浅议国有资本经营预算项目过程控制的管理措施

陈胜+李勤

摘 要：国有资本经营预算项目是国家以所有者身份取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有大中型企业尤其是中央企业是国有资本经营预算项目实施的主体。分析国有资本经营预算项目实施过程中存在的主要问题，提出过程控制的管理方法和措施，对于做好国有资本经营预算，提升企业经济效益，实现国有资本收益具有积极的意义。

关键词：国有资本经营预算项目；过程控制；管理措施

中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）24-0134-02

2007年9月，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着中国国有资本经营预算管理制度的建立。2008年10月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，从这时起，作为经济改革的重要组成部分和国有企业转型升级的技术手段，国有资本经营预算项目在国有大中型企业全面展开。为了争取政府更多的项目和资金的支持，国有企业国有资本经营预算项目的申报日益增多。

一、国有资本经营预算项目实施过程中存在的主要问题

（一）项目实施企业配套资金不能及时到位

国有资本经营预算担负着经济结构调整、自主创性和转型升级、国际化经营以及解决历史遗留问题的重任，一般所需资金额度都比较大。经济结构调整和转型升级项目的资金总额人民币大多都上亿元。国际合作项目资金总额原则上大于1 000万美元。申报企业的动力之一就是看到了政府巨大的投资额。但是，国有资本经营预算项目投资很少由财政全额拨付。一般情况下，企业自筹配套资金至少需要达到50%或以上。按照项目投资额配比比例，企业往往需要自筹配套资金数千万元甚至更多。

（二）项目工作进度滞后

同国有技术改造项目一样，政府对于国有资本经营预算项目的建设周期一般都有严格的规定，在项目申报报告和申报表中都重点强调项目实施周期。如果项目不能如期完成，不仅对资金、人力、建设、评估验收等诸多环节造成连锁滞后，更对项目实施的目标即产业结构调整、技术创新等总体布局造成延误。国有资本经营预算项目大多是新兴产业，其建设本身即具有一定难度。

（三）核心技术水平提升不明显

实施国有资本经营预算项目的主要目的就是产业结构调整、优化经济布局，推动资源向优势产业和项目集中，提升企业核心技术能力。项目实施企业在项目实施过程中对于土地购置、设备购置、厂房建设等硬件指标完成相对比较容易，但是相应的产品研发、技术创新、市场营销和带动相关产业发展等方面提升作用不明显，尤其是企业的核心技术能力创新成效较低，带动新的经济增长点的示范作用不明显。

（四）成本费用支出不规范

国有资本经营预算项目一般都有分项及其支出额度的划分。项目执行企业为了完成分项的支出指标，经常将各项成本费用混合支出，甚至将与项目无关的生产经营费用、设备购置、日常开支计入国有资本经营预算项目支出。除此之外，企业为了在项目建设的期限内完成投资指标，对于项目支出的成本价格比较忽略，高价购置设备和高成本的基建支出时有发生。

二、国有资本经营预算项目过程控制的管理措施

（一）建立项目管理组织机构，科学分析自身实力，有的放矢地实施国有资本经营预算项目

国有资本经营预算项目具有较强的专业性和技术性，实施过程比较复杂，涉及关系和层面众多，而且基本上是新兴产业和项目，固有的建设经验少，建设的成本和验收的标准高。企业预备申报之前，需要设立由经营管理者和专业技术人员组成的项目管理（筹备）委员会，统筹项目申报和组织建设。

项目管理委员会的首要任务就是认真分析企业的发展规划，科学评估自身的经济和技术实力，认真研究实施国有资本经营预算项目的必要条件，重点研究企业自身的资金、技术、市场和建设能力以及项目实施的发展前景和效益回报，有选择地申报和承建国有资本经营预算项目。由于国有资本经营预算项目涉及事项、部门和人员众多，实施过程复杂，项目管理委员会必须同时指定预算项目的归口管理部门，统筹项目的编报和建设。

（二）制定国有资本经营预算项目明细管理制度，明确管理和实施部门职责

为了规范国有资本经营预算，国务院、国资委、财政部等政府主管部门和各中央企业集团印发了国有资本经营预算项目选取、申报、编制等相关决定、办法和通知等，对于国有资本经营预算项目实施企业具有很强的指导意见。项目实施企业首先需要认真消化吸收相关决定、办法，深刻领会通知精神。在确定项目承建时，根据项目的具体行业特点和建设要求，依据政府主管部门和上级单位印发的规章制度，制定更加具体的实施细则，重点明确项目的具体建设方案和职能部门的工作分工及其工作职责。

（三）重点关注国有资本经营预算项目执行进度、质量和成本

1.项目的进度管理。国有资本经营预算项目申报时就明确了项目的实施周期。在项目具体执行之前，企业需要围绕项目实施周期科学合理地预测项目执行过程中需要的资源、要素和时间，制订详细的项目进度计划。可以编制清晰明了的项目进度明细表、网络图、时间节点图等，列示项目实施过程中的名称、活动、资源需求、日期、影响因素、责任部门和负责人等明细执行要素。重点列示项目关键完成节点和完成标识，并将其作为未来阶段性完成情况检验的客观依据。关键完成节点和完成标识需要得到项目管理委员会的一致确认和项目实施部门的共同认可，并作为监督管理方和具体实施方的共同检验标准。

2.项目的质量管理。质量是一组固有特性满足要求的程度，其关键在于管理。国有资本经营预算项目的质量管理就是为了达成预算项目想要实现的经济结构调整、自主创新、转型升级、提高技术能力、改善经济效益的目标而组织的各项管理活动，具体可以分解为项目质量计划编制、项目功能质量保证和项目特征质量控制。endprint

质量功能保证和质量特性控制是采用质量衡量指标，实施过程监督以及纠正措施来完成国有资本经营预算项目的成果目标。国有资本经营预算项目的质量功能和特性内容很多，最主要的就是围绕项目需要达到的目标，设计实现过程的标准和保障措施，并以此作为过程控制的行为准则，通过基准对照、衡量标识核对、过程改进等手段达到质量保证和质量控制。

3.项目的成本管理。成本管理就是在预算指标内确保项目按标准完成，实现项目建设的预期目标。国有资本经营预算项目在申报和批复中已经对项目总体和分项投资额给出了明确的预算指标。其成本管理就是围绕批复的预算指标，制订科学合理的成本计划，并进行控制和监督检查。国有资本经营预算项目成本计划需要依据预算指标进行严谨的预算论证，并充分考虑项目进度和项目质量管理要求，编制类似于进度分解计划的成本分解计划，即制定项目不同阶段的明细预算成本。

（四）规范财务会计核算

国有资本经营预算项目的财务核算需要遵守会计核算规章制度，还要遵守《资本经营支出预算管理办法》等资本经营预算管理制度。项目实施企业在核算时应当独立设项、单独核算，并清晰分辨出国有资本经营预算支出和企业配比资金支出，注意国有资本金的注入方式和渠道，重点做好资产评估、股权变更、产权登记、落实国有资本权益，并及时完成资产评估备案。在核算细节上，做好不同分项的归类和支出统计。跨年度的，做到年度和分项的清晰列支。财务会计人员需要尽早地介入国有资本经营预算项目的管理过程，掌握项目的建设脉络，清楚国有资本经营预算管理制度，客观、及时、准确地处理国有资本经营预算项目的核算和管理，努力做到项目预算、核算和决算的规范性。

（五）落实国有资本经营预算项目的监督考核和绩效评价

除上级单位、资产评估公司、会计师事务所的监督、评估、审计之外，项目实施企业也应当积极落实项目自查和自我评估等职能。国有资本经营预算项目的绩效评价重点评价项目资金到位和权益落实、资金管理和使用效益、经济效益和社会效益等方面的内容。为了便于评价，主管部门设计了统一的绩效评价表。评价表清晰地列出了资金管理和技术创新的评价指标、评价标准、评价等级、评价分值以及操作指引。无论是主管部门、第三评估方还是实施企业自身，都可以借助项目评价表等评估工具客观评价国有资本经营预算项目实施过程的规范性。

（六）开展国有资本经营预算项目的风险管理

国有资本经营预算项目既是金额巨大的投资项目，又担负着经济结构调整、转型升级和技术创新等重要的改革使命，因此应当开展全面的风险管理。

为了应对风险，需要在项目实施过程中采用管理和技术手段对风险进行评估、处理和监控。首先需要对国有资本经营预算项目实施过程中存在的主要风险进行辨识，分析存在风险的区域和主要风险事件。通过近几年的建设实践，我们发现国有资本经营预算项目的风险区域主要集中在资金、进度和技术方面。其次是对国有资本经营预算项目的风险进行分析，分析经费、进度和技术等主要风险发生的概率及其风险等级，并依据概率和风险等级进行风险排序。第三是对国有资本经营预算项目的风险进行处理，采用管理和技术手段制定风险应对机制。在资金方面，一方面申请国有资本金按期拨付，另一方面通过企业自身的资金调度预留建设资金，必要时提前做好专项借款。在进度方面，结合项目管理的手段，分阶段地推进实施。重点完成关键进度节点和关键进度标识。在技术方面重视项目策划和专业技术人员意见，积极寻求上级和专家的支持。

风险的性质决定了其发生的不确定性，需要时刻进行风险监控。既监督项目的物质风险，又监督人为风险。风险的发生仅仅依靠经营管理者和归口管理部门是不够的，必须发动市场、技术、生产、质量、财务等各个方面的力量才有可能尽早地发现风险的萌芽，从而以较小的代价控制住风险。

风险管理和项目管理相辅相成。在国有资本经营预算项目的过程控制中，将风险管理和项目管理有机结合，可以充分地促进实施企业管理水平的提高，更好地实现国有资本经营预算项目的建设目标。

参考文献：

[1] 中央国有资本经营预算编报办法（财企[2011]318号）[Z].

[2] 建设工程项目管理规范（GB/T 50326-2006）[Z].

[3] 企业内部控制编审委员会.企业内部控制基本规范及配套指引[Z].

[责任编辑 陈凤雪]endprint