城市管理行政执法队伍编制规模测算办法初探

● 唐立军

城市管理行政执法工作是城市管理的重要内容，是对城市经济、生活实施有效和有序管理的重要手段。但目前对城管执法队伍规模的测算，尚没有比较科学有效的标准，地方多数以人口为基础，参照地域面积等因素，来确定核编比例。这一模式并没有区分考虑城管执法工作职责配置的差异、城市发展水平、管理对象的总体数量及变化、区域内执法工作总量的相对稳定性等因素，科学性不强，实际执行起来效果也不好。本文以青岛市城市管理行政执法队伍作为对象，重点对部分区市城管执法队伍的工作职责分布进行分析，试图找出影响城管执法队伍的核编因素，并合理确定权重，初步提出测算执法队伍编制规模的办法。

青岛市从1999年开始，实施相对集中城市管理行政处罚权，即实行综合行政执法。这一管理体制，一定程度上解决了城市管理中多头执法、职权交叉、行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题。按照1998年《关于组建青岛市城市管理监察队伍的通知》（青编办字〔1998〕40号）规定，按城区人口的万分之五配备城管执法人员编制。随着区市经济社会不断发展，城区面积、城市人口增长，城市管理任务复杂性、多样性凸显，综合执法在工作任务、执法对象都有很大的变化，城管执法队伍的力量配置开始不适应城市管理现实需要。实际上，影响城管执法队伍编制配备的因素是多样的，除职责任务、执法方式外，工作量、执法对象、地域面积、人口等因素的变化都会使编制配备呈现动态变化的趋势。仅以人口作为参考标准衡量，虽简便易操作，但科学性、客观性都需要研究。我们认为科学合理配置城管执法队伍，应以法律核定的职责任务为基础，综合考虑人口、地域面积、执法工作量、执法对象等多种因素，通过对一段时期内上述因素的变化情况以及其对编制影响的研究，合理确定多种因素在编制规模测算中的比重，建立起科学的测算标准。

一、城管执法机构工作职责分析

（一）市城管执法的主要职责

城管执法依据包括：《行政处罚法》、《行政许可法》、《城市规划法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》、《城市绿化条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市道路管理条例》及地方政府制定的物业管理、集贸市场管理等法律法规，集中行使行政处罚权。目前青岛市及区市城管执法机构主要承担以下职责：（1）依照城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章的规定，查处各种违反城市市容和环境卫生管理规定的行为；（2）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为；（3）依照城市供热、供（节）水、燃气管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市供热、供（节）水、燃气管理规定的行为；（4）依照城市市政道路、排水管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市市政道路、排水管理规定的行为；（5）依照物业管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反物业管理规定的行为；（6）依照城市绿化管理方面法律、法规、规章的规定，查处侵占风景林地、庭院绿地、开放式公共绿地和损害花草树木、绿化设施等行为；（7）依照环境保护方面法律、法规、规章的规定，查处露天烧烤经营，在道路、广场等公共场地露天焚烧物品，在室外使用音响设备产生噪声污染等行为；（8）依照工商行政管理方面法律、法规、规章的规定，查处无照商贩在城市道路、广场等公共场地违法经营的行为；（9）依照公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，查处擅自在人行道停放机动车辆等行为。

（二）市城管执法工作量分析

上述职责分为市容和环境卫生管理、城市规划管理、工商行政管理、供水供气供热管理、市政道路管理、环境保护、公安交通管理、绿化管理、物业管理等9大类，共352项执法事项。其中，涉及市容环境卫生的70项，城市规划管理40项，工商行政管理10项，供水供气供热管理114项，市政道路管理64项、绿化管理28项、物业管理22项，环境保护3项，公安交通管理1项。另外，不同职责的任务量差别较大，有的职责任务量很大，有的职责一年的执法量很少。从执法绝对数值来看，市容环境卫生、工商管理和城市规划管理执法是重点，占用了绝大部分的工作时间和力量，详见表1。

从表1可以看出，区市城管执法事项主要集中在市容环境卫生、城市规划、工商行政管理三大领域。我们按照市内四区、三区和五市各选取一个区市做了详细统计，经对市南区、城阳区、胶州市近三年的工作任务完成情况进行分析，三大领域集中的执法事项和执法任务均达90%以上（详见图1、2、3）。

（三）市城管执法工作量变化分析

作为城市管理行政执法部门，承担的执法工作具体、明确，执法依据、执法事项、执法对象等相对而言比较稳定可量化，其工作量的多少和变化情况将直接影响到机构编制需求。因此，我们认为应重点考虑其工作任务的实际承担情况和一段较长时期的变化情况。主要考虑2008年、2009年和2010年这三年，因为2008年以来青岛市承接了奥帆赛等国际国内较有影响力的重大活动，对城市管理提出了更高的要求，必然给城管执法工作任务、工作方式以及工作实效性等方面带来调整，能全面客观的反应城管执法工作的真实情况，具有较高的参考价值。本文选取市南区、城阳区和胶州市进行统计分析。

表1 部分区市城管执法工作量统计

可以看出，三区市2008年到2010年的城管执法工作量相对比较稳定，基本稳定在6800项左右，波动幅度在6%以内。这种情况，在其他区市的统计中也得到了印证。可见，虽然各区市城管执法工作量绝对值有差别，但从一段时期来看，其工作任务量相对稳定，考虑到这些工作量在统计时已将临时性、突击性任务计算在内，基本上可以确认将区市城管执法工作量作为测算其编制规模的基本因素是合理的。

二、影响机构编制规模测算的因素分析

一是关于人口和地域面积的影响。区域人口数、地域面积的增加必然会导致城管执法工作的绝对增加，但需进一步分析。第一，随着城市化进程，城市人口呈增长态势，但不是所有人都是城市管理执法对象。从法律法规来看，城管执法的主要对象是从事商业活动的个人、单位和组织。这部分人口在总人口里所占比重、其变化趋势和变化情况是怎么样的，需要做详细的统计，不能单纯以人口数和人口增长作为增加城管执法编制的理由。第二，将地域面积的特别是城区面积的增加作为增加城管执法工作力量的理由也有不妥。因为城管执法的重点区域集中在城乡结合部、老城区、商业活动集中区等，反而在居民居住区、办公区等成熟地段，城市管理执法的任务相对较少。而随着城市规划和城市建设管理的不断规范，社会化、市场化运作的成熟度不断增强，必须通过行政执法这种强制手段规范经济社会、生活秩序的区域呈下降趋势。当然，上述的两点并非完全否定人口和地域面积增加的作用和影响，其决定性作用应排在次要位置。

图1 市南区2008年-2010年城管执法情况

图2 城阳区2008年-2010年城管执法工作任务情况

图3 胶州市2008年-2010年城管执法工作任务情况

二是以法律法规赋予城管执法机构承担的职责作为编制规模测算的基本依据。城管执法工作具有复杂性和多样性，需要考虑并纳入核编因素的因素很多，但其承担的职责是最基本的因素。当然，也要区分职责之间的比例，同时将人口数、地域面积作为弹性因素，地域面积中可只考察现有镇（街道）行政区划情况。

三是各项因素的比重。确定上述因素后，需要确定各因素的比重。年度执法工作量的多和少最直观地体现一定区域内执法任务重和轻，结合执法特殊的工作方式，也客观地反映出对编制的需求量。人口和地域面积相对来说更加复杂，单纯以区域人口数和地域面积绝对值作为编制规模测算的标准，并不合理。我们认为，将执法对象数和城市建成区面积增减纳入测算办法，是比较合理的选择。三项因素的基本比例可确定为4:5:1。当然，在实际工作中，还要不断论证其科学性、合理性和实用性，不断修正。

三、初步测算

第一，城管执法的352项职责中，工作量的90%以上都是市容环境卫生、工商管理和城市规划执法，这三类职责共计120项，其余232项职责的工作量不足10%。按照执法需要2名执法人员同时在场的规定，需240人，其余占工作量10%的职责相应需配备24名人员，即352项职责在理论上应配备264名人员承担，按照编制测算办法确定的权重，264×0.4=106名编制。也就是在区域内，若承担352项执法工作，城管执法机构的编制配备应以106名为基础。

第二，从区市上报的执法年度工作量来看，三年来基本保持稳定态势，没有出现大增和大减的情况。由于城管执法工作具有特殊性，其工作时间不可能严格按照“五天”和“8小时”工作制，考虑其节假日较短的休息时间、轮休制和10-12小时一天的工作时间，一年城管执法的工作日约合280天左右。由于城管执法工作的反复性，352项职责一年内发生的违法违规事项远大于职责数本身。我们认为，根据执法量配备一定的人员编制，符合实际工作状况的现实需要。这部分的编制配备=年度执法量/280×2×0.5。以城阳区为例，2010年全年执法6836次，完成该工作量所需编制数为6836/280×2×0.5=24名。

第三，考量人口和地域面积在编制规模测算中的具体应用，首先要明确以执法对象和城市建成区面积（县级市包括市政府驻地和镇政府驻地）为依据。由于这部分因素比较复杂，暂不做深入统计。其次，由于人口和区域面积有大有小，确定一个中间值非常重要，这样，低于这一数值的区域配备的编制数应按比例减少，高于这一数值的区域则按比例增加，这也符合实际。目前，按照前述比例，人口和地域面积可考虑的编制配备数=（职责配备数+工作量配备数）×10%。