重大突发公共卫生事件中地方政府灾后恢复能力关键评价指标研究

祝江斌

（武汉理工大学，湖北 武汉 430063）

重大突发公共卫生事件不仅威胁到公众健康和生命安全，同时严重阻碍了国家的经济发展、政治稳定以及社会进步，而地方政府（以下简称“政府”）的社会管理职能决定了政府不仅是应对突发事件的主体，而且是灾后恢复的主导力量。政府灾后恢复能力的强弱直接影响着恢复重建工作的实施效率与效果。因此，正确界定政府灾后恢复能力的内涵并明确其关键要素就成为政府在灾后恢复阶段的重要议题。

一、相关研究文献梳理

目前，大部分学者的研究成果集中在突发公共卫生事件的预警和应急管理阶段，鲜有系统的应对准备和灾后恢复阶段的相关研究，而现有的灾后恢复研究成果主要集中在内涵和机制两个方面。

在灾后恢复内涵方面，Wildavsky（1991）[1]和 LouiseComfort（1993）[2]从恢复的本质出发，强调恢复即返回原先的状态，具体是指利用现存资源和技能以适应新的系统和操作环境的活动。赵军锋、金太军（2012）则从主要任务的角度认为灾后恢复，是指在事件应急处置过程结束后，重建公共秩序、恢复日常生活和提高人们应对类似事件能力的活动[3]。而汪伟全（2013）从结果角度而言，认为灾后恢复是指让社会与经济趋于正常并配合减灾而进行的各项活动[4]。事实上，灾后恢复的主要任务是否达成，执行结果是否理想，均与政府灾后恢复的能力紧密相关。

关于灾后恢复机制，学者们的研究成果主要集中在行政问责、心理干预、调查评估与总结、社会力量动员和救助补偿等五个主要方面。薛澜（2013）指出“非典”事件中罢免主要行政官员职务成为中国启动行政问责的标志性事件[5]，陈安[6]、李荣志[7]、童星[8]和闪淳昌[9]等人认为事后应该对相关责任人进行惩处，落实责任追究机制；在心理干预方面，曹蓉[10]、唐钧[11]呼吁政府对民众精神层面心理干预的关注，赵军锋则从公共产品的需求与供给角度论述了心理康复的重要性[3]；关于灾后的调查评估与总结，童文莹[12]、王高玲[13]、钟开斌[14]分别提出了政府在恢复阶段实施调查与评估的具体内容，并强调了灾后总结的必要性；政府、市场和社会是灾后社会服务的三大供给主体[8]，李荣志指出需要建立社会力量共同参与灾后恢复的管理模式[7]，而郝晓宁（2010）则进一步探讨了社会动员的主要表现[15]；针对救助补偿，赵军锋[3]、刘灵[16]和凌学武[17]则分别从物资救济、权力救济和教育援助三个方面论述政府的灾后恢复工作。

综上所述，灾后恢复内涵和机制的研究成果为本文探讨政府灾后恢复能力的定义和关键要素提供了有益的理论参考。但是少有研究将其概念操作化，即从要素视角构建能力评价指标，并通过实验研究来检验和完善指标体系。因此，本文通过建立分析框架界定了政府灾后恢复能力的概念，并构建了其概念模型。根据问卷调查数据采用验证性因子分析检验并修正指标，最终得到了重大突发公共卫生事件中政府灾后恢复能力的关键评价指标。

二、重大突发公共卫生事件中政府灾后恢复能力概念模型构建

依据胜任能力、灾后恢复职能和可行能力理论，本文建立了重大突发公共卫生事件中政府灾后恢复能力的分析框架，并界定了政府灾后恢复能力的概念。在此基础上，通过分析甲型H1N1流感（以下简称“甲流”）和人感染H7N9禽流感（以下简称“H7N9”）疫情后政府的灾后恢复职能和措施，并采用专家法修正，本文归纳了政府灾后恢复能力的关键要素。结合学者们的现有研究成果，本文确立了重大突发公共卫生事件中政府灾后恢复能力的关键评价指标。

1.政府灾后恢复能力分析框架的确立与概念界定

根据胜任能力的理论模型，胜任能力由表层与里层能力构成，表层能力包括“技巧”和“知识”等要素，里层能力则包括“特质”和“动机”等[18](P222-226)。笔者认为，政府在履行灾后恢复职能过程中体现出的能力即为表层能力，而里层能力实则由有可能实现的、各种可能的功能性组合这种“可行能力”决定。[19]因此，依据表层与里层能力分析框架，政府灾后恢复能力是指政府在重大突发公共卫生事件结束后履行统一组织、科学规划、分工协调与资源整合等职能中所体现出来的技巧和知识以及有可能实现的、各种可能的灾后恢复行为的组合。

2.政府灾后恢复能力关键要素的初步确立

通过分析政府在甲流和H7N9疫情结束后采取的履职与可行行为，本文初步确立了政府灾后恢复能力的关键表层与里层要素。在甲流的灾后恢复阶段，政府承担了终止应急预案等职能[20]，此外，为了进一步提高其灾后恢复工作实效，政府采取了总结工作和更新管理制度等可行行为[21]；在H7N9疫情的灾后恢复阶段，政府承担了灾后评估等职能[22]，以及为进一步提高工作实效而采取的民意调查等可行行为[23]。由此可知，政府在履职过程中体现出来的表层能力主要包括风险评估能力，而在提高其管理效果过程中表现出调查与总结能力、管理更新等里层能力。在此基础上，结合中国灾后恢复的工作现状采用专家法修正，本文最终确立了政府灾后恢复能力的四项关键要素。其中，灾后评估、次生事件防范能力为表层能力；总结评价、工作改善能力为里层能力。

3.政府灾后恢复能力关键评价指标的初步构建

根据本文归纳的政府灾后恢复能力关键要素，结合学者对政府灾后恢复能力的研究，本文确立了重大突发公共卫生事件政府灾后恢复能力的关键评价指标。王高玲认为，政府的职责并没有随着突发公共卫生事件结束而结束，政府应迅速开展相关调查以防止危机的延伸和反复[24]。而仇保兴指出，借鉴发达国家在灾后重建过程中的成功经验，政府应有针对性地对“市场失效”领域实施管制[25]。袁维海认为，政府在灾后应抢占话语先机、引导社会舆论和消除各方疑虑，以避免谣言肆虐或媒体片面的放大和炒作[26]。突发事件发生后，政府应对机制会暴露出如预案漏洞、救援不力等问题，因此，需要对应急管理的效果、效率和效益进行评价。此外，还应制定或更新日常安全管理制度和措施，提高防范和应对同类突发事件的能力[7]。例如，日本在每一次重大事件发生后都会出台一部相关法律，从1947年制定《灾害救助法》至今，目前日本已有53部防灾减灾的相关法律[27]，这些法律法规给日本政府的灾后恢复工作提供了必要的法律依据和制度性保障。综上所述，本文基于以上研究成果建立了重大突发公共卫生事件政府灾后恢复能力的关键评价指标，如表1所示。

表1 政府灾后恢复能力概念模型

三、政府灾后恢复能力实证研究数据收集与分析方法

为了验证政府灾后恢复能力的关键评价指标，本研究采用问卷调查的方式对中国部分省市应急管理组织和机构的工作人员展开调查，数据来源与分析方法如下：

1.数据来源

2012年11月起，本研究主要采用非概率抽样方法，在北京、辽宁、甘肃、新疆、湖北、江苏、贵州等中国的22个省市进行问卷调查，调查对象为重大突发公共卫生事件应急管理组织和机构的工作人员以及管理人员。问卷调查分为预调研和正式调研两个阶段：预调研共发放问卷60份，回收问卷53份，利用SPSS21.0去掉重复和异常值问卷后，共获得有效样本50个，回收率为88.3%，有效率为94.3%；根据预调研结果修正问卷后，进行正式调研，共发放问卷400份，回收问卷381份，在对不符合要求的样本进行剔除处理之后，共获得有效样本 374个，回收率为 95.3%，有效率为98.2%，问卷回收率与有效率均处于比较理想的水平。

2.数据分析方法

本研究在数据分析过程中依次采用了如下三种方法：

首先，采用项目分析处理预调研数据，优化测量工具。根据重大突发公共卫生事件政府灾后恢复能力的概念模型，本文采用李克特七级量度设计了政府灾后恢复能力量表，包括灾后评估能力、次生事件防范能力、总结评价能力和工作改善能力四项关键要素下的21个测量项目。项目分析的主要目的在于检验政府灾后恢复能力量表，测验个别测量项目的适切或可靠程度。通过探究高低分的受试者在每个测量项目上的差异或进行同质性检验，依据分析结果筛选或修改个别测量项目。

其次，采用探索性因子分析验证政府灾后恢复能力的关键要素。探索性因子分析的目的在于找出政府灾后恢复能力量表潜在的结构，减少测量变量的数目，使之成为一组较少而彼此相关较大的变量。在探索性因子分析的模型理论中，假定每个指标均由共同因子和唯一因子两个部分构成，共同因子的数目通常少于指标的数量，而每个指标皆有一个唯一因子，其最常用的理论模型如下：

在公式（1）中，为第个变量的标准化分数，为共同因子，为所有变量共同因子的数目，为变量 的唯一因子，为因素负荷量。探索性因子分析的理想情况，在于个别因素负荷量 不是很大就是很小，这样每个变量才能与较少的共同因子产生密切关系，而这些共同因子就是本文所研究的政府灾后恢复能力的关键要素。

第三，采用验证性因子分析优化政府灾后恢复能力的关键评价指标。验证性因子分析是对潜在构念与测量变量之间的关系进行描述，如果验证性因子分析模型的初始假设模型与观察数据无法适配，则需要根据修正指标值进行模型修正，其中修正指数（ModificationIndex）用于模型扩展，临界比率（CriticalRatio）用于模型限制。当政府灾后恢复能力验证性因子分析修正模型与样本数据的适合度良好时，该修正模型的测量变量即为政府灾后恢复能力的关键评价指标。

四、政府灾后恢复能力实证研究结果验证

首先，对预调研回收的50份数据进行项目分析、探索性因子分析和信度检验，旨在检验灾后恢复能力量表的准确性和一致性，对不符合标准的题项进行删除，从而获得较为理想的量表。其次，对正式调研回收的374份数据进行验证性因子分析，验证模型中观测变量与对应的潜变量之间的关联程度。

1.预调研数据分析与测量工具优化

本研究首先对预调研的50份数据进行描述性统计分析，均未出现小于1或大于7的错误值，说明该数据没有极端值或错误值。其次，按照总分27%的比例进行高低分组后，以95%的置信区间进行独立样本t检验，将 t值未达显著水平（Sig.>0.05）的 A13、A15、A16、A17和A20五个测量项目删除。最后，与量表总分的同质性检验结果与t检验一致。因此，初步修正后的政府灾后恢复能力量表包含四项构成要素的16个测量项目。

2.政府灾后恢复能力关键要素验证

采用主轴因子法抽取因子、直接斜交转轴法对数据进行探索性因子分析显示，取样适当性量数KMO值为0.783，KMO值越接近于1，意味着变量间的相关性越强，原有变量越适合做因子分析。此外，量表中A14的取样适当性量数MSA值为0.42，未达到0.5的标准，因此予以删除。除此之外，量表中的其他测量项目均适合进行因素分析。本研究固定抽取四个共同因子，如表2所示，四个因子可以解释总体变异的73.62%。分析每个要素包含的项目发现，题项A19和A21在共同因子2上的因素负荷量大于因子4，但是考虑到理论的合理性，本文将上述两个测量项目归为共同因子4，四个因子分别命名为：次生事件防范能力、灾后评估能力、总结评价能力和工作改善能力。四个因子具有较高的内部一致性系数，分别为：0.93、0.96、0.81和0.71。每个因子分别包含6、3、3、3个项目，最终修正得到的政府灾后恢复能力量表包含15个测量项目。

表2 政府灾后恢复能力量表探索性因子分析结果（N=50）

3.政府灾后恢复能力关键评价指标优化

本研究采用AMOS21.0对正式调研获取的374份数据进行验证性因子分析，并根据MI值的大小依次释放测量误差间的协方差为被估计的自由参数，从而修正假设模型，得到的最终模型如图1所示。此外，由表3可知，在绝对适配度指标值方面，除卡方值外的七个指标值有四个未达理想标准，五个增值适配度指标值及三个简约适配度指标值均符合模型适配标准，以三大项模型适配指标值过半的标准来看，该修正模型可以被接受，与样本数据的适合度良好[28]。

表3 模型整体适配度指标统计量摘要表（N=374）

由图1可知，四个潜变量之间均呈现正相关：对于政府灾后评估能力，工作改善能力与其相关系数最高达到0.67，总结评价能力和次生事件防范能力次之，相关系数均为0.38和0.25；对于次生事件防范能力，其与工作改善能力相关，相关系数为0.42，与总结评价能力的相关系数为0.30；总结评价能力与工作改善能力之间的相关系数为 0.45。而在潜变量与观测变量之间，依标准化负荷系数大小排序，灾后评估能力各观测变量的影响顺序为B1、B2、B3；次生事件防范能力各观测变量的影响顺序为 B5、B6、B8、B9、B7、B4；总结评价能力各观测变量的影响顺序为B10、B12、B11；工作改善能力各观测变量的影响顺序为B15、B14、B13。此外，在测量误差之间，B4和B6、B6和B8之间存在负相关，B8和B9、B13和B14之间存在正相关关系。

图1 政府灾后恢复能力验证性因子分析修正模型

五、研究结论及前瞻性思考

（一）研究结论

本文将政府灾后恢复能力界定为政府在重大突发公共卫生事件结束后履行统一组织、科学规划、分工协调与资源整合等职能中所体现出来的技巧和知识以及有可能实现的、各种可能的灾后恢复行为的组合，并归纳出政府灾后恢复能力的关键要素与评价指标，通过验证性因子分析得到以下结果：

1.政府灾后恢复能力的关键要素之间呈正相关关系

政府灾后评估能力与工作改善能力存在显著相关，与总结评价能力存在低度相关，而与次生事件防范能力存在微弱相关。政府在灾后恢复阶段的主要职责之一在于抑止疫情的再次发生和扩散，在灾后阶段，政府在总结评价其应急管理工作的基础上会对现有的政策与制度进行改善，从而为政府准确科学地评估再生事件发生的可能性提供依据。此外，政府次生事件防范能力与工作改善能力、总结评价能力存在低度相关。防范谣言传播、迷信活动和哄抬物价等次生事件，要求政府能及时总结经验教训，进一步改善工作不足。而总结评价能力与工作改善能力低度相关。

2.本研究确立了重大突发公共卫生事件政府灾后恢复能力的关键评价指标

其中，灾后评估能力包括再生性评估、强度评估和扩散性评估关键评价指标；次生事件防范能力包括防范谣言、防范迷信活动、防范哄抬物价、防范制假卖假、防范攻击言行和防范死亡增加关键评价指标；总结评价能力的关键评价指标则包括应急监测预警、应急决策和协调以及信息沟通评价；工作改善能力的关键评价指标包括改善事后评估、预警预控和预案建设。

3.部分政府灾后恢复能力评价指标间存在不同的相关关系

一些指标间存在正相关，疫情结束后市场上哄抬物价与制假卖假的行为常常相伴相生，因此要求政府相关部门需提高警惕并严厉打击；而预案建设工作的改善是政府有效开展预警预控的前提与依据。一些指标间存在负相关，灾后迷信活动的加剧往往是导致死亡人数增加和哄抬物价事件发生的直接原因，因此政府要严把关口严格防范迷信活动滋长，能在一定程度上减轻人口的伤亡和人为操纵物价现象。

（二）前瞻性思考

依据上述研究结果，政府可以从以下四个方面采取不同的措施进一步提高其灾后恢复能力。

1.快速且准确地评估事件的再生性和扩散性

在灾后评估能力建设方面，侧重对传染病疫情再次发生的可能性和强度大小，以及疫情再次扩散的可能性进行具体且准确的评估，在第一时间将评估结果公开以减少公众不必要的恐慌以及安抚其焦虑情绪，有助于使公众快速恢复到正常的生活状态中，从而尽快恢复社会秩序减少灾害带来的损失。

2.全方位防范次生事件的发生

在次生事件防范能力建设方面，政府必须首先加强防范谣言和迷信活动在公众中肆虐的工作，以稳定民心为灾后恢复工作的指导思想；其次，充分发挥政府的宏观调控作用，规范市场经济活动；再次，积极维护政府的公信力，防止不法分子借机扰乱社会秩序和挑战政府权威；最后，亦即最为关键之处在于采取一切必要措施防范灾后死亡人数的增加。

3.总结评价工作要突出重点

在总结评价能力建设方面，尤其要对政府的应急监测预警、应急决策和协调以及信息沟通工作进行量化的总结与评价。应急监测预警是政府应急管理的起点，应急决策和协调为应对工作指明方向和提供保障，而信息沟通更是贯穿整个事件应对过程的始终，以上三个环节的重要性决定政府在灾后恢复阶段需侧重总结其相应的工作，为将来有效处理同类事件积累经验。

4.及时克服工作不足

在工作改善能力建设方面，加大改善事后评估、预警预控和预案建设三个方面的工作。疫情结束后，一方面政府需总结教训与经验，完善预案内容，增加或修改原有预案不及或不适之处，从而指导预警预控工作的有效开展；另一方面，及时发现事后评估阶段的不足，适时改正与调整以保证灾后恢复工作的效果和效率。

此外，表层能力关键要素决定政府灾后恢复职能是否得以履行，而里层能力关键要素则决定了政府灾后恢复职能履行的优劣程度，因此，里层能力要素的关键指标是政府灾后恢复能力建设的核心，即重点内容为总结评价能力和工作改善能力的关键指标。

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