“市场决定”下的政府职能转变
2014-10-09王琛伟
摘要:充分发挥“市场决定”作用对政府职能提出明确要求。当前,我国政府职能中存在职能越位、缺位等不利于发挥市场决定性作用的突出问题。转变政府职能必须从调整改革政府职能、改革政府机构、推动政府运行机制改革、合理划分中央地方职责边界、推进新型公务员队伍建设等突破口入手,加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的法治政府和服务型政府。
关键词:市场决定 政府职能转变
我国改革开放30多年来,“政府主导型”发展模式创造了世人瞩目的巨大成就,但也暴露出资源环境、社会不公、贫富差距等诸多问题。面对我国经济社会“双转型”的重大转折,政府主导模式已经难以持续,市场在资源配置中的决定作用必须得到充分发挥。政府职能的转变与完善程度,决定着市场经济体制的完善程度。市场决定作用能否有效发挥,关键在于政府职能转变是否能够尽快到位。
一、当前政府职能中存在的主要问题
(一)政府职能“越位”
一是直接干预微观经济活动。行政审批项目仍然较多,“跑部钱进”现象依然盛行,能源、矿产、土地等要素领域价格管制仍然较多。二是大量存在地方保护、市场分割。地方政府出于自身利益考虑,从事地方保护活动,既当“运动员”,又当“裁判员”。采取行政措施限制外地商品进入本地市场,限制本地稀缺资源从本地流出,严重阻碍市场要素的自由流动和全国统一市场的形成。三是盲目追求短期政绩。部分地方和部门借助行政权力,调动各种资源,追求短期经济增长,专门选择那些容易出政绩的城市基建项目、高档房地产开发项目、乃至竞争性工业项目,营造政绩工程、形象工程,而忽视那些不易短期见效的民生项目、环境治理项目、科技开发项目。四是过多包办社会事务。各级政府仍然包揽了许多社会可以自主治理的事务,政事不分、以政代事;政社不分,直接介入社会组织可以自我管理的事务,出现社区组织官办化、社区服务行政化的倾向。
(二)政府职能“缺位”
一是宏观调控和市场监管不到位。宏观调控体系尚不成熟,宏观调控措施缺乏预见性、有效性;市场监管体系不完善,现有市场监管机构存在职能交叉、责任不清、执法不严、问责不力等问题,政府市场监管往往无法到位,市场分割、假冒伪劣商品泛滥、信用环境恶化、区域行政垄断、低水平重复建设等问题,屡禁不止。二是环境资源保护不力。部分地方为了招商引资,有意降低国家环保标准,或者强制环保部门放宽环保标准,致使大量不符合生态要求的项目上马。为了增加本地财政收入,对排放不达标的企业听之任之,对损害生态环境的商业活动视而不见。三是统筹协调作用发挥不够。不同程度存在着重效率轻公平、重城市轻农村、重商轻民等倾向,统筹协调发展的力度不够,城乡差距、地区差距、贫富差距有越拉越大的趋势。四是公共服务供给不足、分配不公。社会公众对教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的需求快速增长,但政府的公共服务职能相对薄弱,公共服务供给不足。
(三)公务员队伍建设有待加强
一是整体素质还需进一步提高。工作人员的思想观念还不能适应新形势要求,存在工作创新不足、主动服务不够、工作成效不明显的问题。部分工作人员对政策、法律法规、经济规律等了解不够,对群众的疑难问题解释不清、办事程序告知不清,知识水平有待提高。行政执法行为中存在行为不文明、程序不规范、运用自由裁量权较随意等现象。二是工作作风有待进一步转变。行政管理与服务水平有待于进一步提高,存在办事程序过多、推诿拖拉等现象。政务公开工作还需加强,依法行政工作需要加强宏观上的总体规划。三是考核机制有待转型。以GDP为主要指标考核政绩的机制尚未根本改变,行政评价体系的轮廓尚不清晰,评价内容缺乏科学设计,评价标准缺乏量化,考评方式缺乏规范,实施奖惩缺乏力度。行政许可事项需要继续精简。在如何充分运用评价体系和奖惩机制推进依法行政上,需要更加有效的方法。
出现上述问题的主要原因在于目前尚未形成科学的权力利益制约结构和制约机制,由此带来的一些深层矛盾难以根本解决:一是在行政体制内部:计划经济时代的管理理念、管理制度仍在发挥作用,政府管理体制内部至今没有建立起有效的权力制约结构,权力部门化、部门利益化、利益法定化现象比较突出,致使公共政策存在扭曲、变异,官员腐败问题多发。同时,存在政府内部决策与执行职能不分,缺乏公共意识与公共责任感等问题。二是在政府与市场的关系上:当前政府管制仍在限制着市场机制,政府对企业干预仍然较多,政府职能依旧存在“越位”、“缺位”、“错位”现象。三是在改革理论上:立足于我国自身改革实践的本体化理论研究远远不足,一些研究成果与我国实际比较脱节。这些深层矛盾的存在严重制约着政府职能转变的进程。
二、推动政府职能转变的主要方向
在市场决定资源配置的环境下,政府职能有其特殊要求:第一,市场经济是有秩序的法治经济,政府必须提供市场经济赖以运行的制度框架和运行规则。第二,市场经济存在市场失灵,政府则要致力于弥补市场失灵和市场缺陷。第三,市场经济是微观市场主体追求个体利益最大化从而实现整体利益最大化的经济,政府还要从宏观上把握和调控经济运行,做好经济的宏观总体平衡。提高宏观经济效率、增进平等和促进宏观经济的增长与稳定。
当前,我国政府职能转变的目标应该是:围绕国家治理现代化目标,充分发挥市场决定作用,着力健全宏观调控体系,创新行政服务模式,完善行政运行机制,优化政府组织结构,推动国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,努力在管理理念、管理手段、权力配置等方面实现根本性转变,将政府建设成为与现代治理结构相衔接、与市场经济体制要求相匹配的,职能优化、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府和最重要的国家治理主体。
改变政府主导模式,发挥市场决定性作用,实现国家治理体系和治理能力现代化,对未来政府职能提出了新的更高的要求。政府职能与以往有着根本不同的新内容,必须在四个方面实现根本性转变:一是在理念上,要求熟悉市场规律和相关规则,确立法治意识、竞争意识和服务意识,相信市场和企业、社会自组织的能力。二是在职能上,要求在实现市场决定性作用的同时,政府要妥善处理政府和企业、市场、社会之间的关系,将职能重点放到科学的宏观调控与社会管理、公共服务上,减少对市场经济的直接干预,同时要依据精简、统一与高效的原则,实现政府部门设置的规范化与制度化。三是在方式上,要求适应现代化、信息化时代要求,变革服务方式,拓宽服务空间,增加透明度和实现公开化,并让公众的意愿表达变得更为直接与广泛,创造出公众积极参与公共决策的良好环境。四是在行为上,要求依法规范政府的具体行政行为,不断推进政府管理的法制化进程。
三、转变政府职能的主要突破口
(一)调整改革与市场决定不相适应的政府职能
一是严格约束行政权力。加快推进行政审批制度改革,全面清理行政许可事项,简化和规范许可程序,尽量减少对微观经济事务的直接干预。全面推行负面清单准入管理方式,“法无禁止即可为”。严格落实《决定》提出的两个“一律”,将投资决策权下放企业,将由地方管理更方便有效的经济社会事项管理权下放给地方。二是健全主要由市场决定价格的机制。大幅度减少政府直接配置资源的范围,推动政府把资源配置主导权交还市场。坚持市场定价方向,推动重要领域产品的价格改革。深化水、电、石油、天然气等资源性产品价格改革,推进交通运输价格和电信资费价格改革,完善农产品价格形成机制。严格限定政府定价范围,加强价格监测和预警,丰富价格调控手段,防范和应对市场价格异常波动。三是加强反垄断监管。建立和完善相对独立的垄断行业监管机构,逐步实现政监分开。加强对自然垄断环节的价格、质量、普遍服务等的监管。积极运用价格上限、反倾销等手段,促进垄断行业提高运营效率。建立健全针对垄断行业成本核算体系、服务质量、安全标准、普遍服务义务履行的日常持续性监管机制,强化违反规定的处罚措施。
(二)建立完善市场经济所要求的政府职能
一是强化宏观调控职能。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系,完善宏观调控目标制定和政策手段运用的体制机制,形成参与国际宏观经济政策协调的机制,推动完善国际经济治理结构。二是强化公共服务职能。完善国家基本公共服务体系规划,明确基本公共服务的保障标准、重点内容、提供方式,促进基本公共服务由“保基本”向“保公平”转变,在增加供给总量的同时,严格控制基本公共服务的供给水平差距。三是强化社会建设职能。加强对社会组织的培育,帮助社会组织提升内部治理结构,充分发挥社会组织、特别是基层社会组织在化解社会矛盾、辅助公共治理反面的独特作用。同时,要加强社区建设,把社区建成和谐稳定、安居乐业的美好家园。四是强化市场监管职能。推进市场监管体系改革,实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。清理包括地方保护、分割市场、限制公平竞争的“土政策”和潜规则,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为。五是深化财税体制改革。建立事权和支出责任相适应的现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性,完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,促进资源优化配置、市场高效统一、社会公平公正。
(三)大刀阔斧改革政府机构
一是精简政府机构,严格控制机构编制,推进政府事务综合管理,继续探索实行职能有机统一的“大部门”制,减少行政层级,优化工作流程,完善政务沟通协调体系,健全部门间协调配合机制等。二是调整不适应“市场决定”的机构,撤销一些体现政府意志配置资源的部门,将资源配置权放归市场;整合工商、质监等市场监管机构,组建市场监管部;整合教育、卫生等部门,组建国家公共服务部,强化政府市场监管、公共服务职能的体制基础。三是改革政府相关附属机构。分类推进事业单位改革, 设立独立行政机构与事业法人,打破行政垄断,推动公办事业单位与主管部门理顺关系,促进学校、医院等社会事业单位去行政化。规范和发挥非政府组织作用,完善行政咨询机构,建立健全决策咨询体制。
(四)推动政府运行机制改革
一是改革干部考核评价制度。建立全面评价政府和干部绩效的指标体系,考核政府和政府官员政绩不再主要看GDP及其增速,还要设立和考察资源利用效率、环境和生态保护、教育和文化发展水平、社会保障程度等指标。二是建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的运行机制,健全政府责任体系,完善行政监督机制,推行以行政首长为重点的行政问责制。三是继续深入推进政务公开,公正透明地行使公共权力,建设 “阳光政府”,自觉接受人民群众监督。推进政府服务的技术创新,加强电子政务建设。四是推动完善社会信用体系。牢固树立政府良好的信用形象,对于有利于发展、经实践检验效果良好的相关政策,要保持连续性、稳定性,明确优惠政策的导向性。逐步健全社会信用体系,紧紧抓住易发、多发商业贿赂的重点岗位和关键环节,开展治理商业贿赂专项工作,纠正不正当交易行为。强化监督检查容易产生腐败现象的重点领域,认真治理群众反映强烈的教育乱收费、医药购销、政府采购、食品安全等突出问题。
(五)合理划分中央地方职责边界
中央地方关系问题的根本是中央地方间利益分配问题,中央地方职责边界模糊则是利益分配的制度基础,因此,必须合理划分中央与地方的职责边界。中央政府的职责应主要包含五项:一是提供只能由中央政府提供,而地方政府提供不了的公共品;二是提供地方政府不愿提供,而从全局来看必须提供的公共品;三是提供虽然中央与地方都能提供,但是由中央政府提供更能节约资源、提高效率的公共品;四是提供中央与地方均须提供,但因职责分工不同而中央必须承担的部分公共品,中央职责在于协调全国步调一致、统一行动,加强规划引导,推动全国范围的公平公正;地方职责则是根据本地特点具体贯彻落实;五是监督地方政府落实中央相关政策。在政府应该履行的职责中,除中央政府应该履行的上述职责外,其余均应一律放权给地方,由地方政府负责更具效率。同时,地方有义务配合中央完成中央政府的职责任务。
(六)推进新型公务员队伍建设改革
一是建立市场与政府间公务员双向流动通道。结合反腐败、约束国有企业管理人员薪酬等契机,用市场机制推动新一轮公务员下海潮。削减公职人员规模,让一批认为工资收入低而不想干的公务员,流出政府供养人员序列。建立完善公务员队伍淘汰机制,将不适合在公务员岗位工作,素质和服务水平相对较差的人员淘汰出局。二是建立与市场机制匹配的公职人员薪酬机制。提高基本工资待遇,推进社会化养老保险,实施廉政金制度,促进福利透明化,推动公务员住房改革,增加聘任制公务员。三是切实提高服务一线干部的待遇,建立与个人利益挂钩的长效机制,吸引高素质人才到服务一线工作。
参考文献:
[1]马庆恒.从“华盛顿共识”与“北京共识”说起[J]. 国防,2010(3):69
[2]傅殷才,颜鹏飞.自由经营还是国家干预—西方两大经济思潮概论[M].北京:经济科学出版社,1995
[3]高尚全.政府转型[M].北京:经济科学出版社,2008:28—29
[4]厉以宁.在2010年参加全国政协经济界别和农业界别联组会议上的发言
[5]迟福林.2011年接受财新网采访时撰文
[6]曹荣庆.中国政府职能转型的财政学透视[M].北京:中国财政经济出版社,2004:37
[7]张卓元.2011年接受光明日报记者采访稿
[8]王慧莹.浅析我国政府行政体制改革的现状及对策[J].企业导报,2012(5):30—31
(王琛伟,国家发展改革委经济体制与管理研究所科研管理处)