政府非税收入规范化管理研究

郭亚男 谭星怡

非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。财税2016[33]号明确的规定了非税收入的范围。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，在增加政府收入、弥补财政收支不足、对准公共产品收费，弥补负外部性方面发挥了不可忽视的作用。近年来，我国政府非税收入迅速膨胀，有些省份非税收入占财政收入的比重甚至趋近50%。这是我国财政体制转轨过程中出现的特殊现象，同时也告诫我们必须着手规范非税收入的管理，加强法制建设，逐步建立科学、规范、高效的非税收入征收体系，促进非税收入的良性增长。

一、现行非税收入征管存在的问题

（一）非税收入法律级别低，法制化管理不健全

相比于市场机制较为健全的发达国家的非税收入法制建设，我国非税收入的立法还亟待完善。目前，我国尚未颁布非税收入管理的法律或行政法规。财政部、国务院、发改委颁布的《政府非税收入管理办法》等，多为政策性规定或对个别非税项目的单行规章，法律层级低，约束性不强。地方政府自行制定的非税收入管理条例，效力低、执行难度大，以及政府的执行能力参差不齐，导致非税收入征管无法可依，征管效率低下。

（二）财政透明度不高以及地方政府财政软约束

2011年，按照全国人大常委会以及国务院的要求，我国将非税收入全部纳入预算管理，执行“收支兩条线”的管理方法，预算外资金从此退出历史舞台。2011年至2015年非税收入从14136亿元增长到27325亿元，五年之间，将近翻了一番。根据国际经验，非税收入管理过程中的公开透明与严格的预算约束是实现其合理增长的重要保证。而中国地方政府信息不透明、不公开，以及预算软约束的存在导致了非税收入即使纳入预算管理，却依然在快速增长。

（三）征收主体多元化，收缴混乱，管理难度大

我国目前政府非税收入的收缴管理受部门利益的制约 ， 收缴管理主体难以统一到财政部门，管理难度大。另外，现行地方收费主体主要有地方财政部门 、交通部门 、国土管理部门等十多个部门，每个部门都有收费名目，管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。非税收入的收缴混乱导致了地方企业税收负担加重，同时滋生腐败。

（四）票据繁多，使用不规范，上级监督体系不健全

“以票管收”“以票促收”是政府促进非税收入管理的重要手段，目前，我国相关的非税收入票据有160多种，票据管理不规范，在实践中串开、外借、不使用财政统一票据，私自使用自制票据，白条收费，坐支列支的现象屡见不鲜。造成了非税收入征管混乱，有禁不止，应收不收等问题的出现。

二、完善非税收入规范化管理的思路

（一）加强非税收入法制法规和制度建设，构建非税收入制度体系

“有法可依”是规范非税收入管理的必要措施，国家应该尽快建立具有约束力的非税收入管理条例，形成非税收入的制度体系，以法的形式对非税收入从概念、范围、征收、管理和支出规范方面进行明确与约束，推动地方加强非税收入的法制法规建设，通过制度化的方法来解决非税收入在征缴过程中无序混乱的局面。

（二）加强非税收入收支的透明度，强化预算硬约束

非税收作为政府财政收入的重要组成部分，理应同税收一样，对非税收入的项目设立、征管范围、收支情况进行公开。同时，在非税收入纳入预算管理的背景下，应该提高预算管理的规范性，加强预算监督，建立全国统一的非税收入监督条例，对非税收入的立项、征收、管理进行约束与监督。

（三）加快非税收入征管的信息化建设，加强非税收票据管理

非税收入征管的信息化建设关系着非税收入征管的效率和质量。信息化的建设可以有效控制征收单位的账户设置、收入项目、金额、票据使用等，进而起到约束征管单位，防止乱收费现象的发生。同时加强非税收入票据管理，建立纸质票据和电子票据两种方式，对票据进行年检，实现“以票管收”，从源头上防治腐败。

（四）合理整合分散的多元征管机构，形成非税收入管理的专职部门

征管机构以及收费项目的多元化是造成非税收入征管混乱、乱收费的原因之一。因此应该逐步整合分散的多元征管机构，建立非税收入征管的专职部门，统一对非税收入进行管理。

（五）建立健全非税收入监督与稽核体系，加强非税收入征管的规范化管理

强化政府非税收入的监督必须有完备、健全的法律制度作为保证，在此基础上，建立内部监督检查稽核机制和办法，规定专门的监督机构对各征管单位在非税收入规章制度、法令开展情况进行督查，并进行专项检查和抽查，对查处问题进行严肃处理，从而规范地方政府的征管和支出行为，规范非税收入的征收秩序。（作者单位别为云南大学经济学院）