公推直选制度创新与政治权利调整

郑颖瑜，陈元中

（广西民族大学，广西 南宁 530008）

公开推荐和直接差额选举产生党的基层组织领导班子成员的选举制度，简称公推直选制度。它是党内基层民主的重要制度创新，在中国政治发展中产生了重大政治民主效应，突出地体现在对中国传统政治生态中的各种政治权利及其相互关系进行了深刻调整，使乡村党员和群众的政治权利即“公民依法参加国家政治生活的权利”[1]得到有效实现，充分彰显了公推直选的民主价值功能。

一、党内民主权利与人民民主权利的互通

乡镇党委是乡村的领导力量，作为基层的执政者理当由乡村群众推举产生。但是，长期以来，乡村党外群众很难实质性地参与乡镇党委换届过程，实际上剥夺了公民的政治生活权利，党在基层的执政合法性受到削弱。乡镇公推直选制度创新的重要价值在于，完善了竞争性干部选拔方式和发展基层民主，不仅扩大了党内民主，同时让群众实质性参与公推直选活动，实现了党内民主权利与人民民主权利的互通。

（一）公推直选健全党内民主权利保障制度

1.保障党员主体地位

从公推直选的制度设计来看，主要包括公开推荐和直接选举两大环节，公开推荐突破了过去所谓“确认型选举”当中由组织垄断推荐权的情况，让党员拥有推荐权，从源头上避免了“从少数人中选少数人”；在直接选举环节当中，由全体党员直接选举党委领导班子成员，赋予了党员真正的选举权。从公推直选的实践效果来看，当选干部通过公推直选深切地感受到了自己手上的权力是党员赋予的，在行使权力的过程当中更加尊重党员的意见和要求，从而保障了党员的主体地位。

2.保障党员基本权利

一是保障了党员的选举权。党章规定党员的选举权需要制定可行的选举制度予以保障，公推直选的制度设计，以扩大党内基层民主，增强干部选拔竞争性为旨归，把基层党委选举权交给全体党员，由党员大会或党员代表大会对候选人进行直接投票，选举产生乡镇党委或者社区党委班子，使党员的选举权真正得到实现。二是扩大了党员的参与权。在公推直选的“公开推荐”环节当中，党员能够按照自己的意愿推荐参选人员，或者可以自我推荐参与选举，从而拓宽了党员的参与权；在“直接选举”环节中，每一位党员都能参与到党的领导干部的选举当中，这也是党员参与权得到落实的重要体现。三是拓宽了党员的知情权。长期以来，乡镇党委成员主要由上级任命，党员对其知之甚少。公推直选全程采取公开透明的方式进行，每一轮候选人名单出炉之后都必须进行公示，以确保党员充分了解候选人情况；在公推直选中设置了实地调研的环节，让党员群众对候选人有了更加直观和全面的了解。四是拓宽了党员的监督权。首先，党员的监督权落实在公推直选的全程中，公推直选的每一个环节都必须在党员的监督下进行，公推直选领导小组开通了监督热线和监督邮箱，给党员监督和举报提供了渠道；其次，在选举完成之后，党员对当选干部拥有质询权和罢免权，从而强化了党员对当选干部的监督。

3.完善党内选举制度

熊彼得认为，选举是民主的本质。这充分说明了选举对于民主的重要性。党内民主建设是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，要建设好党内民主，就必须抓住民主的本质——选举。因此，加强党内民主建设要做到完善党内选举制度。公推直选作为党内选举制度的重大探索，有利于创新候选人产生的机制、完善选举的程序和办法、扩大直接选举的范围，从而起到完善党内选举制度的作用。

首先，公推直选有利于创新候选人产生的机制。长期以来，干部的推荐权掌握在上级党组织的手中，广大党员的意见没有得到充分反映，挫伤其参与党内民主生活的积极性。而在公推直选的试点当中，推荐候选人的权利由组织、党员、群众共同享有。这一做法得到了中央的肯定，并且明确规定“基层党组织领导班子的候选人，要采取党员和群众推荐与上级党组织推荐相结合的办法产生”[2]。

其次，公推直选完善了选举程序和投票方式。严谨科学的程序设计保障了党员充分行使选举权，采用无记名投票的方式使得党员能够自由充分地表达选举意向，当场唱票和公布选举结果的做法实现了选举的公开性和公正性。

最后，公推直选扩大了直接选举的范围。我国直接选举主要是在村委会和居委会的选举中采用，应用范围比较小。公推直选将直接选举的范围扩大到乡镇党委领导班子，这是党内直接选举的纵向拓展。目前，参与公推直选试点工作的省市不断增加，在十余年的乡镇党委换届中，由四川、江苏等部分省市试点，到2012年全国乡镇党委换届时，全国大部分省市区都开展了公推直选试点，横向扩大了直接选举的范围。

（二）公推直选保障人民享有更切实的民主权利

1.公推直选坚持人民主体地位

“人民民主是中国共产党领导全国各族人民开辟的新的民主形式，体现了中国在建设有中国特色社会主义的道路上所坚持的符合中国社会实践的民主的理念、制度和方式”[3]。人民民主的本质属性是人民当家做主，也就是要坚持人民的主体地位。我国《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”[4]。《宪法》的规定体现了人民在国家当中处于主体地位，是国家权力的拥有者。

公推直选的制度创新，不仅体现了党员的主体地位，还体现了坚持人民的主体地位。一方面党员作为人民的一部分，在公推直选中成为乡镇党委和乡镇政府机关领导人的决定者，主体地位得到体现；另一方面，非党群众在“公推”环节履行了选举权利，实际上参与了乡镇权力机关的产生过程，民主权利得到实现，主体地位得到保证。

2.公推直选扩大人民民主权利

公推直选所起到的政治效应十分广泛，不仅能够扩大党内民主，还起到扩大人民民主权利，从而推动人民民主发展的作用。

一是公推直选真正做到了以人为本，提高了人民群众的民主参与意识。在公推直选的实践当中，全体党员作为人民群众的重要组成部分直接参与到公推直选的全过程当中，其他非党员群众也可以参与公开推荐候选人，广大人民群众在参与民主的实践当中学习到了民主程序和民主原则等相关的民主知识，从直观的角度对于民主有更为透彻地了解，并且在参与民主的过程当中真正体会到了自身的主体地位，从而提高了广大人民的民主参与意识。

二是公推直选真正做到了扩大人民民主权利，为人民民主的发展奠定了组织基础。公推直选虽然选举的是党的基层领导班子，但是在中国的基层政治生态中，党委不仅是基层的政治领导者，同时是事实上的行政领导，由谁当选党委成员关系到每一位群众的切身利益。因此，公推直选的制度设计在一定程度上吸纳了非党员群众的意见，使得选举出来的党委领导班子拥有更广泛的群众基础。公推直选扩大人民的民主权利主要体现在公开推荐的环节，非党员可以通过联名推荐的方式表达选举意愿。在今后的发展当中，应当通过完善公推直选制度不断扩大非党员的民主权利，当然这种民主权利的扩大应当以不侵犯党员的选举权为界限。

（三）公推直选使得党员权利与人民民主权利互通

在公推直选的制度安排中，党员权利和人民权利相互融合，相互促进，产生了巨大的正面政治效应。

1.增强主体权利意识。主体权利意识的提高可以通过理论学习和民主实践两种方式，而民主实践这种方式受众面更广、更直观。在公推直选的试点过程中，无论是党员还是非党员其民主权利都得到进一步扩大，对于自身的主体地位有更深刻的感受，从而增强了党员和非党员的权利意识。

2.扩宽参与民主的渠道。公推直选的实践创新，需要选举制度的合法性支持[5]，公推直选为党员和非党员参与民主提供了新的渠道，非党员可以参与推荐基层党委的候选人，有权利对公推直选的过程进行监督；党员不仅可以参与候选人的推荐环节，更有直接选举的权利。党员和非党员对民主的参与不单表现在选举的过程当中，还表现在选举完成之后。当选干部的权力来自于广大党员和群众的手中，因此议事都必须充分考虑党员群众的意见和要求，从而使得基层党委的决策机制发生了新的变化，从党委闭门讨论到广开言路，最大限度地保障党员群众的切身利益。公推直选提供了一个能够容纳党员和非党员共同参与民主的渠道，这种渠道具有创新性和包容性。

3.完善主体政治人格。随着中国现代化进程不断加快，人民的政治观念和政治心理特征发生了重大变化，新的政治人格在新旧政治观念的冲突与融合中逐步建构。要在新的政治人格建构过程当中完善政治人格，需要引导政治主体不断参与政治民主生活。公推直选为广大人民参与政治民主生活提供了一种新的渠道，将党员和非党员纳入同一个民主选举的过程，通过充分行使民主权利增强了其民主意识、法治意识、权利意识，重构了党员和非党员的政治心理特征，使其心理呈现法律至上性、崇尚理性、关注权利、独立思考的特征，从而逐渐完善主体的政治人格。

4.健全权利保障体系。健全权利保障体系是一项系统的工程，包括健全制度保障、法律保障、物质保障、组织保障等多方面的建设，公推直选主要是从制度建设方面发挥作用。公推直选的制度设计扩大了党员的知情权、参与权、监督权、选举权等基本权利，为实现党员的基本权利提供了良好的制度保障。公推直选赋予了非党员一定程度上的知情权、参与权、监督权。公推直选扩大了党员的权利，从而激发人民群众关于扩大人民权利的需要，人民的需求给人民民主权利保障体系的建设带来更大的压力和推动力。另外，公推直选为人民民主的发展提供了制度上的借鉴，有利于人民民主实现制度的创新与完善，而人民民主制度的建设有利于扩大人民的民主权利，从而进一步健全人民权利保障体系。

二、组织意图与党员意志的统一

在以委任制为主的干部选拔当中，组织意图起着决定作用。公推直选的试点当中，上级组织把握干部选拔的原则、政策和标准，把选拔干部的权利交到广大党员和群众的手中，实现了组织意图与党员意志及权利的统一。

（一）公推直选与组织意图

1.上级党组织在公推直选中的作用

选拔党的领导干部必须遵循“党管干部原则”。公推直选在“党管干部原则”的指导之下，由上级党组织担任组织者和管理者的角色，对选举的全过程进行领导和把握，保证选举工作的公开、公平、公正。

公推直选的目的是为了保障党员的主体地位，实现党员的民主权利，推动党内民主的发展以及完善竞争性干部选拔方式。有学者认为公推直选的制度创新与“党管干部原则”冲突，理由如下：“一是选拔干部的权利由上级党组织转到基层党员手中；二是上级党组织调动干部的权利受到限制。”[6]说明在公推直选推行后，上级党组织对于干部安排和调配的意图遭到了削弱，党员意志得到尊重。

2.组织意图在公推直选中的地位变化

“党管干部原则”强调的是党对干部工作的领导，不等于由上级党组织对干部任免的具体安排和调配。公推直选由上级党组织组成公推直选领导小组，制定选举的章程，对选举干部的过程进行组织和领导，从而落实了“党管干部原则”。

在公推直选中，组织意图作为一种客观存在，必然会对选举造成影响，只不过这种影响不再是决定性影响，而是通过组织、党员、群众一起行使推荐权，推荐自己心目中的候选人，并通过合法的方式实现自己的候选人当选。在这个过程当中，并不能确保组织意图必然得到落实。重点在于如何统一这些地位平等的主体之间的选举意图，选出一个组织、党员、群众都满意的党委领导班子。

（二）公推直选与党员意志

1.公推直选是党员行使民主权利的载体

公推直选是党员充分行使民主权利的载体。在公推直选的制度设计中，每一个环节都承载起落实党员民主权利的功能：在公开报名阶段，党员有权通过联名推荐的方式推荐干部参与选举；在资格审查和实地调研阶段，确保党员了解每一位候选人的情况，保障了党员的知情权，为其充分行使选举权提供充足的信息；在召开公开推荐大会的环节当中，党员有权投下推荐票，参与候选人的推举；在组织考察并确定正式候选人的环节当中，组织对候选人考察的重要指标之一就是党员是否满意；在直接选举的环节中由党员直接投票选举，充分保障了党员的选举权。

2.公推直选是党员参与基层管理的渠道

基层的各项事务和基层党员的切身利益息息相关，而这些事务的管理权掌握在基层党委手中。选择基层党委领导班子，实际上是选择基层事务的代理人。在公推直选当中，候选人向全体党员进行竞职演说，说明自己对基层事务的管理思路和办法，党员选择干部，不仅是认同一个个体，更重要的是自主选择了一种基层管理的路径。在选举完成之后，由于基层党委是由党员选举产生的，因此党委更加注重对党员负责，在重大事务的决定上会充分征求党员的意见。另外，党员由于增强了权利意识而更加积极主动地参与到基层事务的管理当中，从而在党委和党员的双向互动中拓宽了党员参与基层管理的渠道。

3.党员意志在公推直选中的作用

在过去的基层干部选拔工作当中，组织意图起着决定性的作用。而在公推直选的制度安排中，从报名环节、推荐环节到差额选举的环节，都凸显了党员的主体地位，党员可以根据自己的选举意愿进行自主选择，最后的选举结果是由党员投票决定的。与之前的干部选拔方式相比，公推直选唤起了党员对于民主选举的热情，党员意志的作用得到加强，对干部选拔的结果起到主导作用。

（三）实现公推直选中组织意图与党员意志的统一

1.公推直选中组织意图与党员意志的一致性

在公推直选当中，无论是上级党组织还是基层党员都是为了选出最适当的党委领导班子，其出发点是一致的。党组织为党员搭建好竞争的平台，广大党员负责选举党委领导班子，从传统的“从少数人中选少数人”转变为“从多数人中选少数人”，选举产生的干部既有上级党委的支持，又符合广大党员的意愿。

2.公推直选中组织意图与党员意志的差异性

在公推直选当中，组织意图和党员意志的出发点是一致的，但是在具体实践中也会出现组织意图和党员意志相冲突的情况。首先，这是由于二者视野和角度存在差别，党员根据自己所了解到的候选人信息和个人偏好进行投票，上级党组织对于候选人的考量通常比较综合，会充分考虑到整个党委领导班子所需要的各方面的人才配备，或者是出于候选人是否能和组织有效沟通衔接的考虑。因此，组织意图和党员意志存在一定差异，这种差异有可能会导致选举产生的干部不是上级组织心目中人选的结果。因此，要完善公推直选的程序设计，在程序设计上保证上级党委对整个公推直选工作做到宏观的把握和对党员选举的引导，以保证选举能够融合和协调各方面的意愿和要求，使得当选干部得到最广泛的支持。其次，是因为组织调配和党员意志有时会出现冲突。由选举产生的干部要对上负责又要对下负责，当组织要求调动由选举产生的干部时，就会使得党员的选举权受到损害。这就要求完善相应制度设计，做好当选干部对上负责和对下负责的协调，例如建立完整的干部任期制，建立干部调动的听证会制度等。

3.坚持党管干部与党员民主权利相统一

公推直选是为了推进党内基层民主，而党内基层民主的核心在于实现党员的民主权利。公推直选的推行强化了党员意志，并且改变了过去组织为了实现其意图操纵选举的情况。实际上，组织意图和党员意志并不是二者选一的关系，在公推直选的制度创新当中，应当吸纳和融合各个主体的选举意愿，让当选的干部既能得到上级党委的支持又能符合党员的需求。要达到这样的要求，就要坚持在“党管干部原则”的指导下继续进行公推直选的制度创新，实现党管干部与党员民主权利的统一。

在中国现代化进程不断加快的条件下，要坚持“党管干部原则”，就要对其内涵进行深入挖掘和创新，明确党管干部的内容和范围。首先，党管干部从“管人头”转变为“管队伍”。上级党委要做好干部队伍的领导工作，这种领导主要是思想领导、政治领导和组织领导，通过党的领导增强干部队伍的素质，以便为基层党委的选举提供更多优秀的、具有竞争力的人才。其次，党管干部就是要做好干部人事制度改革，确保干部人事制度的民主性、科学性、合法性。最后，制定好干部工作当中应当遵循的方针和政策，指导干部工作顺利进行。总之，党管干部主要是对干部队伍的宏观领导，这是时代赋予“党管干部原则”的新内涵。在“党管干部原则”的指导之下，发挥上级党委在公推直选中的领导和组织作用，发挥基层党员在选举当中的主导作用，从而实现党管干部和党员民主权利的统一。

三、党的基层组织管理与基层群众自治的协调

（一）公推直选对党的基层组织管理的影响

“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，担负直接联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众，把党的路线方针政策落实到基层的重要责任”[7]。因此，必须促进党的基层组织管理的科学化、民主化，充分发挥其在基层的纽带作用。

学者徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，阐述了县、乡、村的功能定位和结构关系。在县乡村三者的关系中，关键环节在于乡镇。要完善基层管理体制，从乡镇入手是一个很好的突破口，而乡镇实际上的权力中心是乡镇党委。公推直选改变了乡镇党委的产生方式，激发了党员群众参与基层事务管理的意识，这给党的基层组织管理提出了新的要求——由从上到下的单向管理变为组织和党员群众共同管理。而公推直选的制度创新又为实现共同管理提供了可能性，这种可能性主要体现在以下两个方面：

一是党员参与共同管理的可能性。党员通过参与公推直选充分行使了民主权利，参与基层事务的热情高涨。党员在参与民主实践的过程当中培育了良好的民主观念和民主参与能力，这有利于提高党员参与共同管理的效能。党员在公推直选当中听取了每一位候选人对于基层事务建设的构想，并通过思考选择出其中一个方案。公推直选不仅是一个选拔人才的过程，而且是广大党员通过思考选择关于当地未来发展的模式。在这个过程当中，党员对于基层事务有了更全面更深刻的认识，为其参与共同管理提供了良好的认知背景。

二是党的基层组织改变单向管理的可能性。公推直选改变了权力的来源，当选干部不仅要对上级负责，还要对广大党员负责，在日常工作当中当选干部必须接受党员的监督。在这个过程当中，长期以来的“官本位”思想慢慢被削弱，在公推直选的试点地区形成尊重党员主体地位的新风气，从而有利于改变党的基层组织单向管理的局面。此外，公推直选为基层地区的广大党员群众表达利益诉求提供了新的渠道，增强了党的基层组织和党员群众之间的沟通和交流，党的基层组织作为管理者必须对党员群众的诉求做出及时反馈，同时，面对纷繁复杂的基层问题，党的基层组织也需要依靠党员群众的力量来进行共同管理。

（二）公推直选对基层群众自治的影响

20多年来，我国基层群众自治不仅有了法律制度基础，而且开始进入实践层面。但是，应该看到我国基层群众自治的制度和实践基础都不是很牢固，并且面临着发展的瓶颈。一是基层政府习惯于将村委会当作自己的下级组织来看待，村委会被行政事务绑架。二是群众自治在基层管理中缺乏制度化的平台来行使。当群众自治权无法通过制度化渠道得以实现，通过非制度化的方式行使权力的现象就会出现，比如近年来频频发生的上访和暴力抵抗。

在公推直选的实践当中，选举的是基层权力的核心——乡镇党委。基层群众通过行使推荐权和监督权，将群众的活动领域扩展到上面的基层政权。这意味着乡村民意进入到了乡镇政权当中，为广大群众参与基层地区事务提供了一个制度化的平台。

公推直选为完善基层群众自治的协商机制提供借鉴。在公推直选制度设计当中注重消化和吸收各参与主体的意见，形成多赢的局面。基层群众自治同样需要整合多方面的利益诉求，这就要求建立起一种有效的协商机制，通过协商消化社会冲突，最终达成利益共识。而公推直选制度内在包含一套协商的机制，这种协商机制是可以顺利迁移到基层群众自治制度当中的，这是因为两种制度参与协商的主体互通，两种制度的选举方式基本一致。

公推直选有利于将群众的民主参与行为内化为一种习惯。基层群众自治要求群众进行自我管理、自我服务、自我监督，这是一种常规化的状态，需要广大群众保持持续的参与，而群众参与通过外在的动员形式难以达到持久的效果，只有将民主参与转化成一种内在的习惯才能保持参与的持久度和质量。习惯是在有意识的行动中形成的，公推直选为基层群众提供了一个参与民主生活的渠道，并且这种民主参与能够加强基层群众的民主权利，对于习惯的形成起到正面的效应。因此，公推直选通过促进群众形成民主参与的习惯而起到推动基层群众自治的作用。

（三）公推直选中党的基层组织管理与基层群众自治的相互协调

党的基层组织管理和基层群众自治机制的建设是基层民主建设的两个重要方面，在进行基层民主建设的过程当中要协调好两者之间的关系。党的十八大报告提出，完善基层民主制度，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。在基层党组织领导和基层群众自治之间需要一个有效的衔接机制，发挥两者的最大合力，从而促进基层民主的发展。

公推直选有利于改善基层党组织对基层自治组织的领导方式。通过公推直选的试点工作，有利于转变乡镇党委的工作思路和作风，将工作重点放到关系到党员群众切身利益的事务当中，这就要求乡镇党委的职能从管理转变为服务。而基层的事务是如此纷繁复杂，乡镇党委的服务资源和服务能力明显不足。因此，乡镇党委需要放宽对于村委会的控制，从而释放村委会自治的主动性和创造性。同样的逻辑也适用于基层党组织与居委会的领导关系。

公推直选有利于密切基层党组织和基层群众的关系。公推直选给群众参与党内事务提供了途径，并且为将来探索群众参与党内事务的机制打下基础，从而密切了基层群众和基层党组织的关系，有利于基层群众和基层党组织在更多的地区事务当中达成理解和共识。这种共识有利于发挥基层党组织和基层群众在地区治理当中的合力作用，形成基层党组织和基层自治组织共治的良好局面。

公推直选提供了有效的人才选拔机制。党的基层组织和基层群众自治组织是两种性质不同的组织，但是其运行的内在逻辑是一致的，都是由代理人行使主体的权力，因此代理人的产生机制尤为重要，这种机制必须充分体现代理人和授权者之间的授受关系。公推直选的人才选拔机制正好有效协调了这种关系，有利于代理人按照授权者的意志行使权力，因此对党的基层组织管理和基层群众自治都有重要促进作用。

[1]王邦佐.政治学辞典[Z].上海:上海辞书出版社,2009.

[2]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社，2007.

[3]林尚立.党内民主——中国共产党的理论与实践[M].上海：上海社会科学院出版社，2002.

[4]许崇德.宪法[Z].北京：中国人民大学出版社,2009.

[5]陈元申，郑颖瑜.乡镇党委公推直选模式的比较与思考[J].湖北行政学院学报，2013，（4）.

[6]吴其良.乡镇党委班子的公推直选程序:问题与变革[J].理论与改革,2011，（2）.

[7]中国共产党党章[Z].北京：人民出版社，2007.