推进和规范政府购买公共服务的对策与思考

文/韦运雪 赵弋平 梁 晟 陈 宏

政府是提供公共服务的主体。如何为民众提供优质高效的公共服务，是各国政府需要研究的共同课题。政府购买服务是政府提供公共服务的重要方式之一。与发达国家相比，我国政府购买公共服务起步较晚。1995年为提升新建的罗山市民休闲中心的绩效，浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会对该中心进行管理，这是比较早的政府购买服务的探索尝试。此后各地方都进行了探索。2013年9月国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务工作的指导意见》，从更高层面开启政府购买服务的进程。目前，部分省（自治区、直辖市）出台了政府购买公共服务相关意见，制定了政府购买服务的指导性目录。根据中央精神和要求，政府购买服务是一项改革创新，各地进展不一，且方式各异。

2014年3月，广西壮族自治区出台了《广西壮族自治区关于推进政府购买服务工作的实施意见》，进一步放开公共服务市场准入，引入市场竞争，创新公共服务提供机制和方式。本文重点介绍南宁市政府购买服务的一些探索和思考。

一、政府购买服务的内容

二是开展科研与教育合作。

2013年通过政府购买服务的方式，开展科技研究项目356项，涉及工业、农业、社会发展等领域，总投资12.13亿元。如广西离源宝农林科技发展有限责任公司承担的“木薯渣肥料资源利用关键设备开发”重大科技专项，投入经费100万元，实现关键设备及有机固废资源利用产业化生产。又如广西田园生化股份有限公司承担的“新型防治植物病毒产品的产业开发”，投入科技经费100万元，实现配套制剂的研发及产业化。在教育方面，批准设立了南宁市育才实验学校、北京大学南宁附属实验学校、南宁市卓立实验学校等公助民办学校，有效缓解了教育资源短缺问题。

三是委托开展招投评标和行业评比。政府采购项目招投标，均由市政府集中采购中心在专家库中随机抽取行业专家，对招投标工程进行评标，确保政府采购质量。行业评比也委托社会组织举行，如市交通运输局委托市交通运输协会对营运单位、驾驶员个人进行评比表彰，协会通过对运营企业、驾驶员的明察暗访，对客户投诉及服务等情况进行综合评价后，以协会的名义对信用好、服务好的企业和驾驶员进行表彰，对服务好的出租车司机进行星级评定，将检查出的问题通告全行业，问题严重的向交通运输主管部门提出取消其运营资质的建议。

四是购买辅助性的行政事务与城市管理。市、城区与保安公司共聘用了700多名交通协管员参与交通管理，治理交通拥堵、缓解公安交警警力不足等问题。全市城区范围内环境卫生保洁工作面向社会招投标，政府将保洁经费全面包干给中标的物业公司、环保公司等有资质的企业，中标单位按路段（标段）进行保洁，由各城区环境卫生主管部门具体组织实施和监督。市本级医院聘用了一定数量的医护人员、护工以缓解医院人员不足。

五是社区服务与管理。民政服务、助老、助残、社区管理等公益服务项目，大部分采用了政府购买服务的方式。如政府号召社会爱心人士在部分社区设立了爱心超市，并由政府出资建设社区娱乐健身设施、开展法律援助、建立社区文化活动室、设立社区保健中心等公益服务。服务涉及居家养老、家政服务、文化娱乐、精神慰藉、权益维护、卫生保健等方面。

二、承接服务主体

一是社会组织。截至2012年底，南宁市登记社会组织2200个，其中社会团体1010个，民办非企业单位1190个，社会组织从业人员13713人。南宁市转移给社会组织的职能有20多项，目前已有20%的社会组织承接了政府转移的职能，15%的社会组织承接政府购买服务。

二是专业机构和行业专家。除了向有资质的机构购买专业性强、技术要求高的公共服务以外，南宁市还通过专家库抽取行业专家，参与教育、科研、科技鉴定、专业分析、规划编制、文化体育等公共服务活动。市城乡建委负责建立、维护管理政府采购专家库，市医学会负责建立医疗事故技术鉴定专家库，政府采购时按程序从相关专家库中抽取专家开展项目委托、技术指导、技术评审、技术鉴定等工作，例如委托广西专家咨询服务协会编写《南宁市横县六景镇工业园区发展规划》等。市人民政府还出资聘请中高职校、技校老师对农民工、农村贫困户等困难群体进行免费技能、再就业培训。

三是社会和市场提供公共服务的人员成为生力军。市本级聘用人员较多的是交通协管员和医院医护人员，县（区）级聘用较多的是城市管理人员和环卫工人。各有关单位向社会和劳务公司聘用公共服务人员有助于加强行业管理、引进特殊人才、提高行政效能、促进各项事业有序发展。

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三、政府购买服务存在的问题

表1 部分南宁市社会组织承接的公共服务职能表

一是对政府购买服务的内容界定不明确。政府购买服务涉及面广，内容繁杂，且购买需求呈动态变化，若把握不准易将本应由政府承担的基本职能转移出去，造成行政不作为甚至腐败问题。

二是政府购买服务的市场还不成熟。长期以来，民政、教育、文化、环保等公益性服务，是由事业单位来承担的，公益事业投入主体单一，社会力量和市场机制作用没有得到充分发挥，政府购买服务的市场还未形成。如马山县是国家级贫困县，该县政府拟面向社会购买公共环卫保洁服务，但无人响应，只能仍由财政拨款的事业单位承担。

三是购买服务的体制机制还不完善。南宁市还未将政府购买服务的内容纳入公共预算范围，政府购买服务的方式、程序不够规范，在购买服务的招投标、资金审核、监督管理、绩效评估、社会机构提供服务的退出机制等方面尚没有配套的政策法规。

四是政府购买服务的监管还不到位。在生产和提供公共服务方面普遍缺乏科学系统的评价体系，且由于监管分散在多个部门，这些部门既是主管部门，又与提供服务的机构有着千丝万缕的联系，造成监管乏力，难以达到预期目的。

四、推进和规范政府购买公共服务的政策建议

一是建立政府购买服务的综合动态管理模式。政府购买服务应是动态调整的。当公共服务项目、采购方式、承接主体发生变动时，相应地要调整融资方式或生产主体，充分发挥社会其他主体的潜力，以最小的成本，发挥政府服务最大的效益。

1．制订动态购买目录。政府定期（一般每年一次）收集社会和公民关于公共服务需求的相关信息，按照社会发展总体规划、财政预算和各部门职责职能，制订购买服务的项目及实施方案，确定公共服务的范围和水平，拟定需要向社会购买的公共服务项目、质量和数量，确保公共服务的有效供给。

2．制订动态融资方式。明确哪些项目由政府出资、哪些项目由私人或自愿融资、哪些项目是以财政补贴和税收优惠的形式鼓励机构提供。对购买服务所需资金未纳入购买主体单位预算或重大民生事项的，按照财政专项资金管理规定和“一事一议”原则专项研究确定。

3．实行动态信息公开。通过多种渠道向社会公开社会服务需求信息和购买服务的资金预算，鼓励社会机构积极参与，选择最佳项目方案。

4．实施动态考核、监督和评估。按照公开、公正、平等原则，严格考核竞标对象的专业资质和综合服务能力。在项目实施的过程中跟踪监督。建立综合评审机制，对购买服务项目的数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，评价结果向社会公布。

二是加大政府购买服务的市场体系建设。政府购买服务的基础在于社会力量的发育和供给市场的健全。政府要放宽购买服务领域，采取财税等优惠政策，优化社会力量兴办公益事业的制度环境。加快建设和规范服务要素市场，管理好劳务市场、招投标平台、监管平台。政府财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，也是社会资源的调节者，改革财政对公益事业的投入机制，通过合同外包、政府补贴、政府委托等形式，支持和鼓励社会机构提供公益服务，促进公益服务多元化发展，不断扩大公益服务的供给总量和供给品种，形成政府主导、多方参与、公平竞争、共同发展的格局。

三是加强政府购买公共服务的规范化建设。应建立统一规范的政府购买服务平台；建立和完善政府采购法律法规及相应的制度体系；规范政府购买服务的内容、范围和流程；规范政府购买服务的市场竞争行为，促进政府公共服务公开、公平、公正、择优；规范政府购买服务的预算管理和绩效考评等。

四是培育发展社会服务主体。在充分发挥现有社会组织和企事业单位作用的基础上，通过完善管理体制、适当放宽准入条件和简化登记程序等措施，鼓励社会工作专业人才创立民办民营的社会工作服务机构。采取财政资助、落实税收优惠政策、提供办公场所、以奖代补等方式支持处于起步阶段、具有发展潜力的民办社会工作服务机构发展。引导民办社会工作服务机构完善内部治理结构，健全规章制度，加强管理服务队伍建设，提升资源整合、项目管理和社会工作服务水平，增强承接政府购买社会工作服务的能力。建立健全民办社会工作服务机构信息公开制度，着力提高其公信力。培育发展一批社会工作专业能力建设与评估咨询机构，为更好开展政府购买服务提供专业支持。

五是加大政府购买服务的经费投入。将政府购买服务经费列入财政预算，逐步扩大政府购买公共服务的范围和规模，带动建立多元化公共服务投入机制。探索建立公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。探索从民政部门留用的彩票公益金中安排资金，用于购买社会公共服务。鼓励社会资金支持购买公共服务。严格资金管理，确保资金使用安全规范、科学有效。