论公务员法治思维与法治方式的养成

廖原

摘 要：在确立了依法治国的方略之后，如何实现法治就成了国家与社会的共同目标。孙中山先生在近百年前就意识到国民整体宪法意识提升对于国家制度建设的重要作用，并有针对性地提出了在国家中推行“训政”的主张。我国的法治推行实际上走的是以政府主导的模式，公务员的法治素养直接影响着法治推进的步伐，训政思想精髓对我国的现代宪法学教育有启迪作用。宪法是统领一国法制体系的基本法，宪法学是以宪法为研究对象的学科，通过对宪法学功能定位的转型，将宪法学教育功能融入对公务员法治思维与法治方式培养与培训之中，以公务员和准公务员为主要教育对象，可为中国的法治及宪法实施培育出制度土壤。

关键词：公务员；法治思维；法治方式；训政思想；宪法学教育功能

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）03-0117-04

收稿日期：2014-03-05

基金项目：第51批中国博士后科学基金面上资助项目《服务型政府的法治实现机制》（2012M511312）；2011年度“广西高校优秀人才资助计划”资助项目《法律职业教育质量保障机制及体系研究—以北部湾经济区法治人才之需求为视角》（桂教人〔2011〕40号）。

作者简介：廖 原，男，苏州大学王健法学院博士后，广西政法管理干部学院法律系副教授，研究方向宪法学与行政法学。

一、宪法思维与宪治方式是法治思维与法治方式的基础

在我国把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的庄严承诺载入《宪法》之后，意味着以法治作为治理国家方式的确立。与西方国家不同的是，我国的法治建设走的是一条由政府主推的模式，对于法律知识以及法治理念的普及及推广，都是由中央及各级政府，政府各部门主导推行。法治是以实践为灵魂的，我国法治建设的一项重要工程即为普法。普法不仅要普及法律知识还要对公民的法律意识进行培养。就法律知识而言，相对较为容易传播，但是法律意识的培养则需要通过实践来孕育。作为普法活动的推手，政府自身的立法、执法与守法情况直接影响到推行法治的效果。近年来，政府部门以及公务员，尤其是领导干部违法甚至犯罪的情况屡屡发生，给我国的法治推行既带来了负面影响也同时提供了契机。法治的治理所期待的是遵法守规行为的普遍化，法治化的效果并非是没有违法犯罪行为的发生，其表现出来的是一种裁断和纠错的运行机制，国家机关及高级公务员违法等现象在世界各国，即便是法治发达国家也概莫能外。然而，如何处理这些违法、犯罪则是检测一国是否达到法治程度的关键所在。而恰恰是对政府及公务员违法的监督制约机制出现了问题，才导致了民众对于我国法治状况的悲观。因此，对于公务员中的领导干部违法与犯罪的查处，更能表明我国推进法治的信心与决心。

实际上，目前我国法治建设中所存在的问题，从国家层面而言认识是清楚的。因此，除了不断普及法律知识之外，中央也针对党政部门的法治建设提出了更为具体的要求。国务院2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》，其中要求“行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。”党的十八大提出：“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”《公务员法》第十二条所列举的公务员应当履行的法定义务中第一项就是：模范遵守宪法和法律。公务员对于宪法和法律的遵守应当达到给世人树立榜样的程度，才能称之为模范。目前我国宪法的弱实施性，与公务员整体的宪法素养不高，未能积极主动地践行宪法有很大关系。我国著名行政法学者姜明安教授指出：“在建设法治国家、法治政府的总工程中，培养和提高国家公职人员，特别是领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的能力，如果不是最重要的分工程，也是最重要的分工程之一。”[1]党的十八大报告对于法治政府建设提出了新的目标要求，即到2020年实现法治政府基本建成。法治政府首先应当是一个具有宪法理念的政府，宪法的首要功能是对国家权力的结构化调整，要形成权力运行规范，权责分明，公民权利有保障的政府。因此，要对公务员的整体普及法治理念，应当从源头抓起，其重点即应是对公务员进行宪法教育，这就是对党的十八大精神的贯彻落实。而对于公务员，尤其是公务员中的领导干部的宪法理念培养应当作为党的组织部门、政府公务员管理部门以及法学研究机构、宪法学学者共同钻研的时代课题。这也将推动现代宪法学的教育功能从法学大专院校向社会领域，尤其是向党政机关公务员拓展，应当建立起有针对性及实效性的公务员宪法意识培养体制与机制，未来宪法学应将培养公务员的宪法思维与宪治方式作为其重要的研究方向。

二、宪法学为公务员宪法意识的培养提供了知识储备

就法学教育而言，宪法课程在培育法律人才中具有基础性的功能。宪法学主要以宪法规范、宪法制度为主要架构，以宪法制定与宪法实施的一般规律为研究对象，并以分析基本的宪法现象和解决宪法实践领域内的基本矛盾为具体内容，立足于法学基础研究又具有法律应用价值，既突出了法学的理论内涵又具有法所应具有的突出的实践性。

宪法学应将对法治人才的培养作为其主要功能。以往的法学教育主要定位为培养法律职业人才，主要包括法官、检察官、律师、公证员等。法律职业人才与法治人才是不同的。国家进行社会治理和经济发展建设其所需求的法治人才是多层次的，既有立法人才，又有法律服务型人才如律师、公证员，还有决策型人才，如党政机关的领导干部，还包括了传统型的法律人才，即司法机关的法官、检察官等。法治人才比法律人才的范围更为宽广。政府部门的公务员作为法治人才的重要组成部分，必须具备法治素养和法治理念，否则公务员将迷失自己的行为目标与行动方向，将本属于人民的权力随意“挥霍”，形成国家不稳定的因素。可以说，要树立政党执政、政府行政的权威，就必须树立起法治的权威，而要树立起法治的权威，就必须树立起宪法的权威。因此，对于公务员整体的法治思维与法治方式的培养与传统意义上的法律职业人才培养有着方式、方法和制度上的本质区别。endprint

孙中山先生早在近百年前，就已意识到了国民的宪法意识提升对于国家制度建设的重要作用，并有针对性地提出了在国家中推行“军政、训政与宪政”这三个阶段。尤其是对于训政，主要的目的在于训练人民行使民权。他在1920年的一次演讲中说：“中国奴制已经行了数千年之久，所以民国虽然有了九年，一般人民还不晓得自己去站那主人的地位。我们现在没有别法，只好用此强迫的手段，迫着他来做主人，教他练习练习。这就是我用‘训政的意思。”[2]实际上中山先生的寓意在于通过宪法的实践来培育国家基层政权及民众的宪政意识和宪法理念。在西方从宪法制度的萌发到成熟状态，是其社会政治、经济与法治发展的产物。就我国而言，宪法与法治恰恰是不具备发育土壤甚至有诸多排斥性的传统文化基因的，中山先生正是基于我国历史传统的特性而设计了在全民中进行宪法思维普及的“训政”，我国目前所进行的普法教育与训政之差异就在于，训政不仅是知识的普及，还涉及到行为的训导，民主与法治的实践。今天要让国民树立宪法意识，首先需要提升公务员整体的宪法意识。“行政组织任务的完成不仅要求对行政机关本身予以合理有序的系统组织，而且要求具体从事行政活动的公务员必须是具有专业知识的官僚”。[3]这种专业知识中不可缺少的是宪法意识。

三、现代宪法学的发展方向是由理论性向实践性推进

宪法学的生命力在于指导实践和反映实践，而就我国目前宪法学的现状，著名宪法学家清华大学的林来梵教授指出：“中国宪法学，尤其中国式宪法解释学的发展，在当下基本上处于‘哺乳期的成长阶段。如果说改革开放三十年来，随着法治初兴以及大规模快速立法时代的到来，整个法学学科俨然成了一种‘显学，那么其中的宪法学则属于这种‘显学之中的例外，借用黑格尔描述哲学（家）的说法，宪法学也是一种‘在绿原上啃枯草的动物。而且，由于我国现行宪法本身的实效性程度无法满足急剧转型时代各种利益的诉求，宪法学也与宪法一道，成为这个时代多种负面情绪的发泄对象，背负了‘万千幽怨集于一身的沉疴。”[4]

从相关统计数据来看，2009至2011年15种CLSCL法学核心期刊共发表宪法学论文283篇，占论文总数的4273篇的7%，位列民法学、法理学、刑法学、经济法学、大国际法学、刑事诉讼法学之后居第7位。从论文的刊发量来看，并没有真正体现出宪法作为一国根本法与宪法在一国法治中重要地位的价值，而目前我国宪法学研究大多关注于宪法研究的范式、宪法实施机制、公民个别权利与基本权利等领域，关注宪法学教育功能以及宪法学如何针对培养公务员法治思维与法治方式提供知识支撑的研究成果在这些法学核心期刊中是难以见诸的。

温家宝在2012年“两会”答中外记者问中谈及政治体制改革的问题时说：“当然，我深知改革的难度，主要是任何一项改革必须有人民的觉醒、人民的支持、人民的积极性和创造精神。”这说明在一个国家的权力结构法治化中，宪法是必须得到一国中最广泛主体的公民认同并以国家与社会的双向呼应才能真正得以实施的。以其“临渊慕鱼，不如退而结网”，宪法学不能只停留在单纯的理论研究上，其整个学科体系建设更应关注现实，即如何通过整合资源来推动宪法学在党的组织部门与政府公务员管理部门以及各法学院校中教育功能的实现，以期发挥出培养符合我国宪法及法治实施所需法治人才的“训政”功能。

目前，宪法学界所关注的宪法学的教育功能基本停留在学校这一层次的教育之中，关注宪法学教学及课程设置的研究成果也并不多见，并限于对课程体系改革、教学方式研讨、教材体例的批判等视角进行研讨，其立足点宏观性及整体性不足，缺乏从宪法学课程教学来达到对于宪法实践的推动，培育出高端法治人才的整体性研究成果。学者杜承铭提出应以建立面向21世纪的宪法学教学新体系为中心问题，建立21世纪宪法学教学新体系的基本思路是培养出适应于时代发展的21世纪法律专门人才的基本要求[5]。

美国学者戴维·H·罗森布鲁姆在其为公共管理人员编写的教材《公共管理的法律案例分析》中指出，宪法知识不仅是律师和法官应该掌握的，作为工作的基本要求，公共管理者也应该掌握。公共管理者需要具备应有的行宪能力。如果公共管理中缺少宪法价值，美国政府就不能有效地发挥作用。同样，如果不能树立这些价值理念和尊重宪法权利，公共管理就不可能期望得到美国人民的支持。行宪能力应该成为美国公共管理教育中的重要内容[6]。这说明，在法治发达国家中，宪法学的教育目标及教育理念已然深入，这也反衬出我国宪法学教育教学与法治发达国家存在着较大差距，尽管中美两国的具体情况的确相差较远，但是宪法保障人权的目标确实与社会主义中国立国的宗旨相契合。因此，宪法学的教育功能已经可以提高到“治国基石”的高度来审视。

传统法律职业人员的职能基本上是围绕着司法活动来进行的，问题在于司法虽然是法治不可缺少的，但不能将司法理解为法治的全部，毕竟到了司法这一步，已经是法治的补救阶段，是消极被动的。因此，要满足于整个中国的社会和谐稳定、经济持续发展，需要的是整体化、全面发展的法治人才。据人力资源和社会保障部公布的相关数字显示，近年来我国公务员的数量达689万人，还有88.4万参照公务员法管理的群团机关、事业单位工作人员[7]。随着每一年公务员的招考，其数量仍在增加，绝大部分公务员在政府部门，“政府有许多功能，但最重要的功能是提供正义的服务。”[8]就一个国家而言，最能体现正义、公正、平等的制度就是宪法制度，因此公务员理应成为维护宪法尊严，推动宪法实施的力量，通过公务员的履职行为，让宪法成为权力的制约器和权利保护的坚实后盾。

新时期宪法学教育功能定位的意义就在于将理论性的宪法学向实践中的宪法学推进，而推进的重点放在跨越校园的学堂式教育方式，让宪法学教育出世入世，融合到对我国公务员的法治理念的培养中来，发挥其对我国宪法实施与法治国家建设的推动作用，这也是宪法学教育功能转型的核心价值定位。

四、现代宪法学主要功能的转型endprint

（一）确立转型方向

在中国从建立法治阶段向深化法治阶段发展的历史时期，不仅对法学教育提出了新的更高的要求，同时也为法学教育的改革发展提供了新的机遇和内在动力。宪法在建设社会主义法治国家中具有基础性、全局性、先导性的重要战略地位。宪法学作为法学的基础性学科，其在法学教育中的地位也同样具有基础性。法学是一门实践性很强的学科，非常讲究实用，宪法学也不例外。社会科学研究方法有一套衡量科学性的指标，研究要从经验事实出发，要有问题意识。我国宪法在法治国家的法治体系架构中的重要作用在实践中并没有能得以完全体现，宪法学的研究更多的是封闭于自我体系之内，难以发挥出一门学科应当具有的功能。因此，立足于宪法学课程对于我国宪法实施推动和法治国家建设的核心价值定位，当下的宪法学教育应以中国法治建设的需求及制度短板为切入点，挖掘宪法学所应具有的实践理性，并立足于我国的现实，通过宪法学的实践精神来推进宪法学教育功能的建设，充分发挥其培养法治人才的价值目标，从而通过宪法学的教育训导功能强化公务员整体的法治实践能力，以宪法学教育推进宪法实践，通过法治实践推进宪法的实践，形成教育与实践的双向互动，又通过具有良好宪法素养，法治精神的公务员的法治实践来带动社会整体的宪法意识与法治理念的提升，从而形成循环运动式的训导模式。只有整体的宪法意识的形成，才能让公民以其权利意识来督促公务员依法行宪，通过国民的外在压力来促发政府依法行政的内在动力。

（二）宪法学应以训练公务员的宪法思维作为研究内容

其一，作为先导，应当要让公务员学习的是宪法的基本理论。主要涉及的是当前宪法的架构体系、宪法制度的价值导向等问题。宪法知识对宪法思维的培养至关重要，因为知识是意识的基础，意识是思维的前提。

其二，要让公务员理解宪法思维的树立与依法行政之间的关联。宪法作为治国理政的根本大法，实际上为法治政府搭配了权力结构，并且也明确了权力运行的终极目标：尊重和保障人权，这也是依法行政的要求。可以毫不夸张地说，没有宪法思维和宪法理念，法治政府难以建构，只能是空中楼阁。

其三，对公务员实施宪法教育的目标在于将其培养成为法治人才。宪法学作为法学核心课程，其目标应立足于法治人才培养，价值取向应立足培养法治人才的实践能力，而法治人才的实践能力与其他专业人才有其独特之处。就法学而言，其理论能力与实践能力是相连接的，因此如何将公务员培养成为法治人才则是理论界、实务界与公务员管理部门共同合作与研究的重点。

其四，公务员宪法教育的延伸。在我国宪法实践欠缺的背景之下，如何把握对公务员宪法的实践性教育和培养公务员的宪法实践能力是现代宪法学研究的难点和重点。

其五，公务员宪法教育的分层化与分类化建设。公务员队伍本身所体现的分层次性和分类别性要求对其的宪法教育应与之相配，应根据公务员不同的层级、职级、岗位及职业方向来设计宪法教育的体系及内容以及教育的方式。

其六，宪法学教育对于公务员的培养模式及质量保障关系问题。宪法学教育应适应于我国政治体制改革及经济区域发展需要之规模与模式的调整。对于涉及我国目前正在进行的政治体制改革、司法体制改革、事业单位改革以及区域性经济体建设，如长三角、珠三角、北部湾经济区，其规划设计，城市间协调发展等等改革与建设内容，其对于法治人才的需求是刚性的。因此，公务员的宪法教育应当根据社会政治经济实践的需要以及对于与产业挂钩的复合型法律应用型人才进行培养。

五、“训政”思想对现代宪法学研究的启示

宪法以对人的关怀，对人权的保障为其终极目标，公务员作为国家的一个职业群体，其原本身份即是公民，公务员的人权保障也是宪法的情怀所在。而公务员自身权益遭到侵害的事例比比皆是，如果公务员都无法通过宪法、法律来自我维权，那么他们又怎么能成为建设法治国家的依托呢？！没有法治的社会，人人皆可成为弱势群体。

教育为一国发展提供了不懈的动力，教育也是人之为人而全面发展的需求，因为人才就是国家发展的最重要支持。公务员是国家的重要人才资源，公务员整体的宪法素养很大程度上会直接影响国家的法治状态，因为公务员涉及到立法、执法甚至司法的整个法治环节，因此把握孙中山先生训政思想的精髓，通过对宪法学教育功能的理论与实践探索，为我国的宪法发展和法治建设提供理论的支持。

这为我们指明了现代宪法学研究的创新方向：其一，应以行政事务与宪法学教育相结合，通过整体性的视角来探讨宪法学教育对于法治人才培养，对公务员宪法思维形成的功能；其二，应当认识到宪法学不仅是一门基础性的理论课程，其实质应当是赋有实践精神的学科及课程，应当将其理论性与实践性相融合，充分发挥宪法学课程的教育功能以及其对于国家法治建设的基础性、战略性作用；其三，宪法学应当根据社会政治经济实践的需要将公务员培养成复合型法治人才，以符合国家及地方的发展远景需要。

现代宪法学的核心应当立足于学科的教育功能，以研究、教学、实践三合一来提升公务员整体的法治思维与法治行为的能力，为建设法治中国奠定基石。

参考文献：

[1]姜明安.法治思维与新行政法[M].北京：北京大学出版社，2013：32-33.

[2]刘秋阳.孙中山训政及宪政思想评析[J].兰州学刊，2005（3）：252.

[3]杨解君，梦红.特别行政法问题研究[M].北京：北京大学出版社，2005：57.

[4]林来梵.中国宪法学的现状与展望[J].法学研究，2011（6）.

[5]杜承铭.革新宪法学教学体系，培养21世纪高等法律人才[J].高等工程教育研究，2001（3）：27.

[6]罗森布鲁姆.公共管理的法律案例分析[M].北京：中国人民大学出版社，2006：2.

[7]人力资源和社会保障部.我国公务员数量约689万人[EB/OL].http：//bjrb.bjd.com.cn/html/2012-03/13/content_59215.htm.

[8]蔡定剑，王占阳.走向宪政[M].北京：法律出版社，2011：117.

责任编辑 陆 莹endprint