分权、授权、放权和事权下移的概念辨析

● 汤明磊

（作者系南开大学周恩来政府管理学院博士候选人）

随着改革开放的不断推进和分税制的不断完善，地方政府在国家政治经济生活中的角色越来越重要，也承担着日益繁重的公共管理职能，“分权、治理”的浪潮也随之在中国蓬勃兴起，政府间纵向关系研究逐渐成为学界关注的重点，“分权”、“放权”、“授权”、“事权下移”等概念频频见诸于各类文献与会议文件中；然而，对于这些概念的理解，学界仍存在分歧，且少有关于如何区分这些概念的文献。在学界、媒体和政府文件中，往往都对其不加区分地并列使用甚至等同使用，为此，本文在系统地阐述分权、授权、放权和事权下移内涵的基础上，综合国内外学者的观点，全面地剖析四者的区别及内在机制，为政府间权责划分的研究提供有益的参考。

一、分权、授权、放权和事权下移的含义

（一）分权的意涵

“分权”一词，在英文中对应“Decentralization”，也常常译为“分权化”，是指将集中在一个中心或顶端的权力和责任向相关平行部门、下属区域进行分配、转移和分散的过程，一般与集权相对应。①

对“分权”的界定，学界存在较大的分歧。有学者专注于权力转移的途径，认为“分权”指从中央政府及其机构向中央政府的部门或机构的地域单位、附属单位或各级政府，准自治性的公共当局或公司，区域性的、地区性的或职能性的管理当局，或非政府的私人企业或自愿组织，关于计划、管理、资源的筹集和分配等方面的责任转移。②有学者专注于权力转移的形式，认为分权具体包括：一方面，在各级政府之间和政府部门之间围绕政治决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程，它主要表现为权力在政府间平行或垂直移动的过程，呈现出地方政府间权力、利益关系调整的属性；另一方面，分权化是指不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场组织与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。③世界银行则专注于权力转移的对象，认为分权是指把决定公共功能的权力和职责从中央政府转移到中层和低层政府、准政府组织和（或）私营部门的过程。④

分权是包含了多重含义的一个术语，包括权力的移交、权力的分域和权力的分散。关于“分权”的分类，学界一般将分权分为政治性分权、行政性分权与行政权转让三种；有学者依据分权程度将其分为散权（deconcentration）、授权（delegation）和放权（devolution）⑤；有学者依据分权形式将分权化分为分散（deconcentration）、委托（delegation）、分权（devolution）和剥离（divestment）⑥；也有学者依据分权内容将其分为政治分权、行政分权与财政分权；还有学者依据自治体政府与行政体政府的制度区别将其分为地方分权与权力下放两种⑦。

（二）授权的意涵

“授权”一词，在英文中对应“Delegation”，其本意源于大陆法代理制度，指代理人代表本人与第三人签订合同的权力。授权所指向的是本人与代理人对第三人的外部关系，即委任合同相互独立的对外关系。引申到公共管理领域，“行政授权”是指上级政府机关及其部门依据或通过制定规范性文件，将一定的权力或职权授予下级机关及其部门以及其他组织，后者在上级机关及其部门的监督下处理相关事务的管理行为，一般包含“设定”和“转让”两方面⑧。

国内学界对“行政授权”概念的界定主要分为三类：第一类认为行政授权是指法律和法规把行政权力直接赋予给有关的组织⑨；第二类将其视为行政行为的一种，指行政主体通过一定的行为将行政职权的一部分或全部授予不具有该项职权的组织行使的法律行为⑩；第三类将其视为非行政机关被赋予行政权力，被授权组织以行政机关的名义而不是以自己的名义开展工作，既包括第一类中法律法规的授权，也包括第二类中行政机关的授权。

授权包括对决策的授权、对执行的授权和对监督的授权。在解决不同的问题时，授权的内容、大小和范围有所不同。一般来说，解决的问题越复杂下级参与的程度应越高，授予下级的权力应越大，授权的范围应越广。广义上授权的种类包括：授权、代理和委托。也有学者认为应把“委托”（entrustion）从“授权”（delegation）中脱离开来，因为两者在行政权力运行、行政名义与效果归属、行为者在行政诉讼中地位等方面存在着不同之处。

（三）放权的意涵

“放权”一词，在英文中没有对应词汇，但与英文中的“Divestment”在一定程度上涵义接近。包含多种形式，政府文件中使用较多，多以“简政放权”、“放权让利”等词语出现。“简政放权”最早是在中国经济体制改革开始阶段提出来的，是中央政府针对当时高度集中的计划经济体制下政企不分、政府直接管理企业经营的状况，为增强企业活力，扩大企业经营自主权而采取的改革措施，主要涉及下放企业管理权、计划管理权和财政税收权等。

在计划经济时代，单位是中国城镇社会的基本单元和管理终端，一度是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着政治、经济与社会三位一体的功能，决定着人们的身份、职业、生活空间、消费能力，乃至价值观和社会地位。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展与社会力量的崛起，传统由政府控制的政治空间得到明显的释放，开始逐步进入市场和社会。“放权”更多的是指在这样一种大背景下，政府向非政府领域（如市场、社会等）释放权责、注入活力的行为与过程，历次改革中取消下放行政审批事项即是“放权”的典型。

（四）事权下移的意涵

“事权下移”一词，在英文中对应“Devolution”，本意有“权力下卷”之意。在国内法中，一般指单一制国家的中央政府将某些政府权力交给地方政府；在国际法中，指殖民国家在殖民地独立时将有关殖民地的权力交给取得独立的国家。这里的“政府权力”专指政府在公共事务和服务中应承担的职责。

“事权下移”的提法源于1994年的分税制改革，当时进行了税权改革而没有进行相应的事权改革：一是定位于行政隶属关系来划分，二是按照事权属地化管理，导致了财政收入的层层上解和支出责任的层层下压，直接加重了地方政府尤其是基层政府的财政压力。随着“事权与财权相匹配”到“事权与财力相匹配”再到“事权和支出责任相适应”财政体制改革思路的转变，中央政府职责体系划分思路逐步明确，划分标准也日益科学。

二、分权、授权、放权和事权下移的关系

分权、授权、放权和事权下移虽同属于对权力的表述，但其概念的发生语境、关注层面及影响变量都不同。目前学界尚未对这四个概念进行严格区分，同义混用的现象频发。对这四个概念的关系加以区分，有助于更为准确地描述相关权力配置情况，为政府间权责划分的研究提供基础支撑。

（一）包含关系

有学者认为，广义上的“分权”是指相对于集权而言的一种权力配置模式，包含了散权（deconcentration）、授权（delegation）和放权（devolution）三种类型。其中，散权是权力的分散，中央政府在已经确定政策目标的前提下，把部分执行权下放给地方政府行使，在三种类型中分散程度最低；授权是中央政府在设定政策目标之后，委托地方政府自己去制定执行方略以及落实政策，地方拥有行政决策权与自由裁量权，在三种类型中分散程度居中；放权是一种程度较高的地方自治行为，地方拥有政策制定的决策权与执行权，在三种类型中分散程度最高。三者的关系如表1所示。

表1 分权类型与包含关系

还有学者在这三种类型之外，把剥离（divestment）或私有化（privatization）也列进来。不同的是，这里的“devolution”被译作“分权”，认为分权化由分散化（deconcentration）、委托（delegation）、分权（devolution）和剥离（divestment）四种类型构成。其中“剥离”将政府的计划和行政责任转移给私人或者非政府机构的过程，也即狭义上的“经济放权”。

（二）并列关系

有学者认为，在纵向间府际关系演变中，“分权”（Decentralization）和“代理”（Delegation）是公共服务职责划分的两种呈并列关系的基本模式。“分权”主张“弱化中央，强化地方”，要求把集体行动中的基础性任务都尽可能放在较低的政府层级；政府的大量任务都被分散化，并由相互竞争的机构来承担，这既有利于促使提升公共服务供给效率，也有利于提高民众“以脚投票”和“偏好表达”的能力；“代理”主张“强化中央，弱化地方”，中央与地方在代理模式下建立一种契约关系，通过契约委托给低层级政府决策权与执行权，以使被委托方能利用公共资源提供公共物品，委托方通过激励机制并依照一定的标准对被委托方进行绩效考核，促进被委托方完成指标，这样有利于发挥整体规划性与行动主导性。

（三）交叉关系

有学者认为：组织把权力委任给下级部门和机构是个分权的过程，组织把权力委托给下级部门和机构是授权的过程。分权与授权之间存在交叉关系，授权的广度要大于分权，而分权的深度要大于授权。关于授权与分权，需要注意的几个问题是：第一，权力来源不同。分权来源于最高层级，来源于组织设计、法律或者正式规章制度；授权来源于上一级官员，具有相对性，同时其授予权力要小于授权人自身权力范围。第二，时限不同。分权设立后一般在组织存续期间是相对稳定的；授权一般具有短期性的特点，针对某些情况，给予下属超越法定职权的权力，事件结束授权即结束，具有一事一权、事毕交权的特点。第三，责任范围不同。分权中的权力所有人就职位赋予的权力负责，在自身权力范围内具有决策权，并对其负全部责任；授权中权力造成的后果不仅要由被授权人负责，还会延伸到授权人。

（四）糅合关系

有学者认为，中国中央政府与地方政府的权力配置是一种糅合了“分权”与“授权”的“代理性分权”。在中国，政治领域的分权并没有与经济领域的分权化改革同步，体制架构上仍延续授权模式，由此带来追求后现代化的经济领域改革和追求现代化的政治领域改革的双重压力，在这种情形下，政府纵向间公共服务的分权化供给，必然带有强烈的代理化色彩；加之作为一个超大规模、区域发展不平衡的单一制国家，中央政府根据时机和环境有差别地决定地方权责体系划分的内容、程度和方式更符合实际需要，这种“相机授权”在一定程度上加剧了“分权”与“授权”两种模式在中国的糅合，这也是中国行政管理研究语境中分权、授权、放权、事权下移四个概念涵义混淆、界限模糊的重要原因，因为分权化过程在中国本身就是复合的。

三、分权、授权、放权和事权下移的差异

（一）关注层面上的差异

尽管分权、授权、放权和事权下移都具有“权力下放”的涵义，然而它们彼此关注的层面却有实质区别。“分权”关注的是政治层面，更多对应的是具有联邦制特征的治理体制，以形成政治上中央与地方的相互约束，在中国更多的对应“条条”与“块块”的相互制约，呈现的是一种法律关系；“授权”关注的是行政层面，更多对应的是具有单一制特征的治理体制，在中国更多的对应省及省以下政府间的授权与代理，呈现的是一种契约关系；“放权”关注的是经济层面，更多对应的是中国改革开放后政府控制的体制存量向市场和社会释放的过程，涉及下放企业管理权、计划管理权和财政税收权等方面，以形成政府与市场、社会的相互制衡，呈现的是一种博弈关系；“事权下移”关注的是政府职能层面，更多对应的是在中国目前“职责同构”的职能体系下具体公共事务和服务中应承担的任务和职责的重心下移，逐步发挥地方多样性，满足多元化的社会需求，呈现的是一种责任关系。四者的具体比较如表2所示。

（二）分权程度上的差异

分权、授权、放权和事权下移的区别还体现在权力的分散程度上，政府间纵向权力的分配模式不是离散的，更多呈现的是依据分散程度分布的连续性光谱状态，分权、授权、放权和事权下移都是政府间纵向权力结构光谱的节点，它们与其他的节点一起共同保证了光谱的连续性，如图1所示。

从国家结构形式的角度看，纵向政府间权力分配模式可以依据联邦制与单一制的不同划分为“分权模式”和“代理模式”两大类。光谱从左往右，权力连续化程度依次减弱，权力离散化程度依次增强。

在分权模式中，分权（Decentralization）是联邦制国家中较为普遍的权力分配模式，是依据“自治加共享管理”的原则，以分权制衡为价值导向，平等地在联邦政府与各州政府间分配权力的模式，分权化程度最高。分散（Deconcentration）指在整个边界内分散决策，更确切地说是指决策权的多中心化，使市场、社会、公民在最广泛和最深入的复杂社会网络中能够反映多元化的社会需求。多中心治理即强调了社会的自组织可以取代政府成为公共物品的提供者，这一分配模式虽然分散了决策中心，但由于分散的并不是宪法意义上的最高权力，一般多在地方政府实行，故分权化程度低于分权。剥离（Divestment）指将政府的计划和行政责任转移给私人或者非政府的机构，以新公共管理运动中的市场化改革为代表，政府通过外包或者社区治理的方式将部分公共职能剥离，转交给市场中的企业或者社区组织、自愿性组织来完成，这一层面的权力分配多涉及地方政府的公共服务，不涉及决策中心的分散，故分权化程度低于分散。

表2 分权、授权、放权、事权下移的差异比较

图1 政府间纵向权力分配模式光谱

放权在英文中没有对应词汇，中国在经济发展过程中采取的政策制定机制是松散制度化的分级制试验，它既不是中央集权，也不是地方分权，而是在多层级间摇摆不定的互动模式，“放权”是改革开放后中国“政治上集权、经济上分权”背景下权力分配模式的描述，其分权化程度介于“分权模式”与“代理模式”之间。

在代理模式中，事权下移（Devolution）指一种行政结构的权力下卷，随着具体公共事务和服务中应承担的任务和职责的重心下移，逐步发挥地方多样性，满足异质化的社会需求，因为转移的仅仅是事权，是割裂化的权力，其分权化程度低于放权。授权（Delegation）指中央政府或上级授权给地方政府，这一权力本身仍旧属于委托一方，其分权化程度较低；而委托（Entrustion）与授权的区别则在于委托并不导致行政权力的转移，实施具体行政行为也只能以委托机关的名义进行，其分权化程度最低。

分权、授权、放权和事权下移的区分并没有完全理想化的概念边界，学术概念间难免存在应然与实然之间的误差，不过详细研究四者的内涵，对梳理四者的相互关系，并对概念间的差异进行更明确的界分，有助于为政府间权责划分的研究提供积极的思考，也为中国处理中央与地方关系问题中权力分配模式的选择提供参考。

注释：

① Wolman，H. Decentralization: What it is and Why We Should Care. In Robert Bennett（Ed.）. Decentralization，Local Government and Markets : Towards a Post-welfare Agenda?，1990.P29.

②埃莉诺 · 奥斯特罗姆：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000年，第187页。

③Bennett（Ed.)Decentralization， Intergovernmental Relations，and Markets: Towards a Post-welfare Agenda?，Oxford：Clarendon Press，1990. P1.

④世界银行对分权的官方定义，见http：/ /go. Worldbank.org /WM37RM8600.

⑤程金华：“分权、政府间竞争与经济发展——概念、逻辑及其批评”，《法学论坛》，2012年第4期。

⑥张毅、郑俊田：“地方善治及其分权化改革的制度设计模式”，《中国行政管理》，2010年第7期。

⑦薛立强：“授权体制——当代中国中央地方关系的一种阐释”，《云南社会科学》，2007年第5期。

⑧[英]伊丽莎白 · A · 马丁：《牛津法律字典》，上海翻译出版社，1991年第1版，第145页。

⑨参见《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款。

⑩于绍光、何乃忠：《行政行为概论》，群众出版社，1993年版，第211页。