社会问责存在的问题与对策浅析

陈海宇

摘 要：社会问责是行政问责的组成部分和最新发展。作为一种新型的问责方式，社会问责以公民、公民组织和媒体为问责主体，将从社会问责的含义出发，并阐述其存在的必要性及分析现阶段的现状，进而提出进一步的完善对策。

关键词：社会问责；文化培育；机制构建

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）27-0019-02

自2003年SARS作为开端，掀起了我国的问责浪潮。行政问责的历史号角开始吹响。各地开始了各种问责实践，这一时期，行政问责作为行政改革的一部分，被设计到各种制度安排当中。理论界对于行政问责进行了比较系统的分析和阐述。一般来说，行政问责的主体即“由谁来问责”，在我国，行政问责的主体分为同体问责和异体问责，同体问责主要指行政机关内部的问责，异体问责则不仅包括执政党、立法机关和司法机关等，还包括新闻媒体，社会团体、大众等。这种多元化的问责主体丰富了行政问责的内涵，同时也会促进问责效果的提升。理论界认为，以新闻媒体、社会团体和公众为主体的社会问责，对于行政问责的深入发展有着重要的意义。

一、社会问责的含义

社会问责是行政问责的组成部分。2003年SARS事件引发了中国两位部长级官员的辞职，这标志着行政问责已经进入中国政治和行政领域。加强行政问责的建设成为我国行政改革和政治文明发展的重要内容。美国学者邓恩认为，行政问责以公共行政为研究视角，它关注的是政务官、事务官和公众三者之间问责关系的界定及对行政治理的影响。世界银行专家组将行政问责定义为：行政问责是一个前瞻性的过程，通过它，政府官员就其行政决策，行政行为和结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚[1]。行政问责包括同体问责和异体问责，就目前我国的行政发展历程看，我国主要进行同体问责，即上级对地方的惩戒，而缺乏异体问责的实行，特别是以公民、公民组织和新闻媒体为主体的社会问责。

世界银行专家组将社会问责定义为：一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。社会问责主要包括三方面的内容：第一，公民的参与。通过公民的听证、质询、监督，政府直接面对公众的疑问并做出解释，承担责任，改进政府的行政决策、执行方式，优化行政效果。第二，媒体的监督。通过媒体来监督和制约公共权力，媒体的曝光和传播所造成的巨大压力是公共行政部门改进工作的巨大动力。第三，社会利益团体的影响与作用。社会利益团体作为直接的利益相关者，以组织成员的利益诉求作为政治参与优先考虑的内容，成为问责的直接参与者和推动者。

二、社会问责的必要性

作为一种新型的问责方式，社会问责的实行不仅对于问责主体的公民、公民组织和新闻媒体有着积极的作用，同时对于社会问责的客体即政府和公共部门，都有促进作用。

首先，有利于问责主体参与意识的加强。社会问责的主体包括公民、公民组织及新闻媒体。在问责的过程中，公民能够意识到自身所赋予的责任，公民是问责的建构者，在与政府的互动过程中，公民发挥着重要的角色，一些公民的示范作用会带动其他的公民参与到对政府的监督等过程中，对政策的制定和执行进行监督和批评。这一形式的反馈和问责，能够增强公民的权利意识，使公民责任感提升，对于公民个人的内在价值的塑造，有着积极的作用。对于新闻媒体来说，在社会问责的过程中，它也是能动的参与者、建构者和推动者，扮演着重要的角色。新闻媒体是联系公民和政府之间的纽带，它是信息传播的工具，通过报道政务信息，发掘内幕，进行社会调查，实现公民的知情权，同时，新闻媒体这一媒介，它是民意表达、信息汇集和传播的平台，一定程度上能够改变公民参与的弱势地位，更加有利于其参与意识的加强。

其次，有利于规范问责客体的行为。社会问责通过公民、新闻媒体等的不断参与，使行政人员时刻注意自己的公众形象和行为，并且认识到不仅要竭尽全力的发现并解决公众的需要，同时，自身还有责任意识去体察公众的意愿，满足公众的需求。此外，公共部门也会对自身行为进行必要的整顿，以更好的姿态面对社会公众的检验。

再次，有利于我国问责体系的完善。社会问责的不断发展与完善，也有利于行政问责体系的完善，对政府部门的问题，除了立法、司法机关对政府部门的问责，以及政府内部专门机构的问责之外，还有来自于公民、媒体和社会组织对政府“自下而上”的问责，即社会问责。能够弥补异体问责在我国行政问责中的缺失，社会问责与政治问责、法律问责等一起，共同构成了行政问责体系。

三、社会问责存在的问题

目前，社会问责正在稳步发展，就其现状来看，社会问责的制度化建设稳健起步，有关社会问责的相关法律也在不断地完善，对于社会问责机制的创新也日益活跃。但在其发展过程中，也凸显出一些问题。

第一，社会问责文化缺失。任何一个制度的培育和建立都需要丰富的文化背景作为支撑。但社会问责文化是相对缺失的。在我国，人民是国家的主人，人民有权利对政府的行为做出监督和反馈，因此，加强对公民的问责文化的培育有助于其维护自己的合法权益。在社会问责中，公民个体或者社会团体始终处于被动地位，参与度低，同时其主体权益也得不到应有的保障，公民问责的权利意识也十分淡薄。同时，政府也不注重对公民问责文化的培育，使公民对于自身权利诉求的意识差。

第二，社会问责参与渠道匮乏。在我国传统的问责体系中，关于公民参与社会问责的渠道较单一。公民参与政治的一个常见形式是信访，然而信访属于被动问责，公民并不能得到应有的回复，也许还会得到不正当的伤害行为。有很多事件可以表明，这种形式的问责力量是十分薄弱的，并不能有效地解决问题，使得问题积攒，无法得到回复。也只有在公民在上访过程中受到非法伤害，造成了严重后果后，政府能够做出小的变化姿态，等事情的风头过去后就一切正常。因此，上访不能成为当前社会问责的主要机制，从理论和实践上也不应该把上访当作主要的参与方式。总之，应拓宽社会问责的参与渠道，健全社会问责的参与方式和程序，使公民有更广泛的形式去参与问责，按照一定的程序进行问责，最终维护自身的合法权益，也使政府和公共部门做出表态和行动，实现问责的价值。

第三，社会问责法律不健全。我国目前还没有统一的行政问责方面的法律，因此也就无法规定行政问责的相关范围和内容，问责制度也只存在于地方性的政府规章中。将行政性文件和行政首长的临时性决策作为问责的依据，对官员的责任义务较为模糊。没有明确的问责标准，就使得问责弹性过大。这些规范性文件对问责的规定存在明显缺陷，包括问责事由不够具体、对问责形式的规定不够全面、缺乏对法律责任和道德责任的担当、对政府及其人员追究责任的程序也缺乏可操作性。由于这些规定的制定主体和管辖范围不同，因而在问责的范围、责任界定标准和惩处的尺度等方面都不尽相同，导致在实际操作中难以把握，随意性较大，甚至在问责过程中还会出现违法问责的现象。

四、完善社会问责的对策建议

培育社会问责文化。任何制度的建立和有效运作，都需要相应的文化作为支撑。对社会问责文化的培育，需要从以下三方面考虑：

首先，加强公民的社会问责文化。公民都生活在特定的文化背景之中，无时无刻不在受着文化的熏陶，这些文化观念影响着公民的行为方式。我国目前问责文化的缺失，从公民的角度来看，主要表现在权利意识及参与意识的缺乏。当合法权益受到侵害时，多数公民表现出来的更多是淡漠，因此，加强公民权利意识与参与意识是十分必要的。对公民权利意识的培育，要加强公民对于基本政治观念的认识，培育其公共精神，成为成熟的公民。通过对权利意识的培养，应使公民具有反对任何特权思想和等级观念，不因为财富等不同而使基本的政治权利得到改变的意识；监督问责权是自己拥有的权利，它既是对自身利益的维护，也能有效的规范各级政府，认真履行职责。对公众参与意识的培养，要从理论和实践两个方面加强，逐步培养民主参与的能力，使公民了解政府、社会和个人之间的关系。其次，加强政府和社会方面的问责文化培育。从政府角度来说，应加强民主理念和善治理念的培育。政府组织和行政人员的理念和价值对现在公共行政价值的实现，起着重要的作用，对两种理念的培育有助社会问责文化的加强。从社会角度来说，应形成公共精神、法治观念和信任理解，塑造全社会一个良好的社会问责环境。

完善信息平台机制，拓宽问责渠道。一个公开的信息平台机制有助于公民和政府之间有效的信息沟通，这样双方的信息共享才能得到实现，也有利于社会问责的展开。首先，我国现有的信息平台，主要包括报纸、电视、广播等媒体，它们向公众提供了大量有效信息的同时，也成为社会问责的有效渠道。但我国的新闻媒体独立性较差，有些媒体受政府的影响，对信息的公开有局限性。同时，要充分运用网络等新兴媒体，采用新方式，运用新技术拓宽问责渠道。我国的网民处于不断增长的趋势，网络覆盖率也不断提升，网络已经成为人民生活中不可缺少的一部分，其所传递信息的速度已超出人民的想象。“郭美美”事件正是通过网络的曝光，使得人们加强了对慈善组织的问责。但网络也具有一定的虚拟性，信息的真实性在一定程度上缺乏依据，我们应当对网络进行正确的认识。因此，一方面政府应制定相应法律法规规范网络秩序，另一方面，公民也有提升自身素质，培育良好的道德意识，双方共同努力将网络建造成最畅通的问责渠道。

健全问责法律。社会问责的良好运行，除了一定的问责文化和畅通的问责渠道，还需要问责法律作为支撑。一方面，要完善现有的《行政监察法》、《国家公务员法》等法律中社会问责的程序和形式，因为其缺乏对于社会问责的制度性规定。另一方面，完善信访制度，使公民在信访时人身安全和合法权益得到保障。同时，应制定相关法律法规。一方面，建立保障社会参与问责的法律，比如政府信息公开法，新闻法等，另一方面，也应将社会问责纳入政府工作如战略计划，政府决策中，使公民，媒体等作为第三方对公共问题提出建议，进行监督，做出反馈。

总之，社会问责存在一定的优势，但也应正视它所存在的问题，如社会问责文化的缺失、参与渠道的匮乏以及问责法律的不完善，并提出相应的对策建议，从公民、政府、社会的角度加强对问责文化的培育，建立信息公开机制，为公民和政府之间建造沟通平台拓宽问责渠道，同时，加强问责法律的完善，建立健全一个有效的社会问责体系。

参考文献：

[1]世界银行专家组.公共部门的社会问责：理念探讨与模式分析[M].宋涛，译.北京：人民大学出版社，2007.

[2]韩志明.让权力运用起来——公民问责的理论与实践研究[M].天津：天津人民出版社，2013.

[3]管前程，郭冬岩.社会问责刍论[J].河北大学学报：哲学社会科学版，2009（3）.

[4]赵淼.社会问责：基本意涵与制度构建[J].理论与改革，2009（3）.

[5]周亚越.行政问责制比较研究[M].北京：中国检察出版社，2008.