公共性的复归：当代中国权力交接制度的演化逻辑

2014-04-06房亚明

湖北行政学院学报 2014年2期

房亚明

（广东工业大学政法学院，广东广州 510090）

2012年11月，当代世界党员人数最多的政党——中国共产党召开第十八次代表大会，新一届领导集体开始掌握权力，进而在2013年3月召开的全国人民代表大会上出任相关政权机关的领导职务，顺利完成了新老交替，举世瞩目。这是我国党和政府在2002年前后最高权力和平交接之后再次实现权力的和平转移，表明我国党和国家制度化水平的提高。亨廷顿认为，组织领导层的更替是标志组织制度化水平的尺度——“一个组织越是能够不时地克服和平接班的问题，领导层越是能不断更新，其制度化的程度就越高。领导人换代的次数在很大程度上与组织的年龄是一码事”[1](P14)。我国党和国家领导层新老交替的频率和规范化表明我国政治生活和权力交接制度化有了很大的发展。从1949年新中国成立至今65年的历史中，我国曾经由于权力交接制度的失范遭受过重大的挫折和损失，而改革开放36年所取得的重大成就，与权力交接规范化、制度化和民主化为政治秩序的稳定奠定良好基础密切相关。从某种意义上说，当代中国权力交接制度演化的历程就是政治生活公共性不断复归的历程。

一、三部曲的变奏：当代中国权力交接制度的演化

当代中国权力交接制度的发展，经历了较多的曲折和探索。如果从领导人产生机制而言，自新中国成立以来，我国的权力交接制度经过了伟人指定、协商确定与选举确认的历程，其中的民主因素不断增强。从伟人政治过渡到“常规政治”时代，无疑是中国政治发展的巨大成就，也是中国政治从相对不确定走向相对确定的过程，为整个政治秩序的稳定提供了领导基础。从规范的角度而论，当代中国的权力交接制度经过了三个阶段。

1.接班制即指定制：伟人政治时代的权力交接方式

在伟人政治时代，主要领导人拥有几乎不受限制的权力，“一言兴邦，一言丧邦”，国家的兴衰成败与领导人个人的意志和命运密切相关。伟人往往是革命或者危机中产生的强人，由此形成强人政治。强人政治有两种出路：一是灭亡，二是向民主转型。由于历史和国际的原因，不少第三世界国家都曾经经历过强人政治时代，其中有的国家顺利转型，另一些国家则因为无法实现权力和平转移而走上了崩溃。中国作为社会主义国家，新中国成立初期设置的政治架构比如中共领导和多党合作制度、人民代表大会制、“一府两院”等制度，本来能为国家权力交接提供较好的制度基础，然而，由于所面临的国内外情势复杂，加上主要领导人对“敌友”的判断偏差，没有充分地运用好制度的力量，而仰赖个人判断选择接班人，给党和国家的事业带来了很大的困扰。

如果抛开感情色彩，指定制尽管是不理想的一种权力交接方式，但是在新中国成立后的一段时期具有一定的合理性。毛泽东在几十年的革命生涯中，积累了巨大的声望和权力。在经济发展水平低下，民众政治素质一般，政治力量对比失衡，党内民主发展不足，国际环境恶劣的年代，由具有强大的人格魅力的领导人指定接班人具有无可置疑的正当性和合理性，而被指定的人的权威也主要仰赖领导人的支持。这种由前任领导人指定的接班制度是高度不稳定的，难以持续，因为伟人的意志和注意力可能随着社会政治环境的变化而变动，而且伟人的判断未必能够得到政治精英和人民大众的认同。也正因如此，一旦政治环境发生变化，被指定的接班人的命运可能就会发生逆转，整个权力秩序就会受到影响乃至挫折。事实上，由政治伟人指定的接班人，由于各种各样的原因，都很难顺利地成长为国家的掌舵人，由此也折射出这种指定制的内在困境。

2.推举制：社会转型时期的权力交接模式

1976年“四人帮”被粉碎以后，由于当时的主要领导人缺乏足够的胆略、气魄和威望，难以承担起拨乱反正的历史任务，一批老革命家强烈要求恢复邓小平的工作。在粉碎“四人帮”之后的第二天，叶剑英就向华国锋提出为邓小平平反、恢复邓小平工作的建议。此后，叶剑英又多次向华国锋提议。1977年3月，华国锋主持召开中央工作会议，陈云说：“为了中国革命和中国共产党的需要，听说中央有些同志提出让邓小平同志重新参加党中央的领导工作，这是完全正确、完全必要的，我完全拥护。”[2](P230)王震发言说：“邓小平同志政治思想强，人才难得……现在全党、全军、全国人民都热切地希望他早日出来参加党中央的领导工作。”[3]陈云、王震的发言，得到王诤、耿飚、姚依林等人的明确支持[4]。作为第二代领导核心的邓小平是被老一辈无产阶级革命家们顺应历史潮流和人民意愿集体推举而成为党和国家的领袖的，只是这种推举还不是制度化的，具有较强的人格化色彩和历史特殊性。

改革开放后，邓小平等第二代中央领导集体开创的退休制度以及推动的民主化和法治化，为推举制的展开创造了条件和基础。1980年9月，在五届人大三次会议上，邓小平等老一辈革命家辞去国务院副总理或全国人大常委会副委员长职务，目的是为一批年富力强的年轻干部进入中央领导层腾出台阶[5]。1982年9月党的第十二次全国代表大会中新选进中央委员会的有211人，年龄在60岁以下的有171人。此后的历次党代会，都不断地更新中央委员、候补委员以及政治局及其常委人选。在最高权力交接的规范化和民主化方面取得十分突出成效的，是在中共十七大前后。2007年6月25日，中共中央在北京召开党员领导干部会议，参加会议的有十六届中央委员、候补中央委员和有关负责同志400余人，这是中共历史上第一次民主推荐可新提名为中央政治局组成人员的预备人选，彰显党中央发展党内民主的坚定决心，在中国共产党党内民主发展史上写下了浓墨重彩的一笔[6]。2012年5月，中共中央在北京召开党员领导干部会议，就可新提名为十八届中央政治局组成人员预备人选进行民主推荐。同时，就可新提名为十八届中央政治局常务委员会组成人员预备人选也进行了民主推荐[7]。以政治精英内部集体推荐新领导人的方式实现权力交接，是中国政治发展独特性的重要表征，是社会主义初级阶段的权力交接模式，具有鲜明的民族特色。

3.选举制：民主化时代权力交接的制度选择

作为社会主义国家，中国一直是追求民主的。而作为无产阶级革命政党，执政的中国共产党也一直将民主作为自己的理想和目标，只是，很多时候表述为“民主集中制”。1962年1月30日，毛泽东在《在扩大的中央工作会议上的讲话》中指出：“在我们国家，如果不充分发扬人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。没有高度的民主，不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建立社会主义经济。”[8]1979年，邓小平在《坚持四项基本原则》的重要讲话中明确提出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”胡锦涛总书记在十七大报告中也明确指出：“人民民主是社会主义的生命。”民主是社会主义的本质要求，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。而实行民主必然要求人民直接或者间接地参与国家公共事务的管理，包括参与选举国家领导人。

新中国成立后，党和国家积极探索契合中国国情的民主化道路，包括合乎中国实际的权力交接方式。改革开放后，特别是党的十二大以来，党内民主逐渐加强，在权力的交接方面推荐与选举相结合，而且选举的因素不断强化，竞争也在增多。从十三大开始，中共中央委员和候补委员的选举引入了差额选举（分别是5%和12%）。中共十六大上，中央委员预选候选人208名，实选198名，差额比例为5.1%；候补中央委员预选候选人167名，实选158名，差额比例为5.7%。中共十七大上，提名中央委员会人选221名，实选204名，差额比例8.3%；提名候补中央委员183名，实选167名，差额比例为9.6%。提名十八届中央委员候选人224名，差额数19名，应选205名，差额比例为9.3%；提名候补中央委员候选人190名，差额数19名，应选171名，差额比例为11.1%。特别是，十八大代表选举首次对代表候选人初步人选实行了差额考察，全国31个省区市差额考察比例平均达到13.4%。随着党员权利意识的觉醒和党内民主的深化，党代表和中央领导层的选举将更加民主，而竞争性也将逐渐增强。同样地，最高国家权力机关——全国人民代表大会的代表及其产生的政权机关领导人的产生方式也将更加民主，党内民主与人民民主之间的良性联动与调适将成为未来中国民主政治发展的风景线。

二、公共性的复归：当代中国权力交接制度演进的政治逻辑

新中国成立以前，政治权力的交接是少数人的事情，甚至是某个家庭或者几个家族之间的问题，权力成了“私有物品”，包括最高权力也可以世袭或者指定。这种权力的交接方式折射出来的逻辑是权力私有化。《诗经·小雅·北山》有曰：“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。大夫不均，我从事独贤。”（另一种说法是“六合之内，皇帝之土；乃今皇帝，一家天下”。）中国传统政治权力的交接由于其私人化的性质和方式很难摆脱“接班人困境”，政权往往最终陷入崩溃，被新的专制王权所取代，无法逃脱谭嗣同所批判的“二千年来之政，秦政也，皆大盗也”的格局。要解决中国传统政治过程中权力交接和政权维系所陷入的困境，根本之道在于政治权力性质的时代转换即公共性。只有将政治权力从个人或者少数人所有和行使转变为由新的政治主体“人民”所享有和行使，才能摆脱困扰了中国社会两千多年“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率。

早在春秋战国时代，我国古代的一些思想家就认识到了国家权力的存在必须以民为本，也可以说认识到了权力的公共属性问题，《尚书·夏书》说：“民可近，不可下。民惟邦本，本固君宁。”《孟子·尽心下》也说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”到了明末清初，思想家黄宗羲在其名著《明夷待访录》的首篇《原君》中深刻地阐述了“家天下”的非法性，认为君主只是天下的公仆而已，“古者以天下为主，君为客，凡君之毕世而经营者，为天下也”。君主专制制度因其私有化性质而缺乏正当性与合法性，这种思想无疑是石破天惊的。然而，尽管黄宗羲的思想具有开创性、启发性和革命性，当时的统治者和社会并没有因此而警醒，明朝和清朝还是因为没有解决君主专制制度的内在病症而灭亡。

历史车轮步入近代，先进的中国人开始从西方的政治理念、制度和实践中寻找中国的出路。王韬、陈炽、郭嵩焘、薛福成、马建忠、郑观应、何启等为代表的早期改良派纷纷提出了采西学、开学校、办报馆、设议院、厚民生、遣外使等变法的主张[9]。在1890年代末，何启、胡礼垣在《新政真诠》中通过批驳张之洞的《劝学篇》，正式提出了设议院要以“复民权”为目的，这是对议院认识的一次大突破[10](P21)，即把民主与议会制衔接起来。此后，资产阶级革命家孙中山于1894年创设兴中会时提出“创立合众政府”的主张即“创立民国”思想。三年后，他离英到日本之后，在同宫崎寅藏及平山周谈话时提到：“余以人群自治为政治之极则，故于政治之精神执共和主义。”[11](P172)辛亥革命胜利以后，孙中山将自己的民主共和思想和“五权分立”理念写到了《中华民国临时约法》中并身体力行，实践民主，将权力的公共性特征在政治舞台上展现出来。可惜，由于历史和时代的局限，辛亥革命的成果未能巩固，权力很快落入袁世凯之流，政治的公共性难以实现。

新中国的成立，使得政权的性质发生了根本性变化即从两千多年的君主或者个人所有制转变成了民主共和制，人民成了国家的主人，政治的主体发生了质的转换，为政治的公共性确立了前提。按照马克思主义的基本观点，政治是一种具有公共性的社会关系：“人们的政治关系同人们在其中相处的一切关系一样自然也是社会的、公共的关系。”[12](P334)作为一个以马列主义为指导的执政党，中国共产党及其领导的政权以公共性作为圭臬，以全心全意为人民服务作为宗旨。1949年新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议共有来自46个单位的代表（包括候补代表）662人，其中正式代表510人，候补代表77人，特别邀请人士代表75人，而有代行全国人大职权的全国政协第一次会议产生的国家机关领导人员，有不少来自民主党派和社会团体，其产生过程是民主的，也具有很强的代表性和公共性，彰显了新中国政权的合法性和正当性。共产党领导的多党合作制、人民代表大会制、民族区域自治制度等政治制度为保证权力的公共性提供了有效途径。

毛泽东很关心接班人的培养问题，早在1956年9月，他在中共七届七中全会上发表讲话说：“党章上现在准备修改，叫做‘设副主席若干人’。……一个主席、一个副主席，少奇同志感到孤单，我也感到孤单。一个主席，又有四个副主席，还有一个总书记，我这个‘防风林’就有几道。‘天有不测风云，人有旦夕祸福’这样就比较好办。”[13](P1159)1959年以后，中共中央的工作分为第一线和第二线。毛泽东退居第二线，刘少奇、邓小平作为毛泽东的两位接班人，主持中共中央第一线的工作。随着党内民主和政治生活越来越不正常，特别是文化大革命发生以后，党和国家的权力机关难以正常地发挥作用，民主机制也失灵了。1966年的八届十一中全会，因毛泽东的提议非正常地改组了中央领导机构的成员，1968年召开的八届十二中全会，到会的中央委员不足半数（法定人数），1969年召开九大时，距离1956年的八大已经十三年，而其代表也由上级指定或者协商决定，折射出民主的缺位和公共性的缺失。此外，从1965年初三届人大一次会议到1975年四届人大会议召开，作为最高国家权力机关的全国人民代表大会也停止了工作，这对国家政治生活的民主化和权力交接的规范化带来了很大的冲击。

改革开放后，邓小平等老一辈无产阶级革命家积极推动民主法治建设，充分发扬党内民主，通过退休制、选举制等方式解决权力更替问题，并且在中共十三大上彭真、邓颖超、徐向前、聂荣臻“四老”“全退”，邓小平、陈云、李先念“三老”“半退”，为领导人权力交接的平稳推进创造了契机。新当选的中央政治局常委会委员的平均年龄，由十二届一中全会时的73.8岁下降到63.6岁，显示了中国共产党中央领导集体年轻化的有序推行。此后，随着邓小平等第二代中央领导集体的陆续退休、中共十六大江泽民等第三代中央领导集体陆续退休和十八大胡锦涛等领导人“裸退”，当代中国最高权力的交接日益稳健化、制度化和民主化。各级权力机关和党代会、全委会等民主机制的正常运作，使得政治权力的公共性特征日益彰显。经过几代领导人的努力，特别是改革开放36年来的努力，中国特色的权力交接方式得以形成，为国家政治生活的正常化、规范化、民主化和现代化创造了政治前提，也为经济的繁荣、社会的和谐与文化的昌达提供了基础。

三、民主法治：政治权力公共性及权力交接制度的维护机制

现代政治与传统政治最大的区别，就是权力从私有变成了公共的事物，政治生活不再是一家一姓的私事，而变成了关系亿万人民幸福的事情。作为一个处于日益现代化的世界体系中的发展中国家，中国的权力交接和政治生活应该而且必须强化其公共性，即“权力交接班关乎权力，但必须意识到，权力只是工具和手段，而非目的和价值。权力交接班并非是为了个人利益，而是为了国家、社会和政党的整体利益”[14]。而考察新中国成立以来的政治发展历程和权力交接经验，民主法治是其中最关键的一条。正如邓小平精辟总结的：“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[15]（P348）中国正处在全面建成小康社会和基本实现现代化的关键时刻，为实现“中国梦”创造政治前提，必须以民主法治推进国家治理体系的现代化，包括权力交接方式的进一步民主化、规范化和法治化。

1.保障党员和人民的主体地位和民主权利

由于新中国建政历程的特殊性，中国共产党成为唯一的执政党。成为引领国家前进的领导核心角色。西方发达国家一般是先有政权，然后为了竞争政治权力才产生政党，而近代中国则是先有政党，然后政党通过革命建立新政权，这种建政历程使得“以党领政”具有历史合理性和正当性。也正是由于共产党是在长年的革命斗争中成长、发展和壮大的，使得党内民主的发展在相当长一段时期内没能充分发挥出来，共产党领导的根据地政权的民主化也受到了战争环境的限制。新中国成立为党内民主与人民民主的发展创造了契机，但是由于国内外环境的复杂性，在1957年以后民主的发展受到的限制逐渐增多，直到文化大革命时期受到巨大破坏。1957年以后党和国家所遭遇的一些困难和挫折，很大程度上与党和国家政治生活日益不正常密切相关，以致出现庐山会议“对毛主席发动批判彭德怀等同志这一不正常、不正确的行动，却没有一个人站出来说句公道话，或者从中缓解一下”，“随大流，跟‘风’跑，‘墙倒众人推’，上面说什么就是什么”，“一呼百应”的不正常现象[13](P881)。

作为无产阶级政党，中国共产党一贯将民主作为自己的追求。党员是中共的主体，必须强化党员的主体意识和权利观念。党员主体地位表明党员是党的权力主体，在党内当家作主。作为世界第一大政党，中共有8500多万党员，如果这些党员在工作岗位、政治参与、日常生活和精神状态等方面能够保持积极性、先进性和引领性，对于政治领域的民主化无疑能够产生非常积极的影响。作为社会主义国家，人民当家作主是中国政治的基本底色，要改变“为民作主”乃至“替民作主”的不良习惯，真正做到由民作主。坚持人民主体地位，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，保证人民依法享有广泛权利和自由，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权，促进人的全面发展。只有不断地扩展党员和人民的权利，党内民主和人民民主才有可能凸显其公共性和民本性。

2.完善党代会和人代会等民主平台和形式

党员和人民主体地位的实现和提升，需要有相应的制度平台和运行机制予以保障。因此，健全和完善党内民主平台如党代会、全委会、常委会，人民民主形式如人代会及其常委会、基层民主（村委会、居委会、业委会、职代会等），党际民主平台如政协会、座谈会等等。这些民主组织和形式的多元化、复杂性其实也是政治制度化和现代化的重要标尺，也是衡量政治公共性水平高低的重要尺度。诚如卢西恩·派伊所言：“发展和现代化面临的问题，都渊源于能否建立起更有效、更灵活、更复杂和更合理的组织……鉴别发展的最终试金石在于一个民族是否有能力建立和维系庞大、复杂、灵活的组织形式。”[17](P29)所以，为了保障党员和人民的民主主体地位，必须搭建多元化的民主平台和形式。这些民主平台的发展水平和运作情况是我国民主化程度的重要指标。

为了推动民主，有必要改善现有的民主平台并完善相关机制，以确保这些平台的民主性和公共性。早在1956年邓小平就指出：“必须健全党的和国家的民主生活，使党的和政府的下级组织，有充分的便利和保证，可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点，使党和国家的各种会议，特别是各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。”[18](P223-224)为了实践和扩展民主，需要改善党代会和人代会的代表产生机制，增强竞争性和扩大直接选举的范围，实行党代会年会制、常任制等制度，延长人代会的会期或者增加会议的次数，强化人大代表与选民的联系等等机制。此外，需要理顺党代会、党委会与常委会的关系，避免权力集中在常委会特别是书记等个别人身上的情况。而最近湖南省衡阳市的立法机关爆出的特大贿选案丑闻，即56名省人大代表因涉及金额超过1亿1000万元人民币的送钱拉票行为而当选无效，512名收受钱物的衡阳市人大代表辞职，折射出我国人民代表大会制度建设面临的挑战、困境和问题，值得深思。

3.探索党内民主与人民民主的调适机制

在实行政党—国家体制的社会，要实现政治生活的民主化和公共性，党内民主与人民民主的良性调适是必不可少的一个环节。如果两者之间不能有效衔接，政党制度与国家制度不能相互匹配，就会给政治制度的健康运作和合法性带来麻烦。比如说，1959年4月，在第二届全国人民代表大会第一次会议上刘少奇当选为中华人民共和国主席、国防委员会主席，而按照1954年宪法的规定，国家主席是有实权的，毛泽东尽管没再担任国家主席，却仍然是中共中央主席即党的合法领袖，这种人事安排和制度设置很容易造成冲突。文革结束以后，老一辈无产阶级革命家担任了党和国家的一些重要职务，领导人有“一线”、“二线”之分，只到1992年中共十四大，正式建立了以中央政治局为核心的“一元权力”结构，并且经常开会，真正成为集体领导决策核心，而且结束了长期以来实际存在的“二元权力”结构[19](P45)。此后，中央层面的领导集体体制稳定下来，中国的权力交接也日益稳健化、规范化和民主化，领导职务终身制得以彻底解决。

随着经济的发展、文化的发达和党员群众民主意识的觉醒，加上其他国家和地区的民主示范压力，传统的自上而下的选拔体制将会逐步让位于自下而上的选举。在今后的民主政治建设中，有必要进一步探索和规范党内民主与人民民主的相互关系，让两者之间实现双向的良性互动。比如，党组织提名推荐的人选，应该多于应选人数，如果权力机关不认同，则应另增人选，而不是继续提名该人选。此外，对于党提名的领导人选，如果反对票和弃权票过多，则应慎重。随着民主化的发展，在人代会上投反对票的情况将会越来越正常，这要求执政党积极回应，推荐人选也要慎之又慎。

4.加强权力监督制约机制

随着党的十八大以来中央反腐倡廉的力度加强，20多位省部级干部因为腐败问题落马，而其中有两名十八届中央委员，两名候补中央委员，不少落马高官是提拔不到一年的人，表明了尽管高级干部的选择经过了民主推荐、民意测验、民主评议、任前公示、考察预告甚至差额考察等环节，仍然难免“带病提拔”、“边腐边升”的问题。此外，1992年以来三位中央政治局委员先后落马，表明对权力加强监督制约极为必要和迫切。政治权力既来自人民，也只能服务于人民的公共利益。这一点，既决定了政治权力的公共性也决定了政治权力的边界。权力具有公共性，首先就要求权力在运作过程中实现公私分明，反对化公为私。现代民主制度注重对权力的规范、监督和制约，其本意就是实现权力的非人格化，即防止权力私人化。权力一旦过度私人化，就会被滥用，导致权力腐败。

首先，权力具有公共性，要求权力运作要对人民负责，受人民监督。政治权力的产生、运作和效果，必须由人民参与、监督、控制和评估，并且这种人民的权力本身也要有宪法和法律的规范和约束，这就是以公民权利制约公共权力。其次，权力具有公共性，还要求权力运作具有公开性和透明性，公共权力要在阳光下行使。为此，必须强化新闻舆论监督，监督权力运作，这就是以社会制约权力。再次，由于权力具有公共性，决定了权力要谨守其边界，只能服务于人民的公共利益。明确权力边界的意义在于划定公权力行使性质与界限，保护个人自由，达到公共权力与私人权利的动态平衡以及通过公私边界的划分强化个人责任意识。最后，不同的权力主体之间，要以宪法为根据，明确分工，互相合作，互相监督制约。各党派、各级政权机关、各人民团体、各种社会组织和公民个人之间应该以宪法作为自身的根本准则，不允许任何权力和权利主体拥有凌驾于宪法和法律之上的特权，这是维护政治权力的公共性的关键途径，即以权力制约权力是避免权力腐化的重要手段。一言以蔽之，民主法治是保障权力公共性的有效途径，也是现代政治文明发展水平的尺度。

[1]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华.北京：三联书店，1989.

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