论行政诉讼检察监督方式的特殊性

郑波

摘 要：行政诉讼检察监督的实践发展，对于谋求与监督特殊性相适应的监督方式提出了更高的要求。本文以研究行政诉讼监督方式特殊性功能价值为逻辑起点，在追溯行政诉讼监督方式特殊性缘由的基础上，对现有行政诉讼监督方式进行思考与审视，进而明确监督方式应确立的原则，以此确立行政诉讼监督的特殊性方式即多元行政诉讼监督方式。

关键词：行政诉讼；检察监督；方式特殊性

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）09-0110-03

一、研究行政诉讼检察监督方式特殊性的意义

矛盾的特殊性要求具体问题具体分析，对于不同的矛盾采用不同的解决方法。具体到诉讼检察监督，就应根据不同性质的诉讼特征，透析检察监督方式的特殊性，并从这种特殊性出发寻求与之相适的特殊方式。行政诉讼监督方式的特殊性研究具有以下四个维度的功能价值。

（一）推动行政诉讼监督，践行检察监督权的宪法品格

晰清行政诉讼监督方式的特殊性，明确行政诉讼监督方式，一是有利于检察机关的内部分工与资源优化，有利于民事行政检察部门队伍结构的优化配置；二是有助于行政诉讼监督权的充分行使，推动行政诉讼监督工作；三是改变行政诉讼监督发展缓慢的现状，践行检察监督权的宪法品格。

（二）完善现有监督行政体系，促使行政主体依法行政

准确把握行政诉讼监督方式的特殊性，以适当的检察监督方式介入行政诉讼，一是规制行政主体诉讼中的诉讼行为和行政行为，确保诉讼中双方主体地位的平等，促使行政主体严格依法行政；二是强化责任制约，使行政主体严格依照法律程序参加诉讼，避免个案中行政权的滥用；三是对于行政主体、行政行为的监督从诉讼外延伸到诉讼内，司法监督成为制约行政权的重要一环，实现了制度效益的最大化。

（三）有效化解矛盾，确保审判权的独立公正和绝对权威

把握行政诉讼监督方式的特殊性，一是可有效防止行政审判权的肆意行使，维护法律、行政法规的统一正确实施，维护国家法制的统一；二是有利于消除审判主体与行政主体之间存在某种关联的诟病，确保审判权的绝对中立；三是有利于排除具体案件审理过程中的外在压力，维护司法公正的绝对权威。

（四）维护行政相对人合法权益，提升公民正当维权信念

注重行政诉讼监督方式的特殊性研究，使检察监督真正落实到位，确保公权力阳光下运行，一是可以有效地保障公民诉讼权利的实现；二是可以保证法院依法裁判，保障行政相对人实体合法权益的实现；三是有助于提升公民通过正当法律程序，维护自身权益的信念。

二、行政诉讼检察监督方式特殊性的体现

行政诉讼监督方式的特殊性是指契合行政诉讼监督的特点，充分发挥行政诉讼监督有效性的方式方法。行政诉讼的特殊性决定了行政诉讼监督的特征，而后者又决定了行政诉讼监督方式的特殊性。因此研究行政诉讼监督方式的特殊性，就必须把握行政诉讼的特征和行政诉讼监督的特点这两个决定性要素。

（一）行政诉讼的特殊性

行政诉讼，是指法院基于公民、法人或者其他组织的请求，对行政机关具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的诉讼活动。其核心是对具体行政行为的合法性进行审查，其根本目的是通过司法权对行政权的监督，确保行政机关依法行政，保障相对人的合法权益[1]。与其他诉讼相比较，行政诉讼具有其特殊性，主要体现在：

1.行政诉讼标的的特殊性。行政诉讼是以行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人之间发生的部分权利义务争执为诉讼标的，即行政机关的具体行政行为引起行政争议。

2.行政诉讼参与主体的特殊性。原告只能是作为行政相对人的公民、法人和其他组织；被告只能是作出具体行政行为的行政主体，包括作出具体行政行为的行政机关或法律、法规授权组织。当行政相对人认为行政主体作出的具体行政行为侵犯了其合法权益时，行政相对人才能作为原告提起行政诉讼。

3.行政诉讼审查对象的特殊性。行政诉讼的核心是对具体行政行为的合法性进行审查，审查的重心是行政相对人主张侵犯其合法权益的具体行政行为的合法性，而对于具体行政行为的合理性以及其他行政行为或事项，都不属于法院的审查范围。

4.行政诉讼是司法权用以解决行政争议的活动。行政诉讼是法院运用国家审判权对行政权实施监督，其直接目的是为了解决行政争议，更深层的意义在于建立权力制约机制，以真正实现依法行政并保护行政相对人的合法权益[2]。

（二）行政诉讼监督的特点

行政诉讼监督，是指检察院对行政诉讼的当事人进行行政诉讼活动和人民法院对行政案件的审判活动实施监督[3]。受行政诉讼特殊性的影响，行政诉讼监督具有以下特点。

第一，从价值目标层面而言，行政诉讼监督体现权力运行的空间与制衡。行政诉讼监督，需要正确处理检察权和审判权、行政权的关系，既要通过诉讼监督确保审判权的独立合法行使，实现行政权的规范高效，又要正确把握检察权介入审判权和行政权的尺度范围，不能过分干预，代为行使。亦即充分体现权力运行之间的相互监督与制约，同时确保检察权与审判权、行政权三者权力运行间的张力。

第二，从现行规范层面而言，行政诉讼监督对象和监督内容具有特殊性和广泛性。行政诉讼监督将一切涉诉的公权力运行主体纳入其监督范围，包括诉讼中的法院和参与诉讼活动的行政主体。监督内容除监督法院是否存在错误裁判以及诉讼审理活动是否存在违法情形外，更加注重行政主体参与诉讼活动是否存在违法情形。

第三、从现实运行层面而言，行政诉讼监督面临现实挑战，监督效果需得到进一步保障。随着社会经济生活的快速发展，行政权的分工细化和日益扩张，行政法规范日益系统、复杂以及行政主体日益多元化等因素，都为行政诉讼监督造成极大的挑战。加之行政相对人面临行政主体时的天然弱势地位，以及行政诉讼事后监督的特点也影响了行政诉讼监督的实现效果。endprint

三、现有行政诉讼监督方式的思考与审视

我国现行《行政诉讼法》第六十四条“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现违反法律法规规定的有权按照审判监督程序提出抗诉。”的规定明确了抗诉的法定监督方式。而简约单一的监督方式，难以实现《行政诉讼法》第十条规定的法定监督职权。长期以来行政诉讼监督理念与制度的构建忽视了行政诉讼监督的特点，采取的监督方式亦没有充分体现关照这个特点，使得行政诉讼监督收效甚微。

（一）抗诉方式单一导致监督的片面性

法定抗诉监督方式，在实践操作中极大地束缚了检察机关法律监督职能切实有效地发挥，导致监督具有片面性。一是检察机关办理行政起诉案件于法无据，在社会公益遭受行政行为侵害时，由于该诉讼中缺乏适格原告，使得社会公益无法得到及时的司法救济而遭受损害；二是检察机关参与行政诉讼活动于法无据，不能参与诉讼庭审活动，无法听取双方当事人的陈述与辩论，对违反行政诉讼程序的行为不能及时监督；三是司法实践中总结出来的检察建议、纠正违法通知书等监督形式缺乏法律规范的强制性，多流于形式，影响了监督效果。

（二）抗诉程序不明导致监督地位的模糊性

《行政诉讼法》未就抗诉具体程序如抗诉案件的管辖、受理、立案、出席再审法庭等作出明文规定，导致检察机关监督地位的模糊性。

一是关于抗诉案件的受理规定存在冲突。最高人民法院（1991）第41号文件规定，原则上应向作出生效裁判的人民法院提出抗诉。而最高人民检察院《民事行政审判监督程序抗诉案件办案规则》第四十四条规定：“抗诉应当由有抗诉管辖权的人民检察院，向同级人民法院提出。”两院规范上的自相矛盾，使缺乏抗诉权的基层检察院对同级法院的法律监督作用减弱。二是抗诉案件的法院审级不明确。《行政诉讼法》若干问题的解释第七十五条规定，对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但却未对抗诉案件的审级作出明确规定，检察实务中，对人民法院发生的错误判决、裁定，均由上一级检察院向同级法院提出抗诉。而审判实务中，受理抗诉案件的中、高级法院通常采用指令再审方式，从程序上将抗诉案件发回原审法院再审，即“上抗下审”，违背了审级对应原则，且案件裁判的公正性也会大打折扣。三是再审程序上诉未考量检察抗诉监督情形。《行政诉讼法》若干问题的解释第七十六条“人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉……”的规定，因为当事人行使上诉权，将检察机关的法律监督地位等同于当事人的诉讼法律地位，将使监督法律关系转变为诉讼法律关系，从而削弱检察监督权。

（三）程序权限规定过少导致监督的软弱性

法律明文授权的监督权限过于笼统、简单，造成行政检察监督工作难以开展，具体表现为：一是卷宗调阅难。审查原审卷宗，核对原始证据，是检察机关办理行政诉讼抗诉案件的必经程序。但现有法律规范未明确检察机关的调阅权，给检察监督带来不便。二是取证核实难。检察机关参与行政诉讼活动，向诉讼参与人及有关单位、组织进行调查取证是其行使检察监督权的必然要求，亦是其履行监督职责的应有之义。而行政诉讼法未规定检察机关的调查取证权，出于对行政主体的惧怕心理和后顾之忧，行政相对人往往消极配合，案件所涉单位也借故推脱，给实践中的调查取证工作带来诸多困难。三是事后监督处理难。只针对法院已生效的错误行政裁判提出抗诉，而对行政诉讼活动的整个过程是否合法不予监督，导致了诉讼程序监督的空白，以至于错过了纠正违法的最佳时机，为错误裁判的产生留下可能，且使检察监督纠正处于被动地位。

四、监督特殊性语境下的多元行政诉讼监督方式确立

行政诉讼监督的特征决定了单一抗诉监督模式不能很好地适应行政诉讼监督的需要，同时导致了检察监督在行政诉讼中的缺位和失位，因此，如何根据行政诉讼监督的特点确立行政诉讼监督方式是行政诉讼监督发展的现实难题。根据行政诉讼监督的特点明确监督方式的确立原则，并以此为基础探讨行政诉讼监督的特殊方式，应为解决现实难题的必然逻辑。

（一）行政诉讼监督特殊性方式确立的原则

第一，监督方式映射权力监督与制衡的法治精神。从宪政层面看，检察机关参与行政诉讼涉及的是检察权、行政权与审判权在诉讼中的权力配置问题。检察权介入行政诉讼的时机、方式能够充分体现权力相互监督与制约的法治精神应是监督方式确立的首要原则。

第二，监督方式的多元性原则和灵活性原则。行政诉讼监督对象具有特殊性和广泛性，针对不同的监督对象，应该采取不同的监督方式。对于审判权，既要在尊重法院审判独立的基础上给予审判权自由运行的空间，又要能够为检察权介入诉讼活动提供畅通渠道；对于行政权，既要对参与诉讼的行政主体从应诉到举证，从质证到法庭辩论再到被诉具体行政行为是否停止执行等各个环节予以全面监督，又要充分尊重行政权的运行规律，充分考虑行政行为的单方性、强制性和无偿性特征。因此监督方式的特殊性应该体现多元性和灵活性。

第三，监督方式应充分体现维护国家、社会公益原则。对于严重违法的行政行为，在原告不愿起诉或者原告不适格的情形下，为维护法制统一和国家、社会公共利益，行政诉讼监督也应以适当的方式适时介入，如提起行政公诉、支持起诉等。

第四，监督方式应充分体现诉讼监督现实可操作性原则。行政诉讼监督法律关系的复杂性以及监督对象的多元性，对监督方式是否具有现实可操作性，是否能够取得实效提出了更高的要求。

（二）多元行政诉讼监督方式的设想

行政诉讼监督的特殊方式，即多元行政诉讼监督方式，包括现有抗诉监督方式的完善和新型监督方式的借鉴与补足。

第一，现有行政诉讼监督抗诉方式的完善。首先应厘清现有法规范，消除司法解释适用中的矛盾与冲突。进一步明确抗诉程序、抗诉期限。此外，在抗诉法院的审级、受理等方面还需要进一步的规范，以避免因定位理解的不同造成法律适用上的混乱，使公权力的运行处于监督与制约的法律规范框架内。endprint

第二，新型行政诉讼监督方式的补足。根据行政诉讼监督的特点，以行政诉讼监督方式的确立原则为标准，逐步将新型的监督方式纳入规范领域。

1.检察建议。检察建议是检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理与服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式[4]。2012年民事诉讼法将检察建议确立为一种诉讼监督措施和监督案件结案方式，用于纠正民事审判中的违法行为和不作为。

行政诉讼监督实践中，检察建议监督充分实现了检察办案法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。这种适用与行政诉讼监督特点相适应，既尊重了公权力运行的自身规律，保障了法院审判权的独立行使和行政权的高效运行，又对公权力的运行可能存在的程序违法和行为违法以适当的方式予以监督。检察建议监督充分体现了权力运行之间的监督与制约，也保证了权力运行的空间与张力。如果通过检察建议未能使监督达到预期效果，发出机关可以考虑将其公开，形成舆论将检察监督与社会监督有机结合，形成监督一体化机制，增强检察建议的监督力度。

2.再审检察建议。《办案规则》中规定检察机关可以根据需要在抗诉与提出再审检察建议之间作出选择。再审检察建议一方面可使检察机关切实履行法律监督职权，映射了权力间的监督与制衡；另一方面方式灵活，且具有现实可操作性，有助于调和检察权与审判权的紧张对立关系。因此可将再审检察建议在遵循现有规范的基础上，上升为法律规范成为行政诉讼监督的方式。

3.行政公诉。行政诉讼兼具私权救济和公权制约功能，我国行政诉讼的功能倾向私法救济，因此行政诉讼在保障法律实施，实现权力间的制约制衡以及维护国家、社会公共利益的作用上显得相对不足。行政诉讼监督在于维护行政法律的权威和尊严，维护行政法律的统一实施，防止权力滥用。面对实践中违法行政行为的存在，严重破坏了行政法律的统一性，损害了国家、社会公益的情形，诉讼监督上的应然性与监督方式的局限性给行政诉讼监督带来挑战。根据行政诉讼监督方式的特殊性和维护国家社会公益的原则性要求，检察机关应以公诉人的身份提起行政公诉。当然对于行政公诉的适用条件、适用范围、适用程序等诸多问题还需要进一步研究，但行政公诉作为监督特殊性方式具有正当性、合理性和可期待性。

4.督促起诉与支持起诉。社会公益面临受损或者法制统一面临破坏时，如果出现有关机关不依法履行职责的情形，此时案件虽未进入诉讼程序，检察监督除采取检察建议方式外，还可以敦促相关主体提起行政诉讼。当行政相对人遭遇行政主体具体行政行为利益侵害，出于无奈不能或者迫于压力不敢提起行政诉讼时，行政监督应借鉴民诉监督中的支持起诉方式给予行政相对人提起诉讼的必要支持。

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参考文献：

〔1〕姜明安.行政法学[M].法律出版社，1998.251～252.

〔2〕方世荣，石佑启.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2005.368.

〔3〕应松年.行政诉讼法学[M].中国政法大学出版社，1994.62.

〔4〕张步洪.新民事诉讼法讲义——申诉、抗诉与再审[M].法律出版社出版，2012.43-44.

（责任编辑 徐阳）endprint