犯，也是暴力抗拆的导火索。目前地方政府运用“权力威胁”手段，强拆、“野蛮暴力”拆迁时有发生。暴力拆迁显在的危害是对被拆迁人生命和财产的侵害，而潜在的风险则是导致公众对公权力的不信任、怨恨以及政府施政成本的上升，为社会积聚了大量的不稳定因素。尽管目前法律政策已明令禁止行政强拆，对舒缓此类冲突具有重要意义，但从全国范围来看暴力拆迁仍没有完全消退，在个别地方，“非法强拆”正以拆违代拆迁、误拆等形式变相地存在着，如2012年3月哈尔滨的黑拆、2012年6月武汉市的火拆。

暴力抗拆是指被拆迁人采取极端的暴力方式对抗强制拆迁，既包括自虐、自杀行为，也包括对拆迁人的暴力伤害行为。从成都拆迁户自焚事件、抚顺拆迁命案到苏州拆迁血案，我们看到部分被拆迁人运用弱者的武器，通过各种行动策略进行抗争，为阻抗拆迁，不惜自残、自焚、自杀或者辱骂、殴打伤害拆迁者，极端化暴力化倾向明显。少部分钉子户存在拆迁暴富的心理动机，期望值相对过高，若在长久的抗争过程中无法实现其心理预期，则会衍生出被剥夺感及被边缘化的负面情绪，出现心态异化、精神障碍现象，成为当前化解拆迁矛盾的最大阻力。或者当被拆迁人的合法权益遭受侵害，通过司法和行政渠道均无法保障自己权益时，也可能会在走投无路时选择非理性的行为来表达诉求，这即是一种绝望之中的不满情绪发泄。各种拆迁暴力事件的发生在社会上产生了恶劣的影响，若拆迁矛盾频繁地演变为暴力冲突且不能得到有效制止，则将会产生严重的经济、社会和政治危机。

（三）拆迁矛盾涉及主体的多元性

城市拆迁矛盾涉及各个社会阶层，拆迁矛盾主体的多元化主要表现为被拆迁人的异质性，不同区域或同一区域的不同居民职业、身份、教育背景、经济收入等状况各异，也即拥有的经济资本、政治资本、文化资本、社会资本方面具有较大的差异性，从而造成其在利益诉求、认知能力、行动策略等方面差异较大，人们在追求自我利益的过程中所采取的观念与行动逻辑依赖于他们所拥有的各种资源，因此在被拆迁人中间也产生极为复杂的行为表象。获取补偿的不同心理预期，借助不同的力量来源，拒拆、抗拆的不同理由和方式，被拆迁人这一系列复杂的特性使地方政府陷入了“一对多”的应对困境，为化解拆迁矛盾带来了较大阻力。由于现阶段拆迁程序的透明度不高、公平性较弱，使一些被拆迁人会充分运用自身的资源展开着不同的利益博弈，期待从拆迁中获得高于他人或多于正常途径的利益。

（四）拆迁矛盾的敏感性

公益性拆迁和商业性拆迁，分别为政府行为和开发商行为，原本是两条平行线，没有交汇点，但在多地的实践层面，却没有实质差别，往往由地方政府组织拆迁，再以净地形式出售给开发商，开发商不再承担拆迁任务。这一模式虽然消除了开发商与被拆迁人之间的对立与冲突，但带来的却是政府与被拆迁人间的利益纷争，加之以往政府在拆迁中的负面行为经媒体发酵放大在民众中形成的“政府与民争利”思维惯性，造成被拆迁人与政府的直接对立。民众对地方政府的态度极易发生根本转变，由敬畏—怀疑—不信任—怨恨—敌对，利益矛盾演化为官—民冲突，从而使矛盾具有高度敏感性。某些地方政府存在的失范行为，诸如：与民争利，强行低价征收居民房屋；违法违规操作、粗暴执法，都将影响民众对政府的信任和社会整合度，产生政权合法性危机。拆迁安置如果不能有效运转，偏离正常的轨道，不仅会在现时引发矛盾和冲突，而且会埋下日后更大范围的官民冲突隐患。

（五）拆迁矛盾的利益单一性

城市拆迁矛盾，属于“一种经济纠纷，是一种理性化冲突，目标是有限的，一般不存在政治或意识形态的因素”[6]，具有非敌对性质，属人民内部矛盾。房屋拆迁引发的矛盾和冲突具有单一性特征，即城市拆迁改造中的矛盾集中体现为拆迁者（政府、开发商）与被拆迁者（居民）之间的矛盾，是获益群体与受损群体之间的经济利益纠纷。被拆迁人多追求单纯的经济利益，一旦预期的经济利益得到满足，便会停止诉求，平息冲突。在调查过程中，笔者发现城市拆迁矛盾主要是经济利益的矛盾，绝大多数被拆迁户诉求目标在于补偿，包括补偿的标准及金额。近年来发生的涉及抗拆的恶性事件，其激烈抗拒拆迁的原始动机，无一不是补偿标准与市场价格以及被拆迁人心理预期之间的巨大差距[7]。在实际的拆迁冲突中，拒拆者往往不是质疑公共利益还是商业利益拆迁，更不是出于政治目的而矛头指向党和政府的政权基础，而是利益诉求问题，源自期望利益没有得到满足。因此可以将拆迁矛盾界定为一种直接的现实性刚性社会矛盾，该矛盾发生于物质层面，是基于获益群体与受损群体利间“明确利益诉求”的直接冲突，多针对具体的经济利益资源的争夺而引起。

（六）拆迁矛盾的连锁性

拆迁过程会产生连锁反应，带来一系列更深层次的社会矛盾，包含主观层面的潜在矛盾和客观层面的显在矛盾。

当被拆迁人面对利益侵害时，其诉求方式可以分为理智型和情绪型的利益诉求方式，对拆迁补偿的不满会有三种选择方式：被迫接受、理性抗争、暴力抗争（如图1），如果这三种方式得不到有效回应，就会产生焦虑感、失衡感、愤恨感等负面情绪，这些负面情绪若无法通过制度化的渠道发泄表达就会滋生对政府、对社会的不满与怨恨，在长期的演化过程有可能由个体怨恨转化为群体怨恨，成为未来非直接非现实性社会矛盾的来源之一，这便是拆迁矛盾在主观层面的延伸、异化。

图1 拆迁不满者的心理轨迹

拆迁矛盾的连锁性还表现在客观层面。主要发生在后期的入住阶段，称为拆迁后时代，这一阶段是个长久而持续的过程，属于拆迁的后续矛盾和拆迁矛盾的隐性化。房屋拆迁后，拆迁户获得补偿，但由于缺乏拆迁保障机制，或对未来风险认知能力欠缺，又引发了多方面的次生矛盾：一是一些地区特别是小城市或小城镇，由于补偿标准偏低或补偿方式的选择缺乏前瞻性，造成部分拆迁户现时或未来生活陷入困境，如访谈案例5所述；二是一些补偿标准较高的地区，如大城市的郊区，由于部分拆迁户一夜暴富的心理，放弃就业，赌博、吸毒，从而返贫，引发新的社会矛盾和问题；三是安置房居住过程中出现的房屋质量问题、对安置小区内外部环境不满（基础设施和公共服务欠缺等）引发的物业纠纷；四是因拆迁改变了人们的居住环境、生活方式、交往圈而带来的诸多生活不适应和心理失调，这又加剧了拆迁矛盾。

访谈案例5：0A11006

我们2010年发生了一起群体性事件，事情的起因是因拆迁政策转变而导致的群体性上访事件。我们这里最早的拆迁大概在1992年左右，当时的拆迁标准比较低。老百姓觉得房子不值钱，所以拆迁时候要的房子面积都比较少，很多人选择了现金补贴。二十多年过去了，现在子女长大了，要结婚需要房子，再到市场上买，发现以前补的十几万连房子的首付也不够。而且这个问题还有一个直接的诱因，就是很多人家房屋的面积都不足，比如有的人按规定应该补125平方米，但他只拿到了120平方米。所以很多居民就以此为借口上访，要求政府补足房屋面积。

（七）拆迁矛盾化解的两难性

拆迁矛盾化解的两难困境主要表现在：一是被拆迁人个体利益最大化的心理欲求与群体利益平衡的两难困境。部分拆迁矛盾的源起并不是被拆迁人利益受到侵害，而是其期望值过高，漫天要价造成的，利益诉求突破了合理的界限，超越了公众的共识和法律的范围，若满足其利益要求，不仅损害公共利益，而且损害其他被拆迁人的利益，甚至会形成不良的示范效应，造成更大规模的矛盾与冲突；但若不满足其利益要求，则会产生强烈的对抗行为，使矛盾激化恶化。

访谈案例6：0B12002

拆迁这一块我们目前面临的最大问题并不是政策问题，百分之九十的老百姓讲起来就是漫天要价，想要更高的利益。现在就讲这个门面房，地段不一样价格就不一样，但有的经营户就认为我的这个门面房地段就好，我每年赚钱多，我们就认为是你经营的项目不一样，这样就产生矛盾。他就认为是地段不一样，他认为我的门面房地段这样好，不愿意和其他人一个价格，认为我们损害到了他的利益。

二是拆迁冲突高发及“钉子户”的极端倾向与基层维稳考核的两难困境。这一困境体现了维权与维稳的畸形发展。物质欲望的膨胀、权利意识的增强、其他拆迁暴富者的激励效应，使被拆迁人渴望从拆迁中获取更多利益，一旦遭遇挫折往往不再沉默忍耐，而是诉诸一系列方式表达诉求与不满，然而现实制度化的利益表达渠道欠缺、不畅，协商参与机制缺失，利益表达客体不作为，使得各种体制外的、非理性的甚至非法的表达方式滋生泛滥，在巨大的维稳考核压力以及媒体的负面导向面前，基层政府通常选择妥协与让步，“花钱买稳定”，由此形成恶性循环，反而鼓励更多的人以此方式获利，表面的稳定却带来更大的不稳定。访谈案例7即反映出综上所述的难题。

访谈案例7：0A12031

今天很多同志对法治还是有共识的，很多东西还是要依法治国。最近几年我个人的感觉是在走回头路，很多事情一闹就是一个方案，没有底线，没有原则。包括政府在维稳上也要有底线有原则。政府在依法行政时要到位，不要越位。比如拆迁的时候，政策本身是好的，执行环节有问题，一闹就提高标准，原先补偿过的怎么办？

三、拆迁矛盾的发展趋势

现今拆迁总体上日益规范化，在制度化的渠道内化解了大部分的拆迁矛盾。绝大部分群众渴望拆迁并期待通过拆迁改变居住环境和生活质量。李斌等人认为城市拆迁从时序上划分为四个阶段，分别是配合期、质疑期、纠纷期与和谐期[8]，我国目前正处于纠纷期的中后期，拆迁矛盾在短时间内依然高发，但在未来的后拆迁时代，会逐步迈向稳定期、和谐期。

（一）拆迁矛盾将因补偿政策标准的变化而加深

目前拆迁补偿标准总体偏低，而且具有较大的随意性，领导意志决定，而非公众参与决定或刚性的补偿政策确定。未来随着住房价格的上涨，消费水平的提高，“以民为本”拆迁理念的建立，房屋拆迁补偿标准和规范化程度也必将相应地提高，但与此同时亦会带来一个直接的不良后果：补偿标准的提高不仅难以有效抑制拆迁矛盾，反而会引发后继矛盾，即前期遭遇绝对或相对利益剥夺的被拆迁人在与现时参照群体对比中产生心理失衡和强烈不满，在新政的激励下，可能会产生各种直接或间接的维权行动，这是一个必将经历的矛盾震荡期。

（二）拆迁矛盾将呈现地区差异性

由于我国不同区域和城市经济社会发展不平衡，差距较大，城镇化的水平和重点也不同，这表明未来我国城市建设及其触发的拆迁矛盾也将呈现出地区差异性。经济较为落后的中西部地区尤其是中小城市由于受城镇化水平偏低、传统产业结构的制约、对土地财政模式的依赖、发展理念的滞后等因素影响，城市建设改造的内外驱动力仍很强，新区建设和城市治理引起的拆违、棚户区改造等规模还会不断扩大，拆迁的广度和深度还会增加，拆迁矛盾在短期内还会呈现持续的高发态势。

发达地区的城市特别是一线城市由于城市治理较为成熟，城区违章建筑和棚户区面积相对较少，加之产业结构不断转型升级，对土地财政的依存度也会逐步减弱，拆迁范围和面积也将日益减少。据中国指数研究院报告显示，2014年5月全国300个城市土地出让金总额1 375亿元，环比降30%，同比降38%，土地成交量和出让金均锐减[9]。根据表1可以看出2014年一线城市的土地出让金呈现显著下降的趋势，这表明未来随着经济结构的不断调整，房地产市场也将逐步降温，发达地区特别是一线城市城区改造建设步伐将逐渐减弱，拆迁矛盾高发的态势也将趋于放缓。

表1 一线城市土地出让情况统计 万元

（三）拆迁矛盾对抗烈度将趋于减弱

未来随着政府治理能力的提升，政策法规日渐完善，各行动主体民主法治意识不断增强，多元化制度化维权渠道的建立，媒体网络的监督功能加强，依法拆迁将成为主流，暴力拆迁、暴力抗拆都将日益淡化。《国有土地上房屋征收与补偿条例》中取消行政强拆对野蛮和暴力拆迁将会发挥有效的约束，没有了暴力拆迁，暴力抗拆也就失去生存土壤。加之近两年房地市场涨势趋缓，部分地区甚至下跌，这将会削弱人们对补偿的过高欲求，对准钉子户则会形成一种暗示：房价可能下跌，拖延时间越长，房屋的价值越低，获得的补偿越少，因而强力抗拆的动力也会减弱。因此，尽管拆迁矛盾还会呈现多发趋势，但总体来看其烈度将趋于弱化。

（四）拆迁矛盾的集体参与度将逐步增强

未来随着拆迁程序日益规范，拆迁过程逐步透明、公正，个体获取额外利益的灰色或黑色渠道也将失去，被拆迁人将意识到若要争取更多的利益必须借助于群体的力量，因此参加集体行动的动力增强。另外，在以往众多的拆迁实践中，积累了大量的拆迁矛盾，被拆迁人私权受到地方政府公权力的挤压和排斥产生了普遍的不安全感和不公正感，未来这些利益受损者可能会想方设法联合其他利益受损者展开共同的维权行动，以期把事情“闹大”，这也带来了群体事件的发生风险。同时随着社会组织不断壮大并逐步介入拆迁过程，被拆迁人将会自发地形成一个临时的利益群体和利益联盟，变个体抗争为群体抗争，维护自身的合法权益。在拆迁抗争中，群体参与较之于个体参与来说，理性化和秩序化程度都将增强，这不仅有助于被拆迁人获得公平利益，还将会消解暴力和极端行为，实现和平拆迁。

（五）拆迁矛盾将进一步衍生出新型矛盾

拆迁不再单纯的是“拆房子”，还涉及居民户口迁移、财产分割、就业、子女教育等诸多问题，诸如病残人员的就医看病、学龄儿童的就学、在自住房屋内营业的个体工商户就业等问题，都与拆迁问题纠合在一起[10]。这表明拆迁是一个持续性的矛盾源，拆迁产生的社会矛盾并不会随着拆迁过程的结束而消失，还会发生变异，衍生出新的矛盾。因被拆迁人对法院拆迁判决不服而引发的涉法涉诉类矛盾；因被拆迁户获得的补偿在家庭内部分配不均引发的夫妻之间、父母与子女之间、兄弟姐妹之间的纠纷而产生的家庭矛盾；因安置房质量和产权、基础设施、物业缴纳等问题引发的物业矛盾；因搬迁造成在就业、教育、医疗、养老、购物等方面问题引发的民生矛盾。尤其在拆迁的异地安置和货币补偿中，被拆迁人会面临新环境的重新适应过程，以及在家庭经济生活、家庭邻里关系、福利保障等方面的重新调整过程。拆迁打破了他们原有的社会基础和交流空间，邻里间稳固的互助关系、经营多年的社区文化、习俗以及人际关系都连同原有的建筑将会一起消失[11]。这些显在和潜在的影响都将会滋生新的矛盾冲突。

由此可见，未来拆迁矛盾依然突出、多发、复杂，但性质将发生根本性的转变，暴力性将日渐退出，各拆迁主体在法制的保障下将通过平等的利益参与平台，实现理性、和平的利益博弈。但与此同时也应看到，尽管目前的拆迁矛盾体现为经济利益型矛盾，还不足以对政权稳定性构成威胁，但如果不予以及时有效地解决，这些大范围的、零散的、自发的矛盾在长期的积聚与发酵过程，在与其他社会矛盾相互影响与叠加过程中，就有可能由量变到质变，转化为自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，甚至引发更大范围内更加激烈的社会冲突[12]。

四、拆迁矛盾的化解对策

通过协调、平衡各利益主体的关系，有效地激发并促进彼此互动、互利，由利益对立走向利益共赢，实现拆迁主体利益的正和博弈，而非零和博弈甚至负和博弈，建立以人为本的城市拆迁理念，成为现阶段解决拆迁矛盾主要思路。

（一）保障拆迁政策法规的刚性、统一性和可持续性

针对我国目前有关拆迁的法律政策刚性不足、弹性较大、稳定性欠缺、人性化薄弱等问题，首先应将被拆迁人的私人权益、公共利益以法律形式予以保护并平等对待，私人利益既不能低于也不能高于其他权益。例如，古民居、古建筑拆迁应尊重房屋所有者意愿，保护其私有财产权，在城市规划中应体现对历史文化的保护，减少拆迁。其次，应不断健全房屋拆迁安置法律与政策，使相关法规、制度和政策完备、统一、人性化，并具有刚性和可操作性。地方相关法规政策与国家层面的法律应统一，同一地区不同性质拆迁的补偿政策也应统一。对拆迁性质、程序、评估、补偿方式和范围等方面应进行较为详尽和明确的规定，使地方政府和被拆迁人能够在同一的法律政策话语体系中展开对话，减少讨价还价的代价和风险。第三，在政策制定与调整过程中应保障政策的稳定、连贯、可持续。针对补偿标准和金额的时效性、区位性特点，需要不断调整，为避免不同时期、不同地域被拆迁者相互比较，应基于顶层设计的基础上确定一个统一的、各地和各个时期均适用的补偿计算公式。最后，由于司法渠道周期较长、成本高、程序复杂，时间的消耗对地方政府、开发商、其他被拆迁人以及公众利益会造成损害，可建立拆迁司法快捷通道，借鉴国外专业性的拆迁法庭，设立公用征收法庭与公用征收法官专门处理，缩短诉讼周期，提高各利益主体选择司法途径的积极性。

（二）提高拆迁主体的违法违规成本，消除不当利益博弈

在拆迁过程中不仅要制定公平的交换规则，还要保障规则的有效运行，否则弱肉强食，混乱无序。如果不能通过法治的力量约束政府，那么公民和政府的直接对峙或许会导致更激烈的矛盾冲突，其社会影响也将更为恶劣[13]。法治力量约束的不仅仅是政府、拆迁人，还包含被拆迁人。因此，应坚持依法治理，体现法治权威和法律的强制性，使各行动主体均能够遵循法律规范，在法治的轨道上运行。针对地方政府及公职人员的利益侵占及权力失范，一是建立有效的监督约束机制，使各类监督主体，包括被拆迁人、媒体、社会组织、人大等能够对地方政府及公职人员的越轨行为及不当决策形成强有力的监督和制约，以此消除对被拆迁人合法权益的侵害；二是建立问责机制和处罚机制，对违法违规拆迁行为要加大查处和惩罚力度，提高其违法成本。针对部分被拆迁户非理性和无底线的逐利行为，如个别“钉子户”或违建者的暴力抗拆行动或威胁言行，应依法应对，使其在权利意识膨胀的同时也要具备法制观念。基于公共利益的拆迁在法院判决强拆，司法调解无效的情况应予以强制拆除，不应在维稳压力下无原则妥协，防止妥协形成的恶性循环，陷入“抗迁—妥协—增加补偿”的怪圈。

（三）建立多元化的利益分配和参与机制

目前政策重点应是实现利益的合理分配，一是要建立多元化的利益分配和补偿机制。地方政府应树立以民为本的城市建设和发展理念，通过制度规范和行政介入调整利益关系，提高补偿标准，保障被拆迁方的应得利益。基于被拆迁人多样化、复杂化的属性，应建立多元化、人性化的拆迁利益补偿机制，如补偿与就业安置并行模式、补偿与社会保障相结合模式、补偿与分红相结合模式等。既防止拆迁暴富，也应避免拆迁贫民现象的出现。对位于社会底层及存在特殊困难的被拆迁人，还需要多部门联动，整合碎片式的社会救助社会扶助，对拆迁中的特困群体应在社会保障、就业、经济等多个层次给予相应的帮扶和救助，防止该类人群因拆迁而陷入更大的困境。根据拆迁矛盾延续性的特征，可采用“先安置后拆迁”的模式，还应将利益补偿进一步向后延伸，建立相应的安置调控长效机制，保障被拆迁人生活的稳定、有序。二是建立多元化的利益主体参与机制。政府应构建有效的“社会安全阀”，广泛设立并公开各种体制内的利益表达和参与渠道，如听证会、座谈会、民意调查、信访接访、入户走访、居民代表大会、居民监事会等形式，使被拆迁人了解并可自由表达利益诉求，同时有助于政府接受各种合理诉求并及时调整拆迁安置政策。由此在政府和被拆迁人之间搭建起制度化对话、程序性协商平台，构建相互信任、良性互动的协同作用机制，使双方在共同参与过程中，以直接互动或间接互动为手段，通过拉锯式的博弈，不断磨合，消解偏见与对立，最终实现合作与利益共赢。

（四）构造多阶段公开透明的拆迁程序

只有充分的信息公开，才能让各种复杂的利益博弈与配置进入“阳光轨道”，以程序的开放性赢取公民的信任度，提供行政行为的可接受性[14]。

拆迁信息不公开会带来三个直接后果：一是增加了权力寻租；二是造就了钉子户的生存空间；三是加剧了被拆迁人对政府的不信任与对立。因此在拆迁各个阶段均应建立公开透明的操作平台，实行拆迁前期、中期、后期公开制度。在拆迁前期，利用各种信息传播手段，如媒体、张贴告示、发传单和入户宣传等形式向利益相关人公布拆迁政策、拆迁目的、拆迁规划、拆迁程序、补偿标准、安置方式等内容，并鼓励其参与讨论，表达诉求，真正做到公开、民主、透明。在拆迁中期及后期，还应公开每户住房情况、补偿结果和安置情况、困难群体及认定条件等并接受群众监督举报，避免相互猜疑。此外，还需要建立强有力的执法监督和责任追究机制，对不履行信息公开义务的地方政府要设立处罚机制，将信息公开的强制性规定融入具体的拆迁过程。

（五）发挥第三方力量的利益平衡和协调功能

当地方政府与被拆迁人之间发生利益冲突时，行之有效的办法就是一个公正的第三方力量来解决，也即选择一个政府和被拆迁人均认可的组织或团体，其中社会组织的功能最为强大也最具发展潜力，可使拆迁中的关系模型由“政府—被拆迁人”转向“政府—社会组织—被拆迁人”。中间组织的介入不仅有利于调和政府与被拆迁人之间的关系，减少双方隔阂与抵触，避免直接对立，而且还有助于促进双方协商与合作，增强被拆迁人的谈判地位和理性化程度。通过政府购买社会组织服务或居民自组织形式使社会组织全面介入城市拆迁安置过程。社会组织在拆迁前期进行风险评估、政策宣传、房屋价值评估等；在拆迁期间收集分析被拆迁人的诉求信息、搭建沟通协商平台、监督政府行为、“钉子户”的心理疏导和行为调适等；在拆迁后期追踪被拆迁人生活状况，促进其适应和融入安置区。针对钉子户难题，社会组织可借助专业方法深入调查获知其家庭状况、社会关系网络、现实需求、行为动机和动因，一是依道德和制度层面反复进行社会动员与沟通交流；二是根据需求—满足理论，结合钉子户的实际需求，帮助其解决面临的现时困难，如就业、教育、医疗等。

注 释：

①编码说明：第一位数字表示调查员：0为专业调查员，1为学生；第二位表示省份：A=江苏，B=安徽，C=山东，N=湖北，O=四川；第三位表示农村或城市：0=农村，1=城市；第四位表示访谈对象行政级别：0=科级以下，1=科级干部，2=处级及以上干部；第五～七位表示有效个案的序号：自001始，按002、003、004……自然数顺序编排。

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