构建央行国库新型监管模式的思考

李伟

摘 要：央行国库监管要适应现代财政国库管理制度改革，需要央行国库强化监管意识，由传统的以微观监管为重的模式，向新型微观与宏观监管并重的模式转变。本文对现代财政国库、预算业务新特点进行总结，分析国库管理制度改革对基层央行的新要求，并提出相关建议。

关键词：财政；国库管理

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（9）-0090-03

一、现代国库管理制度及预算收支业务的新特点

（一）在职能内涵上更加丰富。目前国际上对国库职能的定位，一般采用国际货币基金组织（IMF）的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。这一定义，代表着当前各国现代国库管理的发展方向，赋予了现代国库管理更为丰富的内涵，主要体现为：第一，国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现；第二，国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是一系列管理职能的集中体现；第三，国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行；第四，部门要对政府资产和负债实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。

（二）在内容设计上更加全面。基于现代国库重在“管理”的职能定位，国际上又将现代国库管理制度称为“国库单一账户制度（TSA）”，美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名称如何，从主要内容上看，现代国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。

（三）在业务原则上更加统一。对现代国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。效益，是指提高财政资金效益和运行效率，通过简化预算资金收付流程，提高财政资金入库效率和支付效率；通过高效管理国库现金流量，提高国库资金使用效益；通过降低国债筹资成本，提高国债发行效益。透明，就是提高透明度，一方面要提高财政部门在预算执行程序上的透明度，另一方面要提高预算部门及预算单位资金支付使用过程的透明度。此外，还应包括政府预算执行对社会公众的透明度，以增强社会公众对政府行为活动的监督。监控，是指通过制度设计和利用财、库、行之间现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。

（四）预算资金拨付合规性增强。从货币基金组织对现代财政国库的职能定位上看，确保财政预算支出合规性是财政国库的职责所在、“立身之本”。为此，财政部门实行了“三审批一监督”的拨款制度，实施财政集中支付的改革，建立财政资金动态监控系统，推行了公务卡管理等等，强化了对预算单位财政资金使用行为的管理和监督，形成制度、监督、信息控制三位一体的预算支出合规性自律防范机制，预算拨付的合规性大大增强。

（五）预算收入入库及时性增强。基于现代财政制度效益性改革的要求，财税库银电子缴库横向联网系统全面运行并深度拓展，实现了税收收入的无纸化、便捷化、高效化，为纳税人和各个经济主体提供更为优质、快捷的服务，促进了联网单位的工作效率和信息化程度，提升了国库服务水平和工作效率，预算收入及时性的得到较大改善。

二、现代国库管理制度改革对基层央行国库监管的新要求

（一）强化对预算收付的监督意识。现代财政国库管理制度给予财政国库更加丰富的职能内涵，更加全面的管理职责，更加科技化的管理手段。尽管其业务原则更加统一，但要实现效益、透明和监控的目标，则必须有更有力度的约束。因此，在现代国库管理制度下，央行对预算收付的监督不仅不能弱化，而且需要进一步强化，央行国库需要敢于担当，善于研究，熟悉掌握现代财政国库制度下财税政策和业务变化，强化监管，为国家理好财、服好务。

（二）强化对预算执行的计划性监督。适应现代国库管理制度改革的要求，国家全面实施部门预算，使预算计划编制由“粗放式”转变为“精细型”。《中华人民共和国国家金库条例》要求，财政部门应当向人行国库提供年度预算收支计划，作为人行国库对预算收支是否超计划的监督依据。因此，随着部门预算实施，要求央行国库必须完善系统功能，采取先进的科技化手段，强化对预算收支执行的计划性监督，确保预算计划按程序规范执行。

（三）重视对纳入预算的非税收入监管。在现代财政管理制度改革的进程中，长期游离在预算之外的非税收入，也将逐步纳入预算内管理。但由于非税收入的征缴特殊性和制度的不完善性，非税收入收支计划缺乏规范，非税收入实际上成为地方预算收入的“调节器”，收支退并不能象预算收入一样规范办理，非税收入直缴国库单一账户规范化管理仍有很长的路要走。非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，央行国库应该重视对其收支退及对账管理，促进现代财政制度改革的进行。

（四）加强对财政专户管理的监督。建立国库单一账户体系，并将所有财政收支纳入到该体系是现代财政国库改革的最终目标。目前，尽管《财政专户办理办法》已经实施，但治理财政专户多、散、乱难度仍然很大，大量的财政专项资金游离于国库之外，其收支透明度受到影响，成为现代财政制度改革的掣肘。作为财政专户的监督部门，央行应该加强对财政专户的监督管理，确保财政专户资金收支透明。

三、构建新型国库监管模式的思考

随着现代国库制度改革的深入，央行国库监督应当适应现代财政国库制度的改革形势，依照效益、透明、控制的现代财政国库制度基本原则，坚持微观监督与宏观监管并重，非现场监督与现场监管并重，细化、深化对预算收支各个环节的监督，全方位加强监管，促进现代国库制度改革早日实现。

（一）深化对预算资金“两性”监督，确保预算资金安全。国库集中收付制度改革的实施，预算资金支付直接到达最终收款人或最终供应商账户，但不能错误认为人民银行便处于被动的清算地位，淡化对预算支出合规性的监管，而是要从国库集中收付、公务卡管理等预算资金管理制度层面深入进去，深层次监督和反映各项制度执行是否到位，如财政直接支付和授权支付范围是否符合制度，是否到达最终收款人或最终供应商账户等，确保预算支出合规。财税库银横联业务的深度拓展，使预算收入的及时性得到改善，人民银行并不能因此弱化对国库经收业务的监督，而是要深入调查了解，加强学习研究，要细分并掌握各项经收业务的特点，从每一个环节监督入手，确保预算资金及时、准确、安全入库。

（二）加强对预算执行信息反馈的监督，确保预算收支信息对称。让每一笔财政资金在“阳光”下运作，是现代财政制度改革的基本要求之一。随着国库信息化的发展，国库信息管理系统（TMIS）、国库信息处理系统（TIPS）和国库会计数据集中系统（TCBS）三系统的上线，国库成为预算资金收支信息的中枢，国库应当充分履行在国家预算收支中的“反映”职能，加强对预算收支信息的收集、分类、整理、分析和研究，通过预算收支信息简报、专报、快报、分析等多种形式，及时、准确、全面地反映预算收支信息，以实现对财政预算收支信息反映的补充和监督作用，提高政府财政收支活动向纳税人、社会公众的透明。

（三）加强对预算收支计划执行的监督，确保预算收支按规范程序进行。《预算法》规定，财政预算收支必须严格按照人民代表大会审议批准的预算收支计划执行，若遇特殊情况需要调整，对调整的部分必须经人民代表大会常务委员会审议批准，这是预算收支按规范程序进行的基本要求。随着现代财政国库制度改革的不断深入，部门预算的全面实施，一方面，完善国库条例，在制度上要明确赋予央行国库对预算收支计划执行监督地位；另一方面，国库要尽快完善TMIS国库信息管理—预算收支分析子系统，增强系统功能，将预算收支计划、调整计划装载到计算机系统中，实现对预算收支计划的科学自动监督，严格预算收支计划执行，确保预算收支计划按规范程序进行。

（四）加强对财政专户管理监督，促进国库单一账户体系形成。一是央行国库应按照《国家金库条例》规定，认真履行对财政专户管理的监督职能，在财政专户管理监督上着力，充分利用人民银行账户管理的资源优势，赋予央行国库对财政专户开设、变更审查权限，加强对财政专户开设、变更的监管，把好财政专户开设关。二是按照属地监管原则，基层央行国库对财政专户建立登记检测系统，全面掌握对每一财政专户开户行名称、账户名称、账号、开户时间、账户资金用途，为人大、审计、监察等部门提供财政专户信息，方便社会监督。三是定期不定期对财政专户资金收支情况进行检查，掌握财政专户资金收支信息，确保财政专户资金收支透明，促进现代财政国库制度改革不断深入。

（五）加强对纳入预算的非税收入管理的监督。一是央行国库要及时收集整理并反映纳入预算管理的非税收入收支退中存在的有悖透明、控制的做法，并有针对性地提出合理化建议和意见，促进非税收入收支退不断规范。二是央行国库要积极探索，协调财政部门尽快将非税收入的征缴纳入财税库电子缴库横向联网运行，实现对非税收入征缴及时性的自动化控制。三是央行国库要针对非税收入对账中存在多环节对账的问题，探索快捷高效的对账方法，有效防范非税收入资金风险。

（六）加强对银行代理国库业务的全面监管。随着现代财政国库制度的建立，预算收支信息化、科技化程度的提高，央行国库必须从核算型向管理型国库转变，加强对商业银行代理国库业务全方位监管是时代对国库提出的必然要求。首先，央行国库要加强对商业银行代理国库业务的市场准入、退出管理，实行考核评价管理，将竞争机制引入到商业银行代理国库业务管理之中。其次，央行国库要对商业银行在代理国库业务的机构设置、人员配置、业务培训、管理制度及业务流程等进行全面指导和监督，对商业银行代理国库业务情况做到了如指掌，规范商业银行的管理和流程，防止商业银行成为“第二国库”。第三，央行国库要加强对代理国库业务的商业银行的全面监管，大处着眼，从细节入手，细化现场监管，强化非现场监督，加强柜面监督，对商业银行代理的每一项国库业务建立细致的柜面监督登记制度，全程监控每一业务环节，不断提高监管水平，促进公开、透明、效益的现代国库制度改革顺利实施。

参考文献

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The Reflection on Constructing the New Supervisory Mode of the State

Treasury of the Central Bank

LI Wei

（Weinan Municipal Sub-branch PBC， Weinan Shaanxi 714000）

Abstract：The state treasury supervision of the central bank should adapt to the reform of modern fiscal treasury management system， requires the central bank to strengthen the state treasury supervision consciousness， and changes from the traditional mode focused on micro supervision to the new mode paying equal attention to the micro and macro supervision. The paper summarizes the new characteristics of the modern fiscal state treasury and budget business， analyzes the new requirements of the reform of state treasury management system for the grassroots central banks， and puts forward related suggestions.

Keywords： finance； state treasury management

责任编辑、校对：张宏亮